25 de junio de 2013

C-113-2013

 

Señor

Emiliano Castro Alfaro

Secretario Municipal

Municipalidad de Valverde Vega

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta a su atento oficio número SMVV-10.367-2011, mediante el cual nos transcribe el artículo VI inciso c) de la sesión ordinaria del Concejo Municipal N° 65, en el que se consulta lo siguiente:

 

“…si la Municipalidad puede cobrar permisos de construcción con su respectiva multa, cuando se entera y constata que existe una construcción terminada, la cual cumple con todos los requisitos que nuestra legislación exige, excepto la póliza de riesgos del trabajo del INS (lo cual debe realizar de previo al inicio de construcción de cualquier obra) aclarando que la Municipalidad solamente cobraría lo que corresponde al permiso de construcción y sus multas sin emitir el respectivo permiso, ya que como se indica le falta un requisito que es la póliza, la cual corresponde al INS iniciar los correspondientes procesos de cobro, esto con la finalidad de que los ingresos municipales no se vean disminuidos, por cobros pendientes de otras instituciones, afectando de manera directa la inversión de obras de carácter comunal.”

 

Para contestar ese cuestionamiento concreto estimamos necesario hacer unas breves consideraciones acerca de las competencias de las Municipalidades en materia de planificación urbana, la importancia de los permisos de construcción y el procedimiento sancionatorio que se debe seguir cuando existen construcciones que no cuentan con la licencia exigida por ley, las cuales exponemos de seguido.

 

I. Sobre lo consultado:

 

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 169 de la Constitución Política, la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón le corresponde al Gobierno Local. Esa potestad constitucional abarca las competencias que en materia de control y planificación del desarrollo urbano establecen la Ley de Planificación Urbana (N° 4240 del 15 de noviembre de 1968) y la Ley de Construcciones (N° 833 del 2 de noviembre de 1949), de forma tal que las Municipalidades son “…las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones…” (Artículo 1° de la Ley de Construcciones).

 

Ahora bien, para la ejecución de dicho encargo, el ordenamiento jurídico le otorga a los Municipios una serie de herramientas concretas. Y uno de esos instrumentos es el permiso de construcción al que deben sujetarse todas las obras constructivas del país, sean éstas de carácter permanente o provisional (artículos 74 de la Ley de Construcciones y 57 de la Ley de Planificación Urbana). Esta Procuraduría, ha definido el permiso de construcción como:

 

“…una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad.” (Dictamen Nº C-390-2007 del 6 de noviembre de 2007).

 

La exigencia de este permiso, tiene una finalidad preventiva, pues funciona como un instrumento municipal para ajustar las futuras edificaciones a las normas legales en materia de construcción y a las reglas dispuestas en el plan regulador del cantón, procurando entonces una correcta planificación urbana, la protección del ambiente, el crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades y el equilibrio entre el interés público y el privado (sobre el punto, véase el pronunciamiento, C-002-2007 del 9 de enero de 2007 recién citado y la OJ-106-2002 del 24 de julio del 2002).

 

Pues bien, para que el interesado pueda obtener el permiso constructivo es necesario que haya cumplido con el requisito previo e ineludible de cancelar el monto correspondiente al derecho de licencia –según la tarifa fijada por el Municipio-así como con cualquier otro requisito exigido por la normativa aplicable, entre ellos, el pago del seguro de riesgos del trabajo del Instituto Nacional de Seguros. Al efecto, la Ley de Construcciones dispone:

 

“Artículo 78.- Derechos de Licencia. Todas las licencias causarán derechos, que serán fijados de acuerdo con las tarifas en vigor, las que tomarán en cuenta la cantidad de obras por ejecutar o de ocupación de vía pública, así como su duración.

 

Artículo 79.- Pago. Para que una licencia surta sus efectos, es indispensable que haya sido pagado el importe de los derechos correspondientes.”

