26 de julio de 2013

C-141-2013

 

Señor

Jorge Sánchez Rojas

Auditor Interno

Municipalidad de Turrubares

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 30 de enero de 2013, recibido en esta Procuraduría el 6 de febrero del 2013, mediante el cual consulta:

 

 

“(…) 1) Es factible bajo la normativa vigente que una Corporación Municipal pueda establecer sus oficinas en diferentes lugares aún a corta distancia del principal edificio, además es posible construir en el lote propiedad de la Municipalidad una nueva área de oficinas administrativas, separada del resto de las oficinas principales, la vice alcaldesa debe contar o no con el beneplácito y/o anuencia de la Alcaldía Municipal (…)”

2) De acuerdo al expediente n° 2037-E8-2011, emitido por el Tribunal Supremo de Elecciones, de fecha 12 de abril de 2011, que en el por tanto, indica específicamente en el punto c) configura ausencia de labores que de prolongarse por más de ocho días, constituye motivo para cancelar sus credenciales en los términos previstos en el artículo 18 inciso b) del Código Municipal. La consulta es, estos días deben ser continuos o alternos en un mismo mes calendario, como reza en el código de trabajo en el artículo 81 inciso g) para el resto de la administración activa de una entidad Municipal, lo anterior tanto para el Alcalde Municipal como para la vice-alcaldía primera.

 

            Las cuestiones planteadas serán evacuadas sin requerir para ello del criterio legal correspondiente, por tratarse de una gestión efectuada por la Auditoría Interna de la Corporación Municipal, ello de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

 

I.                        Admisibilidad de la interrogante planteada por la Auditoría Interna

 

            Se desprende del oficio remitido, que el señor auditor somete a consulta un caso concreto, en razón de lo cual existe una imposibilidad legal de evacuar el punto tal y como se solicita, ello de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

            La excepción que configura tal numeral, tiene como objetivo la no intromisión de la Procuraduría en las competencias que son propias de la administración activa, pues la emisión de un criterio vinculante sometería la voluntad del ente a lo dictaminado, con lo que se soslaya el objetivo de la función consultiva que se ejerce.

 

            Ahora bien, este órgano técnico asesor, hará un análisis genérico respecto de las potestades con que cuenta la Corporación Municipal para hacer uso de sus bienes, a fin de colaborar con el señor auditor.

 

 

II.                        Sobre la posibilidad de construir oficinas en un inmueble cercano al edificio principal, propiedad de la Municipalidad

 

            La Asamblea Nacional Constituyente, le otorgó a las Corporaciones Municipales el deber de velar por el interés local de cada cantón, para lo cual fueron dotadas de autonomía para administrar su presupuesto y gestionar de forma adecuada las necesidades y retos que enfrenta el territorio que le compete.

 

            En ese sentido, el numeral 196 de la Carta Magna indica: “(…) La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley (…)”

 

            Es claro, que la administración de los intereses locales es ejercida tanto por el Concejo Municipal como por el Alcalde, cada uno en un ámbito diferente pero complementario, como única forma de garantizar la buena marcha de los asuntos municipales.

 

            En punto a las funciones que ejerce cada uno de los órganos, es importante considerar las diferencias que subsisten entre ambos. Así, el Código Municipal en sus artículos 13 y 17 en lo conducente indica:

 

“(…) Artículo 13. — Son atribuciones del concejo:

a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos.

b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

(…)

e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.

(…)

l) Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual Operativo que elabore la persona titular de la alcaldía, con base en su programa de gobierno e incorporando en él la diversidad de necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad de género. Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades.

q) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta. (…)”

 

“(…) Artículo 17. — Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.

h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.

i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.

l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales (…)”

 

            Al respecto, ya se ha pronunciado la Procuraduría en reiteradas ocasiones en la siguiente línea:

 

“(…)''Ergo, el Código Municipal, responde a la ideología constitucional, y establece ex profeso que el ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, goza de una competencia general y primaria sobre las funciones que son propias de la administración del ayuntamiento.

Lo anterior, por supuesto, lleva de suyo, implicaciones de trascendencia.

Primero, de acuerdo con el artículo 17.a CM las competencias asociadas con la gestión ordinaria de la Municipalidad pertenecen, por principio, al ámbito propio del Alcalde.

Segundo, el artículo 17.a.CM precisa que el concepto de gestión ordinaria necesariamente se vincula con el funcionamiento, organización y coordinación de la actividad normal de la Administración Local.

