17 de junio de 2013

C-102-2013

 

Señora

Floribel Méndez Fonseca

Gerente

Instituto Nacional de Estadística y Censos

 

Estima señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GE-482-2012, del 10 de julio del 2012, mediante el cual nos consulta lo siguiente:

 

“1.- ¿Se deben reconocer los mismos extremos laborales a los interinos en plaza vacante y a los interinos sustitutos, independientemente del tiempo laborado?

2.- ¿La contratación de personal por servicios especiales, autorizada por la Autoridad Presupuestaria, deriva reconocimiento de preaviso o de cesantía al vencimiento del nombramiento?”.

 

 

I.                    CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN

 

Acerca de las interrogantes planteadas, la Asesoría Legal de la Institución a su cargo, mediante el oficio AJ-326-2012, del 6 de julio de 2012, indicó que “... las personas nombradas a tiempo determinado no tienen derecho al pago de cesantía y de preaviso, en el tanto las prórrogas no se realicen después de un año de nombramiento; en cambio cuando esos nombramientos sobrepasan el año y se presenta al menos una prórroga, el contrato se convierte a tiempo indeterminado y procede reconocer los indicados extremos”.

 

Adicionalmente sostuvo que, “(...) cuando se trata de interinos en plaza vacante y sus nombramientos sobrepasan del año, el reconocimiento de los indicados extremos resulta procedente, no así cuando se trata de servidores interinos sustitutos (por licencia sin goce de sueldo u otras del titular del puesto), donde sin perjuicio del tiempo laborado y de sus eventuales prórrogas no existe obligación alguna de reconocer el preaviso y la cesantía.”

 

En cuanto a la segunda interrogante planteada, relacionada con los servidores contratados por servicios profesionales, la Asesoría Jurídica afirma que “... existe duda respecto de los puestos autorizados por la Autoridad Presupuestaria denominados “servicios especiales”, que derivan de una autorización para nombrar funcionarios para la atención de proyectos específicos, donde sus nombramientos se prorrogan constantemente por políticas de la Autoridad Presupuestaria y no necesariamente porque la Institución extienda o traslade sus proyectos, lo que genera confusión respecto de si al vencimiento del nombramiento más allá del año debe o no reconocerse los indicados extremos.”

 

 

II.        ANÁLISIS DE LA CONSULTA

 

A.                 Sobre el reconocimiento de preaviso y cesantía a los servidores interinos

 

En relación con la primera pregunta acerca de si “¿Se deben reconocer los mismos extremos laborales a los interinos en plaza vacante y a los interinos sustitutos, independientemente del tiempo laborado?”, es importante indicar que la figura del servidor interino ha sido creada en nuestro ordenamiento jurídico con el fin de solventar la ausencia temporal, o definitiva, de los servidores públicos regulares.  Mediante el interinato se garantiza la continuidad en la prestación del servicio.

 

La doctrina  ha definido al servidor interino como aquel que“… surge cuando no hay servidor que automáticamente ocupe el cargo vacante ni preste el servicio, al ocurrir la ausencia del servidor regular. Dado el origen del interino, el mismo es servidor necesariamente temporal y sujeto a plazo, expirado el cual cesa automáticamente en su cargo o se convierte en regular”.  (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann,  San José, Primera edición, 2000, páginas 121 y 122).

 

El Reglamento del Estatuto del Servicio Civil regula la figura del servidor interino en sus artículos 10, 12 y 13.  Esas normas, en lo que interesa, disponen:

 

“Artículo 10.- (…) Se considerarán servidores interinos sustitutos los que fueren nombrados para reemplazar temporalmente a un servidor regular, por cualquier causa de suspensión de la relación de servicio. Tales servidores deberán reunir las condiciones previstas en el artículo 9° de este Reglamento, además de los requisitos de la clase establecidos en el Manual General de Clasificación de Clases.

En el caso de que para la sustitución temporal del servidor regular se acordare un ascenso, este tendrá el carácter de interino, lo mismo que los demás movimientos acordados para reemplazar al servidor que origine los nombramientos, durante el tiempo que el jefe respectivo lo considere necesario, o hasta por el período de suspensión de la relación de servicio del titular.”

 

“Artículo 12.- Cuando no haya en la Dirección General candidatos elegibles y sea necesario efectuar concurso para llenar plazas vacantes, se podrán hacer nombramientos interinos, previa presentación del pedimento de personal correspondiente, y si ello se estimare indispensable, durante el tiempo que requiera la Dirección General para la integración de la nómina de elegibles. En todos los casos la persona que se nombre interina deberá reunir las condiciones previstas en el artículo 9° de este Reglamento, además de los requisitos que establece el Manual General de Clasificación de Clases, por lo que su nombramiento estará sujeto a la aprobación previa de la Dirección General.”

