10 de junio, 2013

OJ-027-2013

 

Señora

Ana Lorena Cordero Barboza

Comisión Permanente Especial Juventud, Niñez y Adolescencia

Asamblea Legislativa

Diputado

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio CJNA-636-18008 de 12 de agosto de 2011. Se lamenta la demora en la respuesta.

 

En dicho oficio, se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia de la Asamblea Legislativa a través del cual se ha resuelto consultar a este Órgano Superior Consultivo el proyecto de Ley N.° 180008 “Creación del Colegio Universitario de Alajuelita”, publicado en la Gaceta N.° 128 de 4 de julio de 2011.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011  de 7 de junio de 2011).

 

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los dos siguientes extremos: a. En orden al régimen jurídico de los Colegios Universitarios y, b. En orden a la integración del Decano en el Consejo Directivo.

 

 

A.                EN ORDEN AL REGIMEN JURIDICO DE LOS COLEGIOS UNIVERSITARIOS.

 

El artículo 121, inciso 19 de la Constitución, le otorga a la Asamblea Legislativa la potestad de crear, a través de la Ley,  establecimientos para la enseñanza y el progreso de las ciencias y el arte que se estimen necesarios. Asimismo, la norma constitucional indica que el Legislador debe señalar las rentas necesarias para el sostenimiento de dichos establecimientos.

 

Ahora bien, es claro que en ejercicio de lo dispuesto por el artículo 121.19 de la Constitución, el Legislador puede crear las instituciones denominadas de educación superior parauniversitaria, entre las cuales se cuentan los colegios universitarios.

 

No obstante lo anterior, conviene advertir que ya la Ley N.° 6541 de 19 de noviembre de 1980, Ley que Regula Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria (LRIESP)  ha normado importantes aspectos del régimen jurídico de la educación parauniversitaria.

 

En este orden de ideas, la Ley en comentario ha definido la educación superior parauniversitaria como aquella cuyo objetivo principal es ofrecer carreras completas de dos o tres años de duración y que se caracteriza por tener un nivel intermedio entre la educación superior y la diversificada. Esto según doctrina 2 LRIESP:

 

“Artículo 2º.- Se considerarán instituciones de educación superior parauniversitaria las reconocidas así por el Consejo Superior de Educación, y cuyo objetivo principal sea ofrecer carreras completas, de dos o tres años de duración, a personas egresadas de la educación diversificada.

El nivel de las carreras de educación superior parauniversitaria es intermedio, entre la educación diversificada y la educación superior universitaria.”

 

            Luego debe indicarse que las personas que concluyan satisfactoriamente los requisitos de graduación de las carreras del nivel parauniversitario, obtendrían un diplomado con indicación de la especialidad.  Sobre el tema conviene citar el dictamen C-04-2012 de 9 de enero de 2012:

 

“Específicamente en cuanto a la Educación Superior, en nuestro país existen dos modalidades: la Parauniversitaria y la Universitaria. La primera de ellas fue creada por la Ley N° 6541 del 19 de noviembre de 1980 “ Regula Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria ”. Su objetivo principal es impartir carreras completas, de dos o tres años de duración, a personas egresadas de la educación diversificada, obteniendo un nivel intermedio, entre la educación diversificada y la educación superior universitaria (artículo 2). Bajo esta modalidad el alumno adquiere, al cumplir satisfactoriamente con los requisitos de graduación, un título de diplomado con indicación de la especialidad, a nivel superior parauniversitario (artículo 9).”

 

            De otro extremo, debe subrayarse que el concepto normativo de educación superior parauniversitaria exige que las instituciones que brindan dichos programas hayan sido reconocidas debida y previamente por el Consejo Superior de Educación.

Es decir que  las instituciones parauniversitarias, públicas y privadas, se encuentran sometidas a supervisión del Estado. Corresponde, pues, al Consejo Superior la creación, supervisión y supresión de las carreras de educación superior parauniversitaria. Esto ha sido establecido claramente en el artículo 4 LRIESP:

 

“Artículo 4º.- El Consejo Superior de Educación es el órgano, encargado de la creación, supervisión y supresión de las carreras de educación superior parauniversitaria, tanto oficiales como particulares, así como de los planes de estudio, programas y perfiles de salida de los graduados, de acuerdo con los reglamentos que dicte, todo conforme al Plan Nacional de Desarrollo.

El Consejo Superior de Educación, en un plazo no mayor de noventa días, deberá pronunciarse sobre las solicitudes de nuevas carreras, propuestas por los colegios universitarios.”

           

Al respecto, conviene citar el dictamen C-38-2011 de 22 de febrero de 2011:

 

“No obstante, la LRIESP somete los institutos parauniversitarios, tanto privados como públicos, a la potestad autorizatoria del Estado. Específicamente, el numeral 4 LRIESP establece expresamente que las carreras de educación superior parauniversitaria deben ser autorizadas por el Consejo Superior de Educación.

