23 de julio del 2013

C-138-2013

 

Doctor

Enrique Castillo Barrantes

Ministro de Relaciones Exteriores y Culto

 

 

Estimado señor:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-DJO-677-2012 del 5 de octubre de 2012, mediante el cual solicita a este despacho que se refiera a “la legalidad o no del cobro de intereses a los funcionarios públicos que no realizan la liquidación correspondiente por el anticipo de dinero que hace la Administración con el fin de que se posibilite el traslado de su menaje de casa”. Para ello, el consultante acompaña su gestión del criterio jurídico emitido por la Directora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

 

Previamente, debemos ofrecerle las disculpas por la tardanza en la emisión de este pronunciamiento, la cual obedece al alto circulante de trabajo que maneja esta institución.

 

 

I.                   SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA MATERIA CONSULTADA

 

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, regula los requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva. Específicamente los artículos 1, 3 inciso b) y 4, establecen la naturaleza jurídica y las funciones de este órgano asesor, disponiendo:

 

“Artículo 1.-

Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.-

Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

“Artículo 4.-

Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

 

  El reconocimiento genérico de dicha función consultiva dispuesto en los artículos indicados, encuentra un límite en lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra ley orgánica, que dispone que “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. De ahí que esta Procuraduría estaría imposibilitada para ejercer su función consultiva en los casos en que el ordenamiento jurídico haya atribuido esa función a otro órgano especializado en una determinada materia.

 

Ese criterio de competencia ha sido desarrollado por la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, la cual se ha decantado por rechazar aquellos asuntos que competan a otro órgano o ente público.

 

  Es precisamente por lo anterior, que este órgano asesor considera que la consulta presentada no puede ser evacuada, toda vez que lo que se plantea es materia que resulta competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, según pasaremos a explicar.

 

  Cuando se presentó esta consulta ante la Procuraduría General de la República, se hizo al amparo de lo dispuesto en el “Reglamento de traslado de menaje de casa y pasajes de los funcionarios acreditados en el Servicio Exterior” y sus reformas, publicado en La Gaceta N° 216 del 9 de noviembre de 2001. El artículo 13 de dicha normativa establece:

 

“Artículo 13.—De la presentación de facturas y liquidación de gastos. Efectuado el traslado el funcionario deberá presentar al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto las facturas definitivas debidamente canceladas, del total de los gastos efectuados en la contratación del transporte conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de este Reglamento, a fin de liquidar las cuentas, todo dentro de los cien días naturales contados a partir de la fecha de entrega del cheque correspondiente al funcionario por las autoridades del Ministerio o de realizada la transferencia bancaria. Si el monto final demostrado mediante la presentación de las respectivas facturas, fuere inferior al monto asignado, deberá reintegrarse el excedente dentro de los quince días naturales a partir de la fecha en que se presentó la liquidación de gastos. Cuando un funcionario omita cumplir los deberes señalados en los párrafos anteriores, en el plazo mencionado el Ministerio deberá imponer las sanciones correspondientes, previo cumplimiento del debido proceso.

 

            El procedimiento indicado en dicho artículo, obliga al funcionario del Servicio Exterior, a presentar ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, las facturas definitivas del costo de su traslado, para lo cual le otorga un plazo de cien días naturales contados a partir de la fecha de entrega del cheque. Si el monto inicialmente entregado fuere superior al de la liquidación final, el funcionario se encuentra obligado a reintegrar el excedente dentro de los quince días naturales siguientes a la liquidación de gastos.

 

            Precisamente la consulta que se presenta, se enmarca dentro del supuesto en el cual el funcionario no devuelve el excedente en tiempo, y en consecuencia, se plantea la duda de si deben correr o no intereses sobre dichas sumas, pues la norma únicamente señala que en caso de omisión, el Ministerio deberá “imponer las sanciones correspondientes”.

 

            Ahora bien, con posterioridad a la presentación de esta consulta, se emitió por parte de la Contraloría General de la República, el Reglamento N° 066 del 16 de mayo de 2013, denominado “Reglamento de pago de traslado de menaje de casa y pasajes de los funcionarios acreditados en el Servicio Exterior”, el cual fue publicado en La Gaceta N° 121 del 25 de junio de 2013, y en el que se estableció en el artículo 3 lo siguiente:

 

“Artículo 3°—Procedimiento de solicitud, desembolso y liquidación. El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto dictará el procedimiento de solicitud, desembolso y liquidación de los beneficios expresados en el artículo 27 del Estatuto de Servicio Exterior. Para tales propósitos deberá contemplar al menos los siguientes aspectos:

Para el beneficio de los pasajes, los procedimientos deberán considerar que se incluya toda la ruta del traslado y sea la de menor costo, directa y segura para los funcionarios.