Dictamen C-028-2010 del 25 de febrero de 2010 (…)”

 

            Del recuento anterior se infiere, que el Alcalde es el ejecutor de los acuerdos municipales, así como el encargado de velar por la correcta administración y marcha de la actividad normal de la Corporación.

 

            Ahora bien, en el numeral 13 inciso e) se establece claramente, que es una atribución del Concejo “(…) comprometer los fondos o bienes (…)” de la Municipalidad como premisa básica y general, siendo una competencia residual del Alcalde, la autorización de otras erogaciones, que deberían ser definidas por ese mismo Concejo de manera reglamentaria.

 

            En lo relativo a la materia presupuestaria, en Opinión Jurídica 006-2013, ésta Procuraduría indicó:

 

“(…) En lo que se refiere a la materia presupuestaria, si bien el Código Municipal reconoce al alcalde la potestad de presentar los proyectos de presupuesto ordinario y extraordinario de la municipalidad, así como proponer al Concejo la creación de plazas y servicios, lo cierto es que la competencia decisoria sobre esta materia sigue estando en manos del Concejo Municipal, pudiendo este adoptar las medidas que estime pertinentes en esa materia.

Es así como el mismo Concejo puede garantizar que la aprobación final del presupuesto sometido a consideración por el Alcalde, cuente con la planeación presupuestaria necesaria para cumplir las políticas y normativas fijadas en el seno del colegio (…)”

 

            Acorde a lo expuesto, es claro que la construcción de una nueva edificación municipal, debe ser necesariamente aprobada por el Concejo, así como el presupuesto que se requiera para ejecutar la obra.

 

            Será el Alcalde Municipal, como órgano ejecutor de las decisiones del Consejo, el encargado de velar por el cumplimiento del acuerdo.

 

            En lo relativo a la posibilidad legal de realizar tales obras, en tesis de principio no existe normativa alguna que impida la construcción de oficinas, ni límite espacial establecido para su ubicación.

 

            Por el contrario, el artículo 62 del Código Municipal reza: “(…) La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines (…)”

 

            Por consiguiente, la decisión de invertir en infraestructura y ubicarla en un espacio determinado, es un asunto relativo a la potestad administrativa que ostentan las Corporaciones Municipales por mandato constitucional y legal, siempre que su ejecución tenga como objetivo la satisfacción del interés local.

 

            Desde ese plano, en punto a la ubicación de las nuevas oficinas, únicamente debe tomarse en cuenta que se encuentren dentro de la jurisdicción territorial del Municipio, a tenor del artículo 3 del Código Municipal.

 

            Es de suma importancia que esa Corporación tenga en cuenta la necesaria sujeción tanto a la Ley de Contratación Administrativa, -en caso de que se requiera-, como a los postulados legales y reglamentarios que en materia presupuestaria emita la Contraloría General de la República, en el ejercicio de su competencia prevalente en materia de Hacienda Pública.

 

 

 III.            Del órgano competente para ejecutar la obra

 

            Líneas atrás se concluyó, que es el Concejo Municipal como órgano deliberativo y político, el que en ejercicio de las potestades legalmente otorgadas debe aprobar, tanto el inicio de una nueva edificación como el presupuesto necesario para realizar la obra.

 

            Se procede ahora a evacuar lo relativo a, si resulta necesaria la anuencia del Alcalde Municipal, a fin de que la vice alcaldesa pueda ejercer sus funciones.

 

            Como bien señala el Código Municipal, el Alcalde es quien ejerce las funciones que establece el artículo 17, sea que el vicealcalde se constituye en coadyuvante del titular en el ejercicio de esas labores que legalmente le han sido asignadas y será sólo por delegación del primero, que pueda desarrollar su potencial dentro de la Municipalidad.

 

            El texto del artículo 14 del Código Municipal, establece claramente:

 

“(…) Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.

Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución. (…)”

 

La negrita y el subrayado no corresponden al original.

 

            De lo expuesto se extrae, que será el Alcalde titular el responsable de ejecutar los acuerdos del Concejo, como podría ser la construcción de nuevas instalaciones y el vicealcalde primero puede a su vez liderar el proyecto en virtud de una asignación del titular.