Efectivamente, el numeral 4 LRIESP, recién transcrito, otorga al Consejo Superior de Educación importantes potestades en materia de educación parauniversitaria.

En primer lugar, el artículo 4 establece que las carreras parauniversitarias deben ser autorizadas por el Consejo Superior de Educación. Incluso, el párrafo final del numeral 4 prescribe un plazo no mayor de noventa días para que el Consejo se pronuncie sobre las solicitudes de nuevas carreras.

Luego, el numeral 4 LRIESP también otorga al Consejo competencias en materia de regulación de los planes de estudios, programas de las instituciones parauniversitarias, así como en la revisión de los perfiles de salida de sus graduados.

Finalmente, el numeral 4 LRIESP reconoce al Consejo, aparte de una potestad general de supervisión, una competencia para suprimir – es decir, hacer cesar - las carreras de educación superior universitaria que funcionen sin autorización o de forma irregular.

Es decir que para una institución parauniversitaria funcione legítimamente en el territorio nacional, las carreras que ella imparta, deben haber sido debidamente autorizadas por el Consejo Superior de Educación. Esta potestad se ejerce tanto en relación con los institutos públicos como con los establecimientos de enseñanza privados.” (En un sentido similar puede verse la Opinión Jurídica OJ-005-2008 de 29 de enero de 2008)

 

            Ahora bien, es claro que el proyecto de Ley N.° 18008, si bien crearía el Colegio Universitario de Alajuelita como institución de educación parauniversitaria, igual implicaría el sometimiento de éste al régimen jurídico  previsto en la Ley N.° 6541, Ley que Regula Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria. Esto según disposición expresa del artículo 1 in fine del proyecto.

 

            Es decir que  aun cuando el proyecto de Ley crearía el Colegio Universitario de Alajuelita como persona jurídica con competencia – conforme el artículo 2 del proyecto - para impartir carreras cortas en materia de tecnología y artes industriales, lo mismo que en ciencias de salud, deportes y la construcción, es, no obstante, claro que la autorización de dichas carreras y de sus planes de estudio sería una competencia del Consejo Superior de Educación. Esto conforme lo prevé  ya el artículo 4 LRIESP.

 

En todo caso,  debe advertirse que el mismo proyecto de Ley reconoce expresamente la competencia del Consejo Superior de Educación en materia de autorización de carreras y planes de estudio. Esto en el tanto el artículo 10.c del proyecto indica que una de las atribuciones del eventual Consejo Directivo del Colegio, sería someter ante el dicho Consejo Superior la creación, modificación, ajuste o supresión de carreras.

 

Finalmente, se impone señalar que no obstante los artículos 14 y 15 del proyecto de Ley contienen disposiciones que autorizarían a las instituciones del Estado, las municipalidades y a las empresas públicas para eventualmente contribuir en el financiamiento del Colegio Universitario de Alajuelita, es notorio que el proyecto de Ley no señala las rentas que se deben destinar para su sostenimiento, tal y como lo prevé el inciso 19 del artículo 121 constitucional.

 

 

B.            EN ORDEN A LA INTEGRACION DEL DECANO EN EL CONSEJO

DIRECTIVO

           

            La Ley que Regula Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria ha previsto una estructura administrativa mínima para los Colegios Universitarios.

 

            En este sentido, el artículo 13 LRIESP prescribe que las instituciones parauniversitarias deben contar, de un lado, con un consejo directivo y, luego, con un decano o director.

 

“Artículo 13.- Las instituciones reguladas por esta ley tendrán, como estructura administrativa mínima, un consejo directivo y un decano o director, a quien corresponderá la representación judicial y extrajudicial.”

 

Ahora bien, se ha entendido claramente que el órgano superior jerárquico de los Colegios Universitarios es el Consejo Directivo.   Al respecto, conviene citar lo indicado en el dictamen C-26-2010 de 16 de febrero de 2010:

 

“Con base en lo dispuesto por los numerales 13 de la Ley N º 6541 de 19 de noviembre de 1980 y 8º del Decreto Ejecutivo Nº 30431 de 23 de abril de 2002, los Colegios Universitarios tienen una estructura administrativa mínima, compuesta por un Consejo Directivo y un Decano o Director, a quién le corresponde la representación judicial y extrajudicial del ente.

-         El Consejo Directivo es “el órgano superior de la institución” (art. 9º del citado Decreto Ejecutivo Nº 30431), en materia propia de su competencia.

