17 de junio de 2013

C-101-2013

 

Señores

Luis Durán Gamboa                                                                          

Alcalde

Municipalidad de Acosta

 

Estimados señores:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su oficio S.M. 468-2012, del 3 de octubre del 2012, por medio del cual solicita nuestro criterio acerca de si "Resulta procedente el pago a un funcionario público de anualidades por servicios para otras entidades públicas retroactivamente durante el tiempo que este tiene para laborar en la institución, aunque no haya presentado el reclamo del pago del mismo desde la hora de ingresar a laborar?.”

 

 

l.          OBSERVACIÓN PRELIMINAR

 

De previo a dar respuesta a la inquietud planteada, es importante advertir que de conformidad con los artículos 1, 2 y 3, inciso b), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), ésta Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública y, como tal, solamente está autorizada para evacuar consultas a los diferentes repartos administrativos que así lo requieran en aspectos jurídicos de carácter general y abstracto.

 

Ha sido vasta la jurisprudencia de esta institución, al señalar que "... las consultas sometidas a la Procuraduría General de la República, por parte de los diferentes repartos administrativos, deben tratarse de cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre situaciones concretas e individualizables, sobre las que además se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa, ya que nuestros dictámenes se circunscriben al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados (Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-194-1994, C-145-1999, C-151-2002, C-188-2002, C-271-2002, C-277-2002, C-306-2002, C-006-2003, C-018-2003, C-041-2003, C-062 2003, C-068-2003¡ C-099-2003, C-147-2003¡ C- 218-2003¡ C-378-2003, C-018-2004, C-021-2004, C-120-2004, C-222-2004, C-315-2004, C-361-2004, C-364-2004 y C-294-2005; así como las opiniones jurídicas O.J. 025-2003, O.J.- 016-2004, 0.1.-037- 20M, 0.1.-009-2005 Y 0.J.-015-2005).  Y menos, es posible que emitamos nuestro criterio técnico-Jurídico sobre asuntos que han sido sometidos previamente a los Tribunales de Justicia, en los que no se ha dictado sentencia definitiva. (En ese sentido, pueden verse los dictámenes C-123-20OJ, C-138-2003 y C-080-200S, así como a las Opiniones Jurídicas O.J.- 019-2003, o.J.-037-2003, 0.J.-085-2003 y O.J-230-2003)”. (Dictamen C-425-2005 del 8 de diciembre del 2005).

 

En virtud de lo expuesto, y a fin de que sea de utilidad para la Municipalidad consultante, esta Procuraduría emitirá un criterio general y abstracto, es decir, sin hacer mención a situaciones individuales que pudiesen estar relacionadas con el tema consultado.

 

 

II.-       ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA

 

A.                 Reconocimiento de la antigüedad a los funcionarios que prestan el servicio en cualquier institución o entidad del sector público, al tenor del artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública

 

En relación con la duda planteada, es reiterado el criterio de este órgano asesor de la Administración Pública, sustentado en la jurisprudencia emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que de conformidad con el inciso d), del artículo 12, de la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, reformada por la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982) es posible reconocer, para efectos del pago de los aumentos anuales a que hace referencia el artículo 5 de dicha ley, todo el tiempo servido por el servidor en otras instituciones que conforman el sector público.  Literalmente, el artículo 12, inciso d), mencionado dispone:

 

“Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

a) …

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo”.

 

Como puede observarse, los alcances de la disposición recién transcrita, al hacer referencia al “sector público” son amplios en cuanto al reconocimiento de la antigüedad acumulada para efectos del pago de aumentos anuales.  Esa antigüedad debe ser reconocida no solo al funcionario o servidor que se encontrare ocupando un puesto en propiedad, sino también para el que ocupare un puesto interino en cualquier institución del sector público. 

 

La idea del legislador al reformar el artículo 12 citado, fue la de incentivar la experiencia acumulada en la Administración Pública y, como consecuencia de ello, el reconocer todo el tiempo servido en cualquiera de las instituciones que conforman el sector público, pues valga recordar que antes de dicha reforma, se suscitaban situaciones injustas cuando al trasladarse un funcionario de una institución a otra, no se le reconocía el tiempo laborado anteriormente; es decir, no se le computaba la totalidad de la antigüedad adquirida, para el pago de los aumentos anuales.

 

Con el artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se consolida en nuestro ordenamiento jurídico la “teoría del Estado como Patrono Único”, en virtud de la cual se explica que poco interesa la institución para la cual labora o laboró el servidor, si finalmente se encuentra prestando servicios para el mismo patrono.  En ese sentido, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

 