 

            Y sobre la póliza del Instituto Nacional de Seguros, el Código de Trabajo (Ley N° 2 del 27 de agosto de 1943) establece:

 

“Artículo 202.- Prohíbese a los funcionarios, empleados, personeros o apoderados del Estado, suscribir contratos u otorgar permisos para la realización de trabajos, sin la previa presentación, por parte de los interesados, del seguro contra los riesgos del trabajo.”

 

“Artículo 311.- Se impondrá la multa establecida en el artículo 614 de este Código, al empleado de cualquier ministerio, institución pública, municipalidad u otro organismo integrante de la Administración Pública, que autorice la celebración de actos, contratos o trabajos en contravención de las disposiciones de este Título o de sus reglamentos.”

 

            Con base en esa normativa, esta Procuraduría ha dispuesto que “…uno de los requisitos para obtener el permiso de construcción es cancelar el monto correspondiente al derecho de licencia” (Opinión Jurídica N° OJ-031-2004 del 9 de marzo de 2004) y que “…la obligación del ente municipal de verificar la existencia del seguro de riesgos del trabajo, aplica también para los trámites de permisos de construcción…” (Dictamen N° C-353-2006 del 1° de setiembre de 2006).

 

            Ahora bien, conviene distinguir entre el pago de los derechos de la licencia de construcción y el impuesto a las construcciones previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. El primero constituye un requisito previo a efectos de otorgar el permiso constructivo, mientras que el segundo, es un impuesto de hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que previamente hayan sido autorizadas por medio de la licencia de construcción. Es decir, el impuesto se cobra después de autorizada la construcción (sobre esta diferencia, véase el dictamen N° C-338-2002 del 13 de diciembre de 2002). 

 

            Y también, es necesario precisar que el trámite para el otorgamiento de la licencia constructiva le permite a los Gobiernos Locales recaudar el monto correspondiente a ese derecho, así como a controlar fondos el desarrollo ordenado de las construcciones y exigir el cumplimiento de los requisitos dispuestos legalmente (véase el dictamen N° C-376-2006 del 21 de setiembre de 2006).

 

            Precisamente, reconociendo la importancia del crecimiento ordenado de las ciudades, la Ley de Construcciones le concede a las municipalidades la potestad de vigilar las obras y le confiere la competencia para sancionar las infracciones relacionadas con los incumplimientos a las regulaciones constructivas:

 

“Artículo 87.- La municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción, así como sobre el uso que se les dé. Además, tendrá la misión de vigilar la observancia de los preceptos de esta Ley.

 

(…)

 

Artículo 88.- Facultades. La Municipalidad puede imponer sanciones por las infracciones a las reglas de este Ordenamiento. Las sanciones serán las que se han especificado en el cuerpo de esta Ley y su Reglamento (multas, clausuras, desocupación, destrucción de la obra, etc.) y los que señala este Capítulo.”

           

            Por su parte, en el artículo 89 ibíd se tipifican las infracciones que pueden ser sancionadas, estableciéndose como una de ellas “ejecutar sin licencia previa, obras para las cuales esta Ley y su Reglamento exigen la licencia.” Sobre este tema, la Sala Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos:

 

“De la Ley de Construcciones se desprende claramente la competencia que le asiste a las corporaciones municipales para verificar las condiciones de seguridad y salubridad sobre las construcciones que en jurisdicción de las mismas se levante, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (Art. 1). Es así como este deber de vigilancia y fiscalización debe también ejercerse con respecto a las edificaciones ya construidas sin que se hubiese cumplido con el procedimiento legalmente establecido para hacerlo. En estas circunstancias, la Municipalidad correspondiente deberá levantar una información fijándole al propietario un plazo de treinta días «para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley» (Art. 93).” (Voto N° 1582-1993 del 31 de marzo de 1993. Se añade el énfasis).

 

            Y para el caso de las construcciones ya concluidas que no cuenten con la licencia, la Ley de Construcciones establece el procedimiento al cual deben apegarse las Municipalidades:

 

“Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc.

