01 de julio, 2013

C-118-2013

Señora

Emma Zúñiga Valverde

Junta Directiva

Caja Costarricense del Seguro Social

Secretaria

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República damos respuesta al oficio N.° 29.679 de 20 de mayo de 2013 mediante el cual se nos comunica el artículo 6 de la sesión de Junta Directiva N.° 8639 de 16 de mayo de 2013 a través del cual se acordó consultar si existe conflicto de intereses cuando un médico institucional remite desde su consulta privada a un paciente para ser atendido por él mismo en las instalaciones de la Caja Costarricense del Seguro Social, pese a haber cobrado previamente honorarios.

            Conforme lo exige el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la institución consultante ha aportado el criterio de su Dirección Jurídica, oficio DJ-416-2013 de 13 de mayo de 2013, en el que se indica que los profesionales en medicina que sirvan en la Caja Costarricense del Seguro Social, aún y cuando puedan ejercer de modo liberal su profesión, se encuentran sujetos, sin embargo, a los deberes que les impone el servicio público y por tanto al deber de probidad.

            Con el propósito de atender la presente consulta, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden del deber de probidad, y b. En orden al deber de los médicos del Servicio Público de no utilizar los recursos institucionales para beneficios particulares

A.               EN ORDEN AL DEBER DE PROBIDAD

Los funcionarios públicos se encuentran constreñidos por el deber de probidad.

Ahora bien, debe precisarse que el deber de probidad es inherente a la función pública.

En este sentido, se impone precisar que desde antaño, se ha estimado el deber de probidad como un elemento fundamental del régimen de la función pública. Por ejemplo, en la Asamblea Constituyente de 1949, se indicó expresamente que el deber de probidad debía informar el régimen jurídico de los funcionarios públicos. Al respecto, conviene considerar las palabras del diputado constituyente CARRILLO  durante la sesión N.° 133 de 19 de agosto de 1949:

“Pero por encima de todo eso, creemos que debe promulgarse una ley de Servicio Civil, adecuada para llenar cumplidamente las necesidades de los servicios oficiales y para ir formando una verdadera carrera de funcionarios públicos, en la cual todos los costarricenses tuvieran derecho de ingresar mediante la presentación de exámenes satisfactorios por oposición, de ascender por méritos, competencia y antigüedad, de mantenerse establemente en ella por causas dependientes exclusivamente por su idoneidad y del cumplimiento de sus obligaciones, y de gozar de garantía plena en cuanto a su estabilidad en el escalafón, a una remuneración decorosa y suficiente para hacer frente a las necesidades pecuniarias de su vida, a su jubilación para la vejez y la incapacidad de trabajar, y a la pensión para su familia en caso de fallecimiento. Es claro que habría de exigirse a tales funcionarios competencia y probidad absolutas en el desempeño de sus funciones y en su vida privada, para lograr más cabalmente lo cual, sería necesario crear escuelas de preparación técnica para las diversas ramas de la administración pública, y un tribunal disciplinario encargado de velar por el fiel cumplimiento del servicio civil, por el correcto desempeño de los deberes de cada funcionarios del Estado y por la adecuada sanción que habría de imponerse a quien no cumpliera sus obligaciones con eficiencia, actividad y honradez”.

            Luego, el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública ha establecido expresamente un deber de los funcionarios públicos de desempeñar sus funciones de un modo tal que satisfagan primordialmente el interés público. Es decir que el numeral 113 ha previsto ya el deber de probidad. Sobre el tema conviene citar el dictamen C-273-2010 de 23 de diciembre de 2010:

“En efecto, la Administración pública interviene sobre la base de la concreción legislativa del interés público, que en nuestro medio lo vemos con el artículo 113 de la LGAP:

“Artículo 113.-

1.        El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados.

2.        El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto.

3.        En la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia.” (El subrayado no es del original).

La norma anterior es además importante porque pone de manifiesto que el interés público constituye efectivamente un límite infranqueable a la actuación de todo funcionario público, idea que se ve reforzada recientemente por el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.°8422, del 6 de octubre del 2004), que dispone:

“Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.  Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” (El subrayado no es del original).

La norma anterior, expresión básica del principio democrático y materialización del deber ético de probidad, establece una serie de claves de gran utilidad para toda Administración a efectos de determinar si la opción de intentar una solución alterna al conflicto concreto que se le presente conviene al interés público que representa: ¿Se atiende mejor de esa forma las necesidades colectivas prioritarias? ¿Implicaría un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados? ¿Le asiste al particular con el que se tiene el conflicto la existencia de un derecho, un interés legítimo o al menos la duda razonable o apariencia de buen derecho de su pretensión? ( Dictamen C-111-2001, ya citado).”

            No obstante lo anterior, el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, ha precisado el contenido del deber de probidad. (Un examen amplio de este contenido se encuentra en la Opinión Jurídica OJ-107-2009 de 29 de octubre de 2009)

 “Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.  Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.”

En este sentido, no cabe duda, entonces,  que el deber de probidad – incorporado también en el artículo  10 del Código de Ética del Servidor del Seguro Social aprobado por su Junta Directiva en Sesión número 7308, artículo 15º de 25 de febrero de 1999 -implica, además de que los funcionarios públicos están en la obligación de dirigir su acción de tal modo que sirva al interés público, que existe un deber de ajustar su servicio a los principios de rectitud, buena fe e imparcialidad.