 

            El aspecto en consulta ya ha sido desarrollado por la Procuraduría General de la República en sus dictámenes C-007-2013 del 28 de enero de 2013, C-109-2008 de 8 de abril de 2008 y C-078-2010, que en lo conducente indican:

 

“(…) Sobre este punto, el Tribunal Supremo de Elecciones en la resolución N° 4203-E1-2011 de las ocho horas cincuenta minutos del veintidós de agosto del dos mil once, ha señalado que: 

“al alcalde municipal le corresponde, de manera discrecional, asignarle las funciones administrativas u operativas que desempeñará el vicealcalde primero, éstas deben ser acordes con la jerarquía de este puesto dentro de la estructura municipal. En este sentido, la reforma del artículo 14 del Código Municipal tenía como propósito mejorar la gestión administrativa municipal, al dotar a las corporaciones municipales de un funcionario de similar jerarquía a la que ostenta el alcalde propietario, a fin de que coadyuve en los quehaceres que legalmente le corresponden desempeñar a éste. Bajo esta premisa, lo propio es que al vicealcalde primero se le asignen funciones acordes con esa posición jerárquica…” 

“(…) Según hemos indicado con base en lo dispuesto por el citado ordinal 14, el vicealcalde primero es el funcionario llamado a sustituir al acalde municipal en el evento de que éste último se ausente temporal o definitivamente, para lo cual se entiende que asumirá el cargo con las mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el tiempo que dure la sustitución.  Por su parte, el vicealcalde segundo deberá sustituir al alcalde municipal únicamente en el supuesto de que el vicealcalde primero no lo pueda hacer. Para tales efectos, de igual manera, tendrá las mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el plazo que le corresponda sustituirlo. En este sentido, cabe agregar que el vicealcalde segundo no viene a sustituir en modo alguno al vicealcade primero, sino que ambos funcionarios sustituyen al alcalde, simplemente que lo hacen en un orden distinto, según quedó explicado (…)”

 

            Se concluye, que el puesto del vicealcalde será ejercido de conformidad con las funciones que el mismo Alcalde delegue, ello según las atribuciones que tal figura tiene asignadas por mandato legal, contempladas en el artículo 17 del Código Municipal, y siempre que no invada las competencias propias del Concejo Municipal.

 

 

IV.                        Sobre el cómputo de los ocho días de ausencias injustificadas, establecido en el numeral 18 inciso b) del Código Municipal

 

            Esta segunda interrogante del señor auditor, alude también a un caso concreto, sea, a lo señalado por el Tribunal Supremo de Elecciones dentro del expediente n° 2037-E8-2011, por lo que se remite a lo indicado líneas atrás en torno a la admisibilidad de las consultas.

 

            En ese mismo orden de ideas, se aclara que la competencia en materia electoral, y específicamente en lo que refiere a la cancelación de credenciales, le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones, única entidad facultada constitucionalmente para interpretar dicha normativa.

 

            Por ende, no puede éste órgano técnico asesor pronunciarse sobre el caso señalado, sin embargo, a fin de colaborar con esa Auditoría, se hará referencia a los pronunciamientos que ha venido emitiendo el Tribunal Supremo de Elecciones en la materia, ello únicamente a modo de recuento.

 

            En relación con la potestad para cancelar credenciales en términos generales, ha señalado el Tribunal Supremo de Elecciones que la interpretación de las normas relativas a tal potestad, debe efectuarse de forma restrictiva, ello a fin de proteger el mandato popular que fue plasmado en la elección tanto de alcaldes como de vicealcaldes.

 

“(…) Reiteradamente este Tribunal ha precisado que, por las consecuencias que implica la infracción de la normativa municipal, ésta han de reputarse como materia odiosa: “toda vez que su comprobación comporta, para la persona que ostente el cargo, la inmediata cesación de su ejercicio, debiendo considerarse lo anterior como una sanción extrema cuya aplicación ha de obedecer a motivos expresamente formulados por la ley, sin que haya posibilidad alguna de que por la vía hermenéutica -es decir, por interpretación -, hechos que no están contemplados en las normas ya citadas resulten susceptibles de producir la separación del cargo público. Así, en materia sancionatoria, la interpretación ha de ser restrictiva y debe tener previa y expresa formulación legal, pues sin este presupuesto jurídico no es posible aplicar sanción alguna.” (resolución n.º 2660-M-2004 de las 10:10 horas del 11 de octubre del 2004, el destacado no es del original). 

