C-241-87

04 de diciembre de 1987.

 

Arqueóloga

Marlin Calvo Mora

Jefe del Departamento de Registro

Patrimonio Cultural

Museo Nacional

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su oficio 083-87, en el cual narra que el Departamento a su cargo recibió sesenta y siete piezas arqueológicas de una Agencia Aduanal, actuando en representación del señor xxx, para determinar su posible salida del país. Y luego de realizado el análisis, constató que se trata de objetos panameños, por lo que se hicieron gestiones ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Embajada de Panamá y la Directora de Patrimonio Histórico de esa República, con el fin de averiguar si habían sido exportados legalmente. Que con fecha catorce de setiembre último la señora Directora recibió una nota del Embajador de Panamá solicitándole: “…gestione la devolución al Patrimonio Histórico panameño de setenta objetos prehispánicos nacionales…” e informa que: “… no se autorizó la salida del país de las citadas piezas, lo anterior puede catalogarse como tráfico-ilícito”.

 

            En consecuencia, nos plantea tres interrogantes:

 

1. Si deben proceder o no a hacer la devolución, según la Convención de San Salvador. Ello por cuanto las piezas no fueron decomisadas, sino “detenidas” temporalmente y existe constancia de recibo en poder de la Agencia Aduanal.

2. Qué hacer en caso de un reclamo o demanda del señor xxx, posterior a la entrega de las piezas.

3. Es suficiente la base legal de la Convención para entregarlas o debe procederse de otra manera.

 

En la documentación remitida el día de ayer incluye fotocopia de la póliza de desalmacenaje, número 35163, que aportó la Agencia Aduanal gestionante (Mudanzas Mundiales S.A), donde consta que los objetos ingresaron el país provenientes de Panamá, por el aeropuerto Juan Santamaría, el 26 de diciembre de 1981, a nombre del señor xxx, y fueron declarados como figuras indígenas hechas en barro de Panamá.

 

PRIMERA PREGUNTA

 

a.      Premisa

 

Por su importancia artística, histórica, antropológica y de identidad cultural, las piezas de elaboración aborigen se consideran patrimonio común de la Nación al territorio que corresponden, salvo las de propiedad particular por título legítimo, y son objeto de especial protección jurídica, tendiente a evitar el tráfico o la fuga internacional con miras lucrativas, y a asegurar su adecuada preservación y eventual restitución.

 

A nivel interno, el patrimonio arqueológico nacional constituye bien de dominio público, abstraído de los derechos de posesión, transformación, comercio y exportación privados, reprimiéndose con prisión al que por cualquier medio, saque o pretende sacar del país esos bienes, (artículos 1, 8, 26 y 27 de la Ley 6703 de 1981), a más del decomiso.

 

En el plano internacional la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, suscrita en París y ratificada por Costa Rica mediante Ley 5980 de 16 de noviembre de 1976, no se ocupa del problema de la recuperación de objetos arqueológicos que ilícitamente han salido de las fronteras de los Estados signatarios. La Primera Reunión de Arqueólogos Centroamericanos, celebrada en Tegucigalpa entre el 15 y el 18 de enero de 1975, abordó el tema de la necesidad de una cooperación internacional recíproca tendiente a compartir con eficacia el saqueo, la depredación y el contrabando de esos bienes, estableciendo como recomendación prioritaria:

 

“Concertar convenios bilaterales o multilaterales con Estados en cuyo territorio existan mercados de objetos arqueológicos, para que se prohíba su importación y se garantice la devolución de aquellos que ya fueron sustraídos de Centroamérica, y con otros países que también se ven afectados por el saqueo, a fin de poder actuar conjuntamente para la defensa del patrimonio”. (Ver publicación de CEDAL, folleto N° 11 Costa Rica. 1975, página 7).