“Sin ánimo de citar el gran número de pronunciamientos vertidos por este Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, o bien la jurisprudencia vertida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia respecto del punto aquí cuestionado, baste decir, en términos generales, que la idea del legislador al reformar el inciso d) del artículo 12 de la referida Ley de Salarios de la Administración Pública, fue la de incentivar por un lado, la experiencia acumulada de todos los servidores que prestan el servicio en cualquiera de las instituciones del Sector Público, ya sea ocupando puestos interinos o en propiedad; y en segundo lugar, reconocer todo el tiempo laborado por ese colectivo dentro de ese ámbito, para los efectos del pago de las anualidades correspondientes; pues antes de la reforma de esa norma, se incurría en muchas injusticias cuando al trasladarse un funcionario o servidor a otro lugar de la Administración Pública, no se le tomaba en cuenta lo laborado anteriormente en otras instituciones que integran al Sector Público. De modo que, con esta modificación se viene a fortalecer aún más el concepto de Estado Patrono Único, en tenor del cual, no repercute el derecho o los derechos correspondientes del servidor, si ciertamente presta o se traslada a prestar su servicio en cualquier entidad o institución del Estado. Por tanto, siendo que la citada normativa no viene en modo alguno a imponer ninguna restricción o condicionamiento para su aplicación, es claro que el servidor interino tiene derecho también al reconocimiento de todo el tiempo laborado en cualquier institución del Estado…”.  (Dictamen  C-381-2007 de 30 de octubre del 2007).

 

Asimismo, se infiere del artículo 12, inciso d), en análisis, que la antigüedad laboral debe ser reconocida al servidor o funcionario público que se encuentre bajo una relación de servicio que presente los tres elementos que la configuran como tal; a saber, la prestación personal del servicio, la subordinación y la retribución.

 

De ahí que los servidores, funcionarios, o empleados, que prestan el servicio en cualquier institución del sector público a partir de una relación de servicio, son precisamente los beneficiarios de lo dispuesto en el inciso d), del artículo 12, de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública.  En ese sentido, y a mayor abundamiento, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente: 

 

“El reconocimiento de la antigüedad, en el Sector Público, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertas por regímenes de naturaleza estatutaria, encuentra su fundamento en los artículos 4 ° y 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformados por la Ley N ° 6835, de 22 de diciembre de 1982. A través de la primera norma, se estableció una nueva escala de salarios, al final de la cual se dijo, expresamente, que: “La anterior escala regirá para todo el Sector Público”. En la segunda disposición se dejó establecido: “A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos a que se refiere el artículo 5 °, anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial”. Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto la vigencia, en toda la Administración Pública, de la teoría “del Estado como patrono único", cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones chocantes. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá “para todo el Sector Público” y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de Convenciones Colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente tiene que concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. De ahí que, los artículos 1, 4, 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no fueron quebrantados en el fallo del ad-quem, como lo reclama el recurrente, sino, todo lo contrario, correctamente aplicados al caso, al estar de por medio, precisamente, el reconocimiento del tiempo servido por los actores, en el Sector Público, para efectos del incremento salarial por anualidades. Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58, de las 14 y 30 horas, del 30 de abril de 1986, 82, de las 10 y 10 horas, del 5 de julio de 1989 y 181, de las 10 y 10 horas, del 2 de octubre de 1991”. (Sentencia citada en la resolución n.° 2000-00923, de las 10:10 horas del 1° de noviembre del 2000. En similar sentido, véanse, entre otras, la sentencia n.° 20-2006, de 9:40 horas de 27 de enero del 2006).

 

En síntesis, de conformidad con el inciso d), del artículo 12, de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública, sí es posible reconocer, para efecto de anualidades, el tiempo laborado por el servidor o funcionario público en otras instituciones públicas.  En todo caso, para reconocer el tiempo laborado en otra institución del Estado, es necesario que quien realice ese reconocimiento tenga por demostrado tanto el periodo de servicios, como la naturaleza laboral de la relación.

 

B.                  Sobre la prescripción en materia de anualidades

 

Con respecto a la prescripción extintiva de derechos y acciones provenientes de contratos de trabajo, el artículo 602 del Código de Trabajo dispone:

 

“Artículo 602.— Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo, prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos.”  (El resaltado es nuestro).

 

Es clara la norma transcrita al establecer que el plazo para que aplique la prescripción en materia de derechos y acciones laborales es de un año contado a partir del cese en el puesto o en el cargo ocupado por el trabajador.

 

Partiendo de esa premisa legal, se puede deducir fácilmente que ningún derecho que provenga de una relación de servicio o de trabajo prescribe mientras esa relación se encuentra vigente. Así, el Tribunal Constitucional, mediante su sentencia n.° 5969-93, de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993, señaló:

 

“… la Sala considera que la prescripción regulada en este último artículo resulta demasiado corta y engañosa, en perjuicio del trabajador, y no puede justificarse, mediante un criterio estricto, a razones de seguridad jurídica, por lo que constituye una violación al artículo 74 de la Constitución Política, principalmente por dos razones: a) por su misma brevedad, pues acaba convirtiéndose en una trampa para el trabajador, sujeto a presiones o engaños del patrono; y, b) sobre todo, porque reconocer cualquier prescripción durante la vigencia del contrato atenta contra principios fundamentales del derecho laboral −principalmente el de justicia social, consagrado por los artículos 74 de la Constitución y 1° del Código de Trabajo− que precisamente se basan en la idea de compensar mediante una legislación protectora la debilidad económica y social del trabajador, particularmente dentro de su relación con el patrono. Hacer prescribir un derecho del trabajador mientras esté vigente la relación laboral, es decir, en esa situación de dependencia, equivale a menudo, y la experiencia lo ha demostrado, a ponerlo a escoger entre efectuar el reclamo de sus derechos o conservar su empleo.