 

“Artículo 13.- Para todos los efectos legales, se entenderá que los contratos que celebre el Poder Ejecutivo, con los servidores interinos o de emergencia, de conformidad con lo dispuesto en este capítulo, serán por tiempo determinado o a plazo fijo, y que los mismos terminarán sin ninguna responsabilidad para el Estado al cesar en sus funciones.”

 

De las normas transcritas se colige que los nombramientos interinos son, en tesis de principio, a plazo fijo.  Por ello, una vez transcurrido el tiempo del nombramiento, el patrono no estaría obligado a cancelar suma alguna por concepto de preaviso y cesantía. 

 

A pesar de lo anterior, si al sobrevenir el plazo por el cual fue contratado un servidor interino (sea interino sustituto o en plaza vacante) subsisten las causas que dieron origen a la contratación, de manera tal que resulte necesario prorrogar el periodo de servicios, y siempre que dicho periodo supere el lapso de un año, la relación pasa a reputarse como “indefinida” para efectos del reconocimiento de preaviso y cesantía.

 

En ese sentido, el artículo 26 del Código de Trabajo es claro al  establecer que si vencido el plazo del nombramiento subsisten las causas que le dieron origen a la relación a plazo fijo, esta última se tendrá como una relación por tiempo indefinido.  Lo anterior a efecto de reconocerle a los trabajadores algunos derechos propios de las relaciones de ese tipo.  A partir de esa norma, la Sala Segunda ha indicado lo siguiente:

 

“… la jurisprudencia ha interpretado que con fundamento en esa normativa se puede concluir que si llegado el acaecimiento del plazo, aún se dan las condiciones que dieron origen al vínculo, el mismo se reputará como de carácter indefinido y en el caso del Sector Público en armonía con ese criterio, se ha equiparado la situación de las personas que le sirven al Estado, o a sus instituciones, de manera interina, y cuya antigüedad en esa condición supere el año, a la de un contrato de trabajo, por tiempo indefinido, para los afectos de reconocerles algunos de los derechos del funcionario en propiedad, como lo es la cesantía”.  (Sentencia n.° 568 de 9:00 horas de 14 de julio del 2004. En el mismo sentido, véanse las sentencias 78 de las 11:20 horas del 27 de febrero del 2002, 225 de las 15:20 horas del 11 de agosto de 1999 y 40 de las 10:00 horas del 2 de febrero de 1996).

 

            En lo que concierne concretamente a los interinos sustitutos, dichos funcionarios adquieren el derecho al pago de preaviso y cesantía cuando su relación con el Estado supere el plazo de un año, siempre que en ese lapso haya mediado alguna prórroga en su nombramiento. Al respecto, este Despacho, desde su  dictamen C- 354- 82, del 24 de diciembre de 1982, ratificado expresamente por el dictamen C-221-97 del 21 de noviembre de 1997, ha venido indicando lo siguiente:

 

            "El nombramiento de servidores que ocupan temporalmente plazas que cuentan con un titular, puede exceder de un año, sin que al hacer dejación del cargo el interino sustituto por el regreso de aquél, adquiera derecho a indemnización laboral alguna. Sin embargo, si dicho nombramiento fuera prorrogado, el servidor saliente adquiere derecho al pago de las indemnizaciones laborales correspondientes, dado que su relación con la Administración se convierte en indefinida." (El subrayado es nuestro).

 

            También la Sala Segunda, en fallos recientes, ha indicado que “… aún cuando no se adquiere derecho a la plaza, se han equiparado las prórrogas sucesivas del interinazgo que superen un año a un contrato por tiempo indefinido, a los efectos del pago de los derechos laborales y de las indemnizaciones que establece la legislación ordinaria para ese tipo de relaciones − de tiempo indefinido −. “ (Sentencia n.° 385-2013 de las 10:20 horas del 12 de abril de 2013).

 

B.                  Sobre el reconocimiento de preaviso y cesantía a las personas contratadas por servicios especiales

 

En segundo lugar, se nos consulta si  “¿La contratación de personal por servicios especiales, autorizado por la Autoridad Presupuestaria, deriva reconocimiento de preaviso o de cesantía al vencimiento del nombramiento?”. 