 

Ese documento y el Proyecto de Convención para la Identificación, Protección y Vigilancia del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, firmado en Río de Janeiro el 25 de agosto de 1973, que con ligeras variantes dio origen a la Convención de San Salvador, los prohijó el grupo de especialistas de América Central que concurrieron al Seminario sobre “Antropología y Defensa del Patrimonio Cultural”, realizado en los Talleres del Campus de CEDAL, en Santa Bárbara de Heredia del 30 de junio de 1975, quienes hicieron las siguientes excitativas a los Gobiernos regionales:

 

“Dado que la propiedad de los bienes culturales es nacional e inalienable, recomendamos declarar ilegal la compra, venta y fuga de dichos objetos, de cualquier clase y procedencia” y “… a los Ministerios de Relaciones Exteriores del área, promover los trámites necesarios para obtener la devolución de Bienes Culturales del Istmo que se encuentren en países extranjeros” (Materiales de Trabajo, CEDAL, 1975. Recomendaciones, páginas 2 y 7).

 

            b. CONVENCIÓN DE SAN SALVADOR

 

La Convención sobre Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas o Convención de San Salvador (vigente entre los Estados que la ratifiquen y depositen los instrumentos en la Secretaría General de la OEA; artículos 21 y 22), aprobada por Costa Rica mediante Ley N° 6360 de 5 de setiembre de 1979, y Panamá (instrumentos depositados en la OEA los días 27 de agosto de 1980 y 30 de junio de 1978 por su orden) dispone que los bienes arqueológicos (descritos en el artículo 2) hallados o creados en el territorio de cada Estado y los procedentes de otros países, legalmente adquiridos, son de su propiedad, integran su Patrimonio Cultural (artículo 5), y tendrán máxima tutela internacional.

 

Considera ilícita su importación y exportación, salvo que ésta la autorice el Estado propietario, para difundir el conocimiento cultural (artículo 3), y prevé que con el objeto de impedir su comercio ilícito, se promoverán medidas de “prohibición de importar bienes culturales procedentes de otros Estados sin el certificado y la autorización correspondientes” (artículo 7 c), asumiendo cada Estado parte del compromiso de “tomar las medidas que considere eficaces para prevenir y reprimir la exportación, importación y enajenación ilícitas”, así como las que sean necesarias para restituir los bienes al Estado a que pertenecen en caso de haberle sido sustraídos (artículo 10).

 

En cuanto al trámite de rescate, señala:

 

“Artículo 11.- Al tener conocimiento el Gobierno de un Estado parte de la exportación ilícita de uno de sus bienes culturales, podrá dirigirse al Gobierno del estado adonde el bien haya sido trasladado, pidiéndole que tome las medidas conducentes a su recuperación y restitución.

Dichas gestiones se harán por la vía diplomática y se acompañarán de las pruebas de la ilicitud de la exportación del bien de que se trata, de conformidad con la ley del Estado requirente, pruebas que serán consideradas por el Estado requerido.-

El Estado requerido empleará todos los medios legales a su disposición para localizar, recuperar y devolver los bines culturales que se reclamen y que hayan sido sustraídos después de la entrada en vigor de esta Convención.

Si la legislación del Estado requerido exige acción judicial para reivindicación de un bien cultural extranjero importado o enajenado en forma ilícita, dicha acción judicial será promovida ante los tribunales respectivos por la autoridad competente del Estado requerido.

El Estado requirente también tiene derechos de promover en el Estado requerido las acciones judiciales pertinentes para la reivindicación de los bienes sustraídos y para la aplicación de las sanciones correspondientes a los responsables.”

 

“Artículo 12.- Tan pronto como el Estado está en posibilidades de hacerlo, restituirá el bien cultural sustraído al Estado requirente. Los gastos derivados de la restitución de dicho bien serán cubiertos provisionalmente por el Estado requerido, sin perjuicio de las gestiones o acciones que le competen para ser resarcido por dichos gastos.”

