04 de Julio del 2013

C-128-2013

Señor

Melvin Villalobos Argüello

Alcalde Municipal

Municipalidad de  San Isidro de Heredia

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AM-030-2012 del 05 de marzo de 2012, recibido en este despacho el 07 de marzo del 2012, mediante el cual se nos consulta acerca de la potestad que tiene la Municipalidad para reclamar la restitución de calles públicas fijadas en planos hace 30 años, cuando uno de los propietarios ha disminuidos el área reservada a calle pública en los planos de los colindantes a la mitad, por así haberse aprobado en visado concedido por la misma Municipalidad y así expresado en el Catastro Nacional. En concreto, se pregunta lo siguiente:

“

1.   ¿Está obligada la Municipalidad, por la naturaleza demanial de los bienes públicos a anular actos autorizados hace 30 años al confirmar que de dichos derechos se alteró y disminuyó el derecho de vía establecido de 8 metros a 4 metros actualmente?

2.   ¿Debería la Municipalidad, frente a la inexistencia de dicha calle pública en el Mapa de Vialidad del Plan Regulador de 2005, dar por admitido el derecho adquirido del propietario cual, quien en forma sobreviniente compró la propiedad con la disminución de calle pública citada?”

              De previo a dar respuesta a su consulta conviene aclarar que esta Procuraduría, en su condición de órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, no se pronuncia sobre casos concretos, ya que ello daría lugar a sustituir a la administración activa dado el carácter vinculante de sus dictámenes. En consecuencia, este dictamen se refiere a los temas generales de lo consultado sin referencia a casos concretos.

I.                   SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS CALLES Y VÍAS PÚBLICAS

La Ley General de Caminos número 5060 de 22 de agosto de 1972 establece la naturaleza demanial de las carreteras y caminos públicos en su artículo 2, el cual dispone:

“Artículo 2.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministro de Obras Públicas y Transportes.”

(…)

La Ley de Construcciones número 833 de 2 de noviembre de 1949 mantiene ese carácter demanial al definir el término de vía pública:

“Artículo 4- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público."

Sobre los bienes de dominio público la Sala Constitucional, en la sentencia número 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, señaló:

“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.

En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.

Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio."

Los caminos, carreteras públicas y, en general, las vías públicas en tanto bienes demaniales, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. De ahí que no son susceptibles de adquisición particular y es deber del Estado velar por su conservación.

En razón de lo dicho, la apropiación particular de un bien de dominio público sin que haya una expresa desafectación operada por ley, es ilegal y conlleva la nulidad de los actos, sean públicos o privados, que la permitan y consoliden. En este sentido, la inscripción registral a favor de un sujeto privado de un bien de dominio público sin norma que expresamente lo desafecte, no sólo no subsana la ilegalidad de su adquisición, sino que implica la nulidad de la inscripción, no importa el tiempo transcurrido dada la naturaleza imprescriptible de los bienes dominicales.

Por otra parte, es importante tener presente que los bienes de dominio público no tienen que estar inscritos para gozar de publicidad pues respecto de ellos rige el principio de inmatriculación registral, tal y como ha sido señalado por esta Procuraduría, la cual ha dicho:

“El principio de fe pública registral no opera en relación con derechos que no necesitan ser inscritos, como el dominio público, que se rige por el principio de inmatriculación. La eficacia de su régimen, existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que el titular registral pueda alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan los bienes demaniales y la publicidad legal del demanio, se oponen a que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen”.  (Dictamen C- 154-2001 del 28 de mayo del 2001).

Aunado a lo anterior, hay que tomar en cuenta que la existencia de las vías públicas se presume, salvo prueba en contrario. Esto quiere decir que si en algún plano un terreno aparece como vía pública debe tenérsele como tal. Así lo dispone el artículo 7 de la Ley de Construcciones, la cual establece:

“Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.”

II.                SOBRE LO CONSULTADO.

De conformidad con lo dicho y en atención a lo consultado ha de indicarse que si de la documentación existente se desprende que un terreno es un camino público con un determinado ancho ningún acto administrativo puede autorizar su disminución a favor de un sujeto particular, dado el carácter inalienable de los bienes de dominio público.

Lo dicho implica que si la Municipalidad dictó un acto en tal sentido, por ejemplo, un visado a un plano de agrimensura en el cual un camino público aparece con un área menor a aquella que la documentación existente indica que tiene, ese acto debe ser anulado. Dada la naturaleza imprescriptible de los bienes demaniales es irrelevante el plazo transcurrido desde la emisión de tal acto, así como que el plano visado haya sido catastrado en el Registro Inmobiliario.