IV. Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica. No obstante, en el presente caso, estamos ante derechos que son, de conformidad con la norma 74 de la Constitución, irrenunciables y, por ende, merecedores de una tutela especial incluso en cuanto a su régimen de prescripción, pues como ya se dijo, ha de tenerse en cuenta como único criterio aceptable de la prescripción, el principio de seguridad jurídica, pero sin admitir, se reitera, en relación con el artículo 74, que ese plazo sea válidamente de tan solo tres meses, en perjuicio del trabajador.

V. El artículo 602, como ya se ha señalado, contiene un término de prescripción más amplio y es aplicable a los derechos cuya tutela aquí se intenta reforzar −a pesar de no ser del todo satisfactorio, también por su brevedad y en orden a las consideraciones que se han venido exponiendo−. La Sala concluye que ante, su imposibilidad de legislar, estableciendo una norma más acorde con la justicia social y la garantía a los derechos laborales, debe optar entre dejar indefinidamente exigibles los derechos del trabajador o acudir a la norma menos gravosa.“  (Lo resaltado en negrilla no es del texto original).

 

Como se colige de lo anterior, la única prescripción que puede afectar de manera negativa los derechos del trabajador es la prevista en el artículo 602 del Código de Trabajo, norma con base en la cual, una vez transcurrido un año contado a partir de la fecha de la renuncia o del cese en el puesto, prescribe la acción o derecho laboral correspondiente.  A contrario sensu, los derechos del trabajador no prescribirían mientras se encuentre vigente su relación de servicio con el Estado, entendiéndose que dicho concepto (el de Estado) comprende a todas las instituciones o entes que conforman el sector público. 

 

En el mismo sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente:

 

“El derecho a que se reconozcan anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral, porque de no darse cumplimiento a la disposición legal aludida, la situación se traduciría en una violación continua de la mencionada norma, que no impuso ningún límite en el tiempo para el ejercicio del derecho que otorga. Desde este punto de vista, puede afirmarse que el reconocimiento que otorga la Ley No. 6835 es imprescriptible mientras no concluya la relación laboral.  Situación distinta se presenta una vez concluida la relación laboral, en lo concerniente a las diferencias salariales provenientes del reconocimiento de períodos de trabajo (anualidades), que no han sido reclamadas a pesar de que se tenía derecho a ellas, porque en este caso, entra en juego el instituto de la prescripción. En aras de la seguridad y firmeza que el ordenamiento considera primordial en el desarrollo de las relaciones jurídicas, la prescripción viene a consolidar una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo, perpetuando en este caso un abandono, una desidia o inactividad del titular del derecho, que teniendo los medios para ejercerlo, no lo hace”. (Sentencia n.° 229 de las 15:40 horas del 11 de agosto de 1999. En sentido similar, véase la sentencia número 392-2002, de 10:40 horas de 7 de agosto del 2002 y la número 587-2007 de las 9:35 horas del 29 de agosto de 2007. El  destacado es nuestro).

 

Partiendo de lo anterior, es posible afirmar que mientras una persona preste servicios para el sector público, de manera ininterrumpida, puede plantear los reclamos que estime procedentes para el reconocimiento de anualidades sin que dichos reclamos (ni el derecho que se derive de ellos) esté afecto a la prescripción.  La prescripción extintiva solo operaría contra los reclamos planteados después de transcurrido un año desde el cese de la relación de empleo, en los términos previstos en el artículo 602 del Código de trabajo y en la jurisprudencia que lo informa.

 

 

III.-     CONCLUSIÓN

 

De conformidad con lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.-        Los funcionarios o empleados que presten servicios al Estado, en cualquier institución del Sector Público, bajo una relación de servicio o de trabajo, tienen derecho al reconocimiento de las anualidades a las que se refieren los artículos 4, 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

2.-        De conformidad con el artículo 602 del Código de Trabajo, los derechos laborales no prescriben mientras se encuentre vigente la relación de servicio establecida entre el servidor y el patrono-Estado, entendiéndose incluido dentro de ese concepto (el de Estado) a todos los órganos y entes que conforman el sector público. 

 

3.-        Mientras una persona preste servicios en el sector público, de manera ininterrumpida, puede plantear los reclamos que estime procedentes para el reconocimiento de anualidades, sin que dichos reclamos (ni el derecho que se derive de ellos) esté afecto a la prescripción.  La prescripción extintiva solo operaría contra los reclamos planteados después de transcurrido un año desde el cese de la relación de empleo, en los términos previstos en el artículo 602 del Código de trabajo y la jurisprudencia que lo informa.

 

 

Atentamente,

 

 

Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR DE HACIENDA

 

 

CC. Nancy Durán Sánchez, Secretaria del Concejo Municipal A.I. Acosta

 

 

JCMM/acz