 

            Como puede observarse, los requisitos de la petición restitutoria son tres: 1.- Formular la solicitud de Gobierno a Gobierno (sea, el órgano ejecutivo supremo de conducción del Estado o sus representantes en el exterior); 2.- Por la vía diplomática, canal oficial de enlace entre los diferentes países; no dirigiéndose directamente al respectivo órgano interno de la Administración, como lo hizo el señor Embajador de Panamá en su nota a la Directora del Museo; y 3.- Aportar pruebas demostrativas de ilicitud de la exportación; aquí echada de menos, las que quedan sujetas a valoración por el Estado requerido.-

 

            c. LEYES CONCORDANTES

           

            Respecto a las medidas para impedir o reprimir la importación o exportación de piezas de arte precolombino, cabe citar:

           

            El artículo 21 del Arancel de Aduanas, que obliga a los funcionarios de Aduanas a revisar los bultos con mercancías que puedan ser materia de contrabando. Reza:

 

“Deberán los funcionarios de Aduanas abrir y revisar cuidadosamente todos los bultos, en los despachos de aquellas mercaderías que por su propia naturaleza sean susceptibles de realizar un contrabando con ellas.”.

 

            La Ley de Equipaje y Franquicia Diplomática y Consular, N° 17 de 25 de enero de 1939, que regula el control de equipajes y mercancías de toda persona que ingrese a la República por vía aérea  marítima, y (a partir del artículo 15) las excepciones aplicables a quienes arriban con pasaporte diplomático, en el artículo 11 establece:

 

“La Aduana decomisará de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, todos aquellos artículos de introducción prohibida que los pasajeros traigan, sin derecho por parte de éstos a reclamo por ningún concepto, salvo que quien esté facultado traigan por parte de éstos a reclamo por ningún concepto, salvo que quien esté facultado para ello conceda la necesaria licencia de importación.”

 

            El Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), refiriéndose a las operaciones aduaneras, en el artículo 90 indica que:

 

 “El aforo comprende la inspección de la mercadería, su examen, su reconocimiento y clasificación conforme el arancel, su evaluación, paso, medición o cuantía, la fijación del gravamen y la liquidación de los derechos aduaneros, multas y demás cargos.”

 

            Y en el artículo 95 prescribe:

 

“Las mercancías de tráfico prohibido encontradas durante el examen, serán decomisadas por la aduana y puestas a la disposición de la autoridad competente, para los efectos legales consiguientes.”

 

            Concerniente al patrimonio arqueológico nacional, la Ley 6703 de 28 de diciembre de 1981, si bien estimula la entrada al país de objetos arqueológicos, liberándolos del pago de impuestos o gravámenes (artículo 32), prohíbe y sanciona su exportación por particulares (artículo 8).

 

            “Artículo 31.- Las autoridades aduanales administrativas y de policía, quedan facultades para revisar las pertenencias de nacionales y extranjeros que salen del país, con el objeto de comprobar e impedir la exportación o salida de objetos arqueológicos.

 

De comprobarse que se pretende sacar del país objetos arqueológicos, estos será decomisados a favor del Museo Nacional,  y el autor o autores sanciones con prisión inconmutable de uno a tres años.”

 

            d. CASO PLANTEADO

 

            De acuerdo con lo expuesto, la posibilidad del Estado requirente (Panamá) de recuperar, con fundamento en la Convención de San Salvador, los bienes culturales autóctonos de exportación ilícita se circunscribe a los sustraídos de su territorio después de que la misma entró en vigor (para Panamá y Costa Rica). No alcanza los de dominio particular legítimo ingresado a suelo costarricense con anterioridad y documentos en regla.

 

            En el caso bajo examen, según los elementos existentes sobre la fecha de importación y las manifestaciones del señor Embajador de Panamá, podría estarse en presencia de la primera hipótesis. Sin embargo, como su gestión no llena las formalidades del artículo 11 del Convenio, lo propio es que la señora Directora del Museo le prevenga cursarle por la vía diplomática, a través de nuestro Ministerio de Relaciones Exteriores, acompañado las pruebas de ilicitud de exportación con que contarse su Gobierno.

 

            Igualmente, juzgamos importante que el Museo pida a la Dirección General de Aduanas certificación de la póliza 35163 para darle solidez a los hechos en ella referidos.