En relación con esto último la inscripción del plano en el registro no consolida la adquisición de una parte de un camino público por el propietario del inmueble a que se refiere el plano de agrimensura, aunque el que aparezca como titular no sea quién mandó a confeccionarlo. En este sentido, quién adquiere un inmueble en tales condiciones no puede pretender haberlo hecho con la porción respectiva del camino público.

Como corolario de lo anterior, la Municipalidad no puede simplemente dar como admitida la disminución del área de una calle pública en favor de un sujeto de derecho privado, aunque dicha calle no aparezca en el mapa de vialidad del plan regulador vigente. Hay que tomar en cuenta que la existencia de las calles o vías públicas se presumen por disposición del artículo 7 de la Ley de Construcciones, como ya se indicó. Si la calle o vía pública está en uso con una determinada anchura y hay documentación que indique no sólo la existencia de la misma sino, además, su anchura, corresponderá a quién alega tener un derecho de propiedad privada sobre parte de la misma demostrarlo. Pero hasta que no haya un pronunciamiento judicial en tal sentido, la existencia de la calle y su área es la que la documentación y el uso de la misma indican. Ante lo cual, nuevamente, lo procedente es anular todo acto administrativo emitido por la Municipalidad que conlleve la disminución de su área.

Lo anterior, con apego a los dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública si tratara de una nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien con interposición del respectivo juicio de lesividad.

Asimismo, y en el tanto la Ley de Caminos Públicos número 5060, como se explicará más adelante, atribuye a las municipalidades la administración de los caminos y vías cantonales, la Municipalidad respectiva debe gestionar judicialmente la nulidad de la inscripción de aquellos planos de agrimensura en los cuales un camino o vía pública aparezca disminuido en su área o del todo eliminado, una vez anulado el visado que en su momento se le otorgó.       

Ahora bien, una cosa es anular aquellos actos administrativos que impliquen el desconocimiento de una calle pública o la disminución de su área y otra la restitución de la misma o parte de ella. Este último caso supone que un particular ejerce posesión sobre parte de los terrenos de dicha calle.

Pues bien, en relación con la competencia de las municipalidades para recuperar o restituir su posesión sobre las vías o calles públicas, debemos tomar en cuenta lo que dispone la Ley de Caminos Públicos número 5060 en su artículo 1, el cual establece:

“Artículo 1º.- Para los efectos de la presente ley, los caminos públicos, según su función -con su correspondiente órgano competente de administración- se clasificarán de la siguiente manera:

RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de acuerdo. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:

a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.

b) Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.

c) Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes.

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.

RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades.

Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:

a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.

c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.

(Así reformado por ley N° 6676 de 18 de setiembre de 1981, artículo 1º).”

Los caminos públicos que sean parte de la Red Vial Cantonal constituyen bienes de dominio público que están bajo la administración de las municipalidades y le corresponde a éstas velar por su conservación. En consecuencia, si se trata de un camino público cantonal es obligación de la municipalidad respectiva recuperar su posesión en el tanto le compete su administración. Si se trata de caminos que pertenezcan a la Red Vial Nacional le correspondería al Ministerio de Obras Públicas y Transportes ejercer las acciones para recuperar su posesión.

En este último caso, siempre se mantendría la obligación de la municipalidad respectiva de anular cualquier acto administrativo en razón del cual se haya disminuido o eliminado el área del camino de que se trate, aunque forme parte de la Red Vial Nacional.

III.             CONCLUSIÓN.

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General de la República que:

1.      Corresponde a las municipalidades gestionar la recuperación de aquellos caminos o vías públicas cantonales –o parte de ellas- ilegítimamente poseídas por particulares.

2.      Es obligación de las municipalidades anular cualquier acto administrativo cuyo dictado implique la disminución del área de un camino o vía pública, o su eliminación, a favor de un particular.

3.      Asimismo, debe la municipalidad respectiva gestionar judicialmente la nulidad de la inscripción de aquellos planos de agrimensura en los cuales un camino o vía pública aparezca disminuido en su área o del todo eliminado, una vez anulado el visado que en su momento se le otorgó.

Atentamente,

Julio Jurado Fernández

Procurador

JJF/ hhc