 

Sobre el tema, debemos indicar que los denominados “servicios especiales”, han sido regulados en el denominado “Clasificador Presupuestario por Objeto del Gasto de uso Generalizado para el Público”, según decreto  n.° 31459 de 6 de octubre de 2003, reformado por decreto n.° 34325 de 5 de diciembre del 2007.  Allí, se establece que esa clase de servidores son aquellos profesionales, técnicos o administrativos, contratados por un período no mayor de un año, para realizar trabajos de carácter especial o eventual, cuya remuneración se debe ajustar a la clasificación y escala de sueldos básicos del régimen vigente en la institución que los contrata.  Evidentemente, dichos nombramientos no están protegidos por el Régimen del Servicio Civil y, por consiguiente, sus titulares no cuentan con la garantía constitucional de la estabilidad.   En lo que interesa, el Clasificador Presupuestario por Objeto del Gasto indica:

 

            “0.01.03 Servicios especiales. Remuneraciones al personal profesional, técnico o administrativo contratado para realizar trabajos de carácter especial y temporal, que mantienen una relación laboral menor o igual a un año. Se exceptúan los gastos de los proyectos de carácter plurianual, entendidos éstos como aquellos proyectos de inversión de diversa naturaleza que abarcan varios períodos presupuestarios. También contempla aquellas remuneraciones correspondientes a programas institucionales que por las características de los servicios que brindan, tales como de educación y formación, el perfil del personal a contratar exige mayor versatilidad y un período mayor de contratación, acorde con las necesidades cambiantes del mercado laboral.

 

Las anteriores erogaciones podrán clasificarse en esta subpartida manteniéndose una relación laboral hasta por un máximo de tres años.

 

El personal contratado por esta subpartida, debe sujetarse a subordinación jerárquica y al cumplimiento de un determinado horario de trabajo, por tanto, la retribución económica respectiva, se establece de acuerdo con la clasificación y valoración del régimen que corresponda.”

 

Del texto transcrito se desprende que las contrataciones por servicios especiales deben realizarse por períodos menores o iguales a un año; sin embargo, en caso de que se supere ese lapso, y de subsistir las condiciones que dieron origen a la contratación (lo cual quedaría evidenciado, por ejemplo, con eventuales prórrogas de nombramientos) la relación se tendría como por tiempo indefinido para efectos del pago de los extremos de preaviso y cesantía en caso de que la relación termine sin justa causa.

 

Esta Procuraduría se ha referido al tema que aquí interesa, en los siguientes términos:

 

“… como regla de principio, al término de las contrataciones por servicios especiales, no se genera a favor del trabajador el derecho al pago del preaviso y el auxilio de cesantía, toda vez que dichos extremos sólo están previstos para los contratos a plazo indefinido.

 

No obstante lo expuesto, y como segunda consideración, debemos  señalar que al determinar  los efectos económicos que surjan de la ruptura sin justa causa de los contratos de empleo, la Municipalidad deberá analizar en cada caso concreto si está en presencia de una contratación a plazo fijo o si, por la naturaleza de las funciones desempeñadas, el contrato que fue estipulado a plazo fijo pudo haber sido transformado en un contrato a plazo indefinido, ya que en este último supuesto, pese a que la contratación haya sido estipulada como a plazo fijo, le corresponderá al trabajador el reconocimiento del auxilio de cesantía y el preaviso.  (…)   el supuesto que determina   si un contrato de trabajo debe considerarse de plazo fijo o a plazo indefinido, es  la naturaleza de las funciones que se desempeñen, siendo que si las funciones son de naturaleza permanente, el contrato no podrá ser considerado como de plazo fijo, independientemente del nombre o del plazo que las partes hayan estipulado”. (Dictamen C-048-2011 del 2 de marzo de 2011).

 

Por consiguiente y sin necesidad de mayor análisis, se debe concluir en que el personal contratado por servicios especiales corre la misma suerte que el personal contratado interinamente; es decir, que al acaecimiento del plazo pactado no existiría responsabilidad alguna del Estado en lo referente a la cancelación de preaviso y cesantía, excepto cuando la relación se haya transformado en una a plazo indefinido para efectos del reconocimiento del preaviso y loa cesantía, lo cual ocurriría si finalizado el periodo pactado, subsistan las causas que dieron origen a la relación, siempre que esta última haya subsistido por un lapso mayor a un año.

 

 

III.       CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                   Si al sobrevenir el plazo por el cual fue contratado un servidor interino (sea interino sustituto o en plaza vacante) subsisten las causas que dieron origen a la contratación, la relación debe reputarse como indefinida para efectos del reconocimiento de preaviso y cesantía.  El pago de esos extremos será procedente siempre que la relación supere el lapso de un año y finalice por una causa no atribuible al servidor.

 

2.         La misma situación ocurre con las personas contratadas por “servicios especiales”, de manera tal que si la relación se prolonga por más de un año, y al finalizar subsisten las causas que le dieron origen, la relación debe tenerse por tiempo indefinido para efectos del reconocimiento de preaviso y cesantía.

 

 

Atentamente

 

 

Julio César Mesén Montoya                                               Cinthya Castro Hernández

PROCURADOR DE HACIENDA                                    ABOGADA PROCURADURIA

 

 

JMM/Cch/acz