Para el beneficio del traslado de menaje, se deberá considerar el costo del flete que comprende los gastos de transporte, primas de seguro, embalaje, empaque y bodegaje del menaje de casa desde el lugar de procedencia al de destino, puerta a puerta, por la ruta y medio de transporte de menor costo, según destino y peso de menaje a trasladar.”

 

  Lo anterior evidencia, que en el nuevo reglamento, la Contraloría delegó en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto la elaboración del procedimiento de solicitud, desembolso y liquidación, a diferencia de la normativa anterior, donde le establecía el procedimiento a seguir.

 

          Sin embargo, debemos señalar que este nuevo reglamento, establece también las siguientes normas transitorias de importancia:

 

“II.      El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto deberá reglamentar el procedimiento de solicitud, desembolso y liquidación de los beneficios expresados en el artículo 27 del Estatuto de Servicio Exterior, según el artículo 3° del presente reglamento, en un plazo de 6 meses a partir de la vigencia del presente reglamento.

 

            III.   El “Reglamento de traslado de menaje de casa y pasajes de los funcionarios acreditados en el Servicio Exterior” publicado en La Gaceta N° 216 del 9 de noviembre de 2001 y sus modificaciones estará vigente hasta la emisión del reglamento descrito en el transitorio anterior por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

 

            IV.    Se mantiene vigente el reglamento derogado para aquellos funcionarios en los que su situación se encontraba definida por éste y hasta que se dé la respectiva repatriación. En caso de ser nuevamente nombrado en el exterior aplicará lo dispuesto en el nuevo reglamento.”

 

  Consecuentemente, se desprende que mientras el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto no emita el procedimiento a seguir, se mantendrá vigente la reglamentación anterior, e incluso ésta subsistirá para los funcionarios a los cuales ya se les aplicó el primer reglamento, hasta su respectiva repatriación.

 

            Es por ello, que debemos señalar que independientemente del régimen aplicable a un determinado funcionario y del procedimiento que se emita al amparo de la nueva normativa, lo cierto es que la reglamentación que regula esta materia, fue emitida por la Contraloría General de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales de control de la Hacienda Pública.

 

Al respecto, el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, establece que los “fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos”.

Asimismo, el artículo 10 señala que: “El ordenamiento de control y de fiscalización superiores de la Hacienda Pública comprende el conjunto de normas, que regulan la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización o necesarios para esta…”. Finalmente, el artículo 1 de dicha ley, otorga a la Contraloría el control superior de la Hacienda Pública y la establece como órgano rector del sistema de fiscalización de esos fondos públicos (en igual sentido artículo 12).

 

      Es por ello que los alcances de los procedimientos regulados por la Contraloría General de la República en materia de reembolsos de rubros por traslado de menaje de casa de los funcionarios del Servicio Exterior, deben ser determinados por la propia Contraloría en el ejercicio de sus atribuciones. Asimismo, la procedencia o no del pago de intereses en este caso, por tratarse del manejo de la Hacienda Pública, corresponde ser determinado por la Contraloría, a través de la vía consultiva o mediante los controles que prevé el ordenamiento jurídico en esta materia.

 

Así las cosas, tomando en consideración que lo relativo al manejo de esos recursos, es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría, este órgano asesor no puede emitir criterio vinculante respecto de la materia planteada, por tratarse de un asunto propio de otro órgano administrativo.

 

  Precisamente sobre este tema, se indicó en el dictamen C-402-2005 del 21 de noviembre de 2005:

 

“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.”

 

De igual forma, en el dictamen N° C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (reiterado por dictamen N° C-085-2005 del 25 de febrero de 2005) señalamos:

 

“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan (…)”. ( La negrita no es del original) (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números C-273-2008 del 7 de agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009, C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-170-2010 del 12 de agosto del 2010 y C-108-2011 y C-111-2011, ambos del 18 de mayo del 2011).

 

De los criterios anteriormente expuestos, se desprende que es la Contraloría General de la República la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública. Asimismo, al ser la emisora de la normativa relativa a la liquidación por traslado de menaje de casa y pasajes de los funcionarios acreditados en el Servicio Exterior, le corresponde aclarar los alcances de dicha reglamentación y si procede o no en estos casos, el cobro de intereses por parte de la Administración.

 

 

II.                CONCLUSIÓN

 

En virtud de los motivos expuestos, debemos concluir que este órgano asesor no se encuentra legalmente facultado para evacuar la presente consulta, por tratarse de materia que compete a la Contraloría General de la República, en el ejercicio de sus atribuciones de fiscalización de la Hacienda Pública.

 

Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

SPC/gcga