En el particular caso de los médicos de la Caja Costarricense del Seguro Social, conviene señalar que en el dictamen C-306-2012 de 14 de diciembre de 2012, se ha puntualizado que el deber de probidad conlleva que su práctica clínica en los servicios de salud institucionales, debe orientarse a la satisfacción de la salud de las personas. Esto en orden de ofrecer una atención eficiente, continua e igualitaria:

“No obstante lo anterior, es claro que los médicos de la Caja Costarricense del Seguro Social o de otras administraciones públicas, se encuentran sujetos al deber de probidad previsto en el artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (LCEFP).

En consecuencia, las actuaciones de los médicos de la Caja Costarricense del Seguro Social, incluyendo su práctica clínica en los servicios de salud institucionales, deben orientarse a la satisfacción del interés público, específicamente la salud de las personas. Esto conlleva que su ejercicio profesional se realice conforme los mejores parámetros de buena fe e imparcialidad, amén de procurar la atención eficiente, continua e igualitaria de los usuarios de los servicios clínicos de la Caja Costarricense del Seguro Social.”

 Ahora bien,  debe señalarse que, adicionalmente, el deber de probidad implica, en aplicación de la obligación de rectitud, que en el  cumplimiento de su servicio, los médicos de la Caja Costarricense del Seguro han de respetar los deberes  que le imponga su respectivo Código Deontológico y el Código de Ética de la Caja Costarricense del Seguro Social. Especialmente, aquellas disposiciones que tienen por objetivo prevenir posibles conflictos de interés.  Al respecto nuevamente citamos el dictamen C-306-2012:

“Ergo, los profesionales médicos de la Caja Costarricense del Seguro Social y de otras administraciones deben evitar colocarse en ninguna situación que implique un conflicto de interés.”

A.               EN ORDEN AL DEBER DE LOS MÉDICOS DEL SERVICIO PÚBLICO DE NO UTILIZAR LOS RECURSOS INSTITUCIONALES PARA BENEFICIAR A LOS PACIENTES DE SU CONSULTA PRIVADA

El denominado Código de Moral Médica (CMM), Decreto Ejecutivo N:° 35332 de 15 de mayo de 2009, específicamente su artículo 84, establece un deber de los médicos que sirven en los Servicios de Salud públicos de no utilizar los recursos institucionales para favorecer a los pacientes que, eventualmente,  atienda en su práctica particular.

“Artículo 84.— El médico no debe utilizar los recursos de las instituciones públicas para ejecutar procedimientos médicos en pacientes de su práctica pública o privada, como forma de obtener ventajas personales.”

Es decir que si bien no existe impedimento de orden legal para que el médico institucional pueda desarrollar una legítima práctica clínica privada, el artículo 84 CMM ha prescrito un deber de carácter prohibitivo que les impide utilizar su práctica institucional y por tanto los recursos públicos – consultorio, laboratorios clínicos, servicios de apoyo, etc, - en orden a favorecer a los pacientes de su consulta particular. Luego, tampoco debe utilizar el equipo y recursos institucionales para ejecutar procedimientos médicos que haya prescrito a un paciente atendido por él mismo en la consulta privada.

Luego, el artículo 24 del Código de Ética del Servidor del Seguro Social, indica también que se encuentra prohibido para todos los servidores de la institución, utilizar sus recursos – sea oficinas, servicios del personal de apoyo y demás servicios clínicos – para beneficio propio, lo cual incluye evidentemente la consulta particular de los profesionales médicos.

“Artículo 24. En el ejercicio del cargo le es prohibido al servidor (…)

(…)Usar las oficinas de la institución, los servicios del personal subalterno, así como los servicios que brinda la institución para beneficio propio, de familiares o amigos distrayéndolos de los propósitos autorizados.(…)”

            Es decir que si bien el médico en su clínica privada, y conforme su criterio terapéutico, tiene la libertad para referenciar a un paciente a los servicios institucionales de salud, particularmente los de la Caja Costarricense del Seguro Social, es evidente que el deber de probidad le impide utilizar su cargo como médico institucional para auto referenciarse pacientes desde su consulta privada o para utilizar los recursos institucionales para favorecerlos. Esto implicaría un quebranto de su deber de no utilizar los recursos institucionales para beneficiar pacientes de su consulta privada con la consecuente responsabilidad administrativa.

Por supuesto es claro que, a fortiori, es también causal de responsabilidad administrativa el hecho de que un médico institucional cobre a un paciente cualquier suma en ocasión de la atención prestada en los servicios de la Caja Costarricense del Seguro Social, aun  y cuando la persona haya venido referenciada de su consulta privada, lo cual, insistimos, no se encuentra permitido. Al respecto, citamos el artículo 38.m de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública:

“Artículo 38.— Causales de responsabilidad administrativa. Sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios, tendrá responsabilidad administrativa el funcionario público que: (..)

m) Perciba, por sí o por persona física o jurídica interpuesta, retribuciones, honorarios o beneficios patrimoniales de cualquier índole, provenientes de personas u organizaciones que no pertenezcan a la Administración Pública, por el cumplimiento de labores propias del cargo o con ocasión de estas, dentro del país o fuera de él”

B.               CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto se concluye que el deber de probidad les impide a los médicos institucionales referenciar pacientes a los servicios institucionales desde su consulta privada para ser atendidos por ellos mismos en dichos servicios y utilizando los recursos de la Caja Costarricense del Seguro Social.

                                                                                Atentamente,

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

                                                                                Procurador Adjunto

JOA/jmd