 

            A su vez, estimamos que el Museo, con apoyo en los artículo 3, 5, 7, inciso c) 11 y 12 ibídem, llevando expediente administrativo, debe poner en conocimiento del señor xxx lo Consignado acerca de los artículos indígenas en la póliza de desalmacenaje, fecha de entrada, lo concluido sobre el análisis de las piezas, y otras pruebas de ilicitud, apercibiéndolo de presentar en un plazo de tres días, la autorización del Gobierno Panameño para trasladarlas a Costa Rica, bajo pena de tener por ilícita la importación, si lo admite, ordenar el decomiso por las autoridades de policía y devolverlas al Estado de Panamá. Ambos actos (la prevención y la resolución de fondo) deberán comunicarse a xxx, a falta de domicilio conocido u oficina señalada para atender notificaciones, en la forma prescrita en el artículo 241 de la Ley General de la Administración Pública. En la comunicación inicial también se le prevendrá exhibir el permiso de exportación panameño de las tres piezas restantes, desalmacenadas con póliza 356163, y, en su defecto, mostrarlas al Museo para su examen si estuvieran en su poder, o indicar el lugar donde se encuentran.

 

            De presentarse las autoridades panameñas requeridas, conviene, previo a resolver, darle traslado al señor Embajador por el término de tres días para lo que tenga a bien.

 

            e. RESPUESTA.

 

            En síntesis, contestando la primera pregunta, estimamos que procede restituir (en la forma descrita, aparte) las piezas a la república de Panamá si de la información sumaria recomendada (en aras de un debido proceso, garantía de defensa y aprehensión formal) se concluye que fueron ilegalmente introducidos al país.-

 

            Acreditándose que la fecha de ingreso ocurrió durante la vigencia del Convenio de San Salvador, la atribución de propiedad al Estado Panameño y el carácter ilícito de la importación, a menos que el señor xxx demuestra lo contrario, viene consagrada por ley (de rango superior), sin necesidad de declaratoria judicial. Tampoco el ordenamiento patrio exige acción reivindicatoria a los fines de recobrarlos.

 

            Acorde con dicha Convención, el Estado Costarricense tiene el compromiso internacional de adoptar medidas efectivas (artículo 10) y emplear todos los medios legales a su disposición para “recuperar y devolver” con prontitud los objetos al Estado requirente (artículos 11 y 12). Y el principal medio eficaz de que dispone es el comiso de bienes de tráfico prohibido, aun cuando hubieren atravesado la Aduana con artificios, pues siguen siendo “efectos” de una acción ilícita, y su pertenencia estatal foránea impediría alegar o ejercer derechos en contra.

 

            Además, la figura del decomiso está expresamente prevista en la Ley N° 6703 para recobrar objetos arqueológicos nacionales (artículos 24, 26 y 31), y no podría darse diverso tratamiento a los de nacionalidad panameña, que gozan en nuestro Derecho de “máxima protección” en virtud del relacionado Convenio (artículo 3).

 

            II. RESPUESTA A LA SEGUNDA PREGUNTA.

 

            En caso de hacer el señor xxx un reclamo administrativo, posterior a la entrega, devendría en extemporáneo –al haber desaprovechado la audiencia concedida y recursos- y deberá rechazarse de plano.

 

            El mecanismo lógico, de impugnar la eventual demanda judicial, es contradecir la pretensión del actor, oponiendo las correspondientes defensas y excepciones.

 

            Aquí, la verificación de los hechos, el conferimiento de oportunidad de defensa y la existencia de claras estipulaciones normativas se opondrían a una sentencia de mérito.

 

            III. CONTESTACION A LA TERCERA PREGUNTA

 

            Por las razones anotadas en respuesta a la primera pregunta, consideramos que en la Convención de San Salvador hay base jurídica para reintegrar –si procediere- las piezas al Gobierno panameño, contra acta de inventario ante la Notaria del Estado.

 

            En tal supuesto, para control interno, sugerimos solicitar luego a la Directora de Patrimonio Histórico de Panamá, el número de catálogo o clasificación con que quedarán registradas.

 

            De usted, atentamente,

 

            Lic. José Joaquín Barahona Vargas

PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL

 

 

JJBV/xcv