 

Artículo 94.- Si pasado el plazo fijado, el propietario no ha dado cumplimiento a la orden anterior, se le levantará una nueva información la que se pondrá de acuerdo con el artículo sobre Renuencia y se fijará un último plazo, oyendo al interesado.

 

Artículo 95.- Si el propietario presenta el proyecto respectivo y una vez que sea aceptado, la Municipalidad comprobará si la obra ha sido ejecutada de acuerdo con él y si ambos satisfacen los requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento sometiéndolo a las pruebas necesarias.

 

Artículo 96.- Si no se presenta el proyecto o no se hacen las modificaciones ordenadas, la Municipalidad ordenará la destrucción de las partes defectuosas o la hará por cuenta del propietario. En ningún caso autorizará el uso de la construcción y si está en uso, impondrá multa por esta causa y dispondrá la desocupación y clausura de ella.”

 

            De tal forma, en caso de que la Municipalidad constate la existencia de una obra que ha sido concluida sin haber obtenido el permiso de construcción, debe tramitar el procedimiento antes descrito con el fin de ajustar la obra a las normas constructivas y a las exigencias del plan regulador urbano, ordenándole al infractor el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de la licencia constructiva dentro del plazo allí determinado.

 

            Y en caso de que no se cumplan todos los requisitos en el plazo fijado o que la obra no se ajuste a las normas urbanísticas y de construcción aplicables, debe denegarse la licencia, quedando el Municipio facultado para ordenar la destrucción de las partes defectuosas –o incluso, de la totalidad de la obra– y para clausurar la edificación e impedir su uso[1].

 

            Así, antes de otorgar la licencia y dentro del trámite exigido por la Ley, la Municipalidad debe requerir el comprobante de pago de la póliza de riesgos del trabajo y el pago del derecho de licencia, junto con los demás requisitos previos para su otorgamiento. Y además, la Municipalidad está facultada para imponer la multa que corresponda por haber ejecutado una obra sin contar con el permiso correspondiente y por las demás infracciones que se cometan y que estén contenidas en el artículo 89 de la Ley de Construcciones[2].

           

            Por tanto, respondiendo al supuesto concreto planteado en la consulta, si la Municipalidad constata la existencia de obras concluidas que no cuentan con el permiso constructivo, puede imponer y cobrar la multa que corresponda como sanción a la infracción cometida, y además, ajustándose al procedimiento antes descrito, puede recibir el pago de los derechos de la licencia constructiva, aunque en ese momento no se haya cumplido con el pago de la póliza de riesgos laborales. En el entendido de que el otorgamiento del permiso, y por tanto, la habilitación de la construcción, queda sujeta a que dentro del plazo dispuesto por la municipalidad, el interesado cumpla con el requisito del pago de la póliza del seguro de riesgos laborales.

           

            Y si en el plazo establecido no se verifica el requisito del pago de la póliza de riesgos del trabajo, el Municipio debe denegar el permiso y ordenar la clausura y demolición de la obra. En el supuesto de que no se otorgue el permiso, lo que el Gobierno Local no puede cobrar es el monto correspondiente al impuesto sobre las construcciones fijado en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.

                       

            II. Conclusión:

 

            Cuando se constata que existe una construcción terminada que no cuenta con la licencia municipal, el Gobierno Local puede imponer y cobrar las multas que correspondan por las infracciones cometidas. Siguiendo el procedimiento establecido en la Ley de Construcciones y dentro del plazo fijado al efecto, debe requerir el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de la licencia, como es el pago de los derechos correspondientes y el cumplimiento de la póliza de riesgos del trabajo.

 

            El Municipio puede recibir el monto correspondiente a los derechos de la licencia aunque en ese momento no se haya cumplido con el pago de la póliza de riesgos del trabajo. Pero, si dentro del plazo fijado no se cumple con ese requisito o con algún otro, debe denegarse el permiso y ordenarse la clausura y demolición de la obra.

 

De Usted, atentamente,

 

 

 

Gloria Solano Martínez                                          Elizabeth León Rodríguez

        Procuradora                                                    Abogada de Procuraduría

 

 

 

GSM/elr/hmu