 

            En el mismo sentido indicó en resolución n° 654-M-2005, haciendo alusión a lo ya considerado en la resolución n° 2589-1999:

 

“(…)“El origen popular de esos gobernantes municipales impide considerar que el Tribunal pueda ejercer, respecto de ellos, una verdadera jurisdicción disciplinaria que garantice el cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales, lo cual queda librado al ámbito de la responsabilidad política, sin perjuicio de aquellas hipótesis en que la conducta de aquéllos –como autoridad administrativa- pueda generar responsabilidades indemnizatorias e inclusive penales. Por tal razón, si bien el Código Municipal autoriza a que, en determinadas circunstancias, el Tribunal Supremo de Elecciones cancele las credenciales de los regidores y síndicos municipales, éste debe hacerlo ciñéndose estrictamente a las causales expresamente dispuestas por la ley, debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que las establecen y de modo constitucionalmente compatible, pues de lo contrario el Tribunal invadiría el campo de la gestión municipal autónoma, con el consecuente quebranto de la Carta Política”.

Así, de conformidad con el artículo 25 del Código Municipal, el Tribunal Supremo de Elecciones está habilitado para cancelar o declarar la nulidad de las credenciales de los funcionarios municipales, únicamente por los motivos que contempla expresamente el citado artículo, para lo cual deberá observarse el procedimiento establecido en el “Reglamento sobre la Cancelación o Anulación de Credenciales Municipales” (…)”

 

            A tenor del artículo 18 inciso b) del Código Municipal, se podrán cancelar las credenciales cuando se produzca una ausencia que se prolongue por más de ocho días, sin embargo el numeral no consigna de forma expresa cómo debe efectuarse el conteo de los mismos.

 

            A partir de lo expuesto, el Tribunal Supremo de Elecciones ha llenado el vacío legal interpretando la norma en pro del mandato popular que se ha concedido a quienes fueron electos para el ejercicio del cargo público, de forma tal que para que se configure la causal de cancelación de credenciales, las ausencias deben haberse producido de forma continua:

 

“(…) la negativa injustificada por parte del primer vicealcalde de asumir las funciones asignadas por el alcalde, configura una ausencia de sus labores, la cual de prolongarse por más de ocho días, podría ser causal para cancelar sus credenciales en los términos previstos en el artículo 18 inciso b) del Código Municipal que, en lo conducente, dispone: “Serán causas automáticas de pérdida de la credencial de alcalde municipal: (…) b) Ausentarse injustificadamente de sus labores por más de ocho días”.

De acuerdo con lo anterior, para que sea procedente la cancelación de credenciales del alcalde o del vicealcalde primero, es necesario que el funcionario se ausente injustificadamente de sus labores por más de ocho días consecutivos (…)”

Tribunal Supremo de Elecciones, resolución n° 7326-M-2012, de las 13:55 horas del 11 de octubre de 2012.

           

            Ese criterio se ha mantenido y reiterado en pronunciamientos tales como 654-M-2005; 1773-M-2005, 1770-M-2005 y 1713-M-2005.

 

 

V.                        Conclusiones

 

Primero: la Corporación Municipal ha sido dotada de autonomía para la administración del interés local que le ha sido asignado.

 

Segundo: los órganos de administración Municipal son el Concejo y el Alcalde. El primero de ellos es el responsable de comprometer los fondos o bienes de la entidad y de autorizar los egresos y el segundo está llamado a ejecutar los acuerdos del Concejo y a velar por el funcionamiento, organización y coordinación de la actividad normal del Gobierno Local.

 

Tercero: de conformidad con el numeral 62 del Código de rito, la Municipalidad puede disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por ese Código y la Ley de Contratación Administrativa, siempre que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

 

Cuarto: la decisión de invertir en infraestructura atañe en forma exclusiva al Gobierno Municipal, en el ejercicio de su potestad de administrar los intereses locales. En cuanto a su ubicación geográfica, la misma debe erigirse dentro de la jurisdicción territorial del Municipio, a tenor del artículo 3 del Código Municipal.

 

Quinto: el vicealcalde municipal podrá ejercer únicamente aquellas funciones que le sean asignadas por el titular, ello según las competencias que el mismo Código Municipal le concede al Alcalde.

 

Sexto: según lo afirmado por el Tribunal Supremo de Elecciones, en el ejercicio de su competencia prevalente para la interpretación de las normas de carácter electoral, la cancelación de credenciales de alcalde o vicealcalde, procede únicamente cuando la ausencia injustificada en el ejercicio de sus funciones se produzca por más de ochos días de forma consecutiva.

           

Atentamente,

 

 

 

Paula Azofeifa Chavarría

Procuradora

 

 

 

 

PACH/Vhv