-         Entre las funciones que componen su competencia, que interesan especialmente al objeto de la presente consulta, están aquéllas referidas al nombramiento del Decano (art. 15 del Decreto Nº 30431) y al dictado de las normas que rigen el funcionamiento académico y administrativo de la institución (art. 12 inciso e) Ibídem).” (Se puede tener también como referencia el dictamen C-12-2011 de 21 de enero de 2011)

 

            Luego, entonces, se ha comprendido que una de las funciones esenciales del Consejo Directivo de un Colegio Universitario es nombrar al respectivo decano. Al respecto, conviene tomar en consideración lo previsto en el artículo 13 del Decreto Ejecutivo N.° 36289 de 6 de octubre de 2010:

 

“Artículo 13.—El Consejo Directivo nombrará al Decano por un período de cuatro años, pudiendo ser reelecto. Los nombramientos, cambios o reelecciones deberán ser comunicados en el término de 15 días hábiles al Consejo Superior de Educación.”

 

Ergo, dada la relación jerárquica que media entre el Consejo Directivo y el Decano del respectivo Colegio, se ha señalado que existe una evidente incompatibilidad entre integrar el Consejo Directivo y el cargo de Decano de un Colegio Universitario.

 

En efecto, supuesta la relación de subordinación del Decano frente al Consejo Directivo, resulta incongruente que aquel pueda también integrar el colegio. En el tema conviene citar la Opinión Jurídica OJ-001-2002 de 7 de enero de 2002 – criterio reiterado en la OJ-171-2004 de 9 de diciembre de 2004-:

 

“IV-. INCOMPATIBILIDAD DE FUNCIONES COMO MIEMBRO DEL CONSEJO DIRECTIVO Y COMO DECANO DEL COLEGIO UNIVERSITARIO:

    Para dar respuesta a la primera interrogante, se tiene que, de conformidad con la normativa vigente, el Consejo Directivo es el órgano superior jerárquico del Colegio Universitario y tiene a su cargo el hacer cumplir los fines que la misma ley y el reglamento le encomiendan, así como las de definir y orientar la política de la institución en materia de docencia, investigación y acción social; además le corresponde nombrar, tanto para el período regular o en ausencia temporal, al Decano.

    Como lo ha señalado esta Procuraduría anteriormente ( ver al respecto dictámenes C-216-89 y C-010-2000 supra transcritos), en aplicación de los principios contenidos en los artículos 101 a 105 de la Ley General de la Administración Pública, existe una relación de subordinación del Decano frente al Consejo Directivo.

    De conformidad con el principio de paralelismo de las competencias, que determina que quien tiene potestad para nombrar tiene - salvo disposición legal en contrario -, potestad para remover o imponer sanciones más leves, estas potestades del Consejo Directivo, conllevan una potestad disciplinaria sobre el Decano, y la facultad de iniciar un procedimiento disciplinario contra éste.

    Lo anterior permite precisar la incompatibilidad de funciones que se presenta, cuando en un miembro del Consejo Directivo, recae el cargo a la vez del de Decano, siendo que no es posible legalmente ejercer ambas funciones paralelamente aunque ello sea de carácter temporal, en sustitución del Decano Titular, pues se rompería la estructura administrativa mínima creada y establecida por el legislador en el artículo 13 de la Ley No. 6541.

    Esta incompatibilidad de funciones también se aprecia en la relación de subordinación del Decano ante el Consejo Directivo, que conlleva una obligación de sumisión reglamentaria y legal en el ejercicio de sus funciones, que en caso de incumplimiento correspondería al Superior Jerárquico, en este caso al Consejo Directivo, aplicar las sanciones respectivas, procedimiento que se vería obstaculizado al centrarse en una misma figura tanto la instrucción de un posible procedimiento disciplinario como miembro integrante del órgano colegiado llamado Consejo Directivo, y ser a la vez la persona a la cual se le aplicaría una posible sanción, como subordinado ante un supuesto incumplimiento de deberes.”

 

            Lo anterior es de gran relevancia para el presente asunto.

 

            Al respecto, conviene advertir que de acuerdo con el artículo 5.b del  proyecto de Ley N.° 18.008, el Decano del Colegio Universitario de Alajuelita sería, por derecho propio, miembro de su Consejo Directivo. Esto, por supuesto, plantearía dos problemáticas de la mayor seriedad.

 

            En primer lugar, siendo el Decano también miembro del Consejo Directivo, éste carecería de la competencia para nombrarlo o destituirlo. De hecho, el proyecto de Ley N.° 18008 no contempla ninguna norma referente al órgano o ente con la competencia para nombrar al Decano. Esto, por supuesto, incidiría gravemente en el gobierno del Colegio Universitario.

 

En segundo lugar, es claro que siendo el Decano miembro del Consejo Directivo, aquel no se encontraría sometido al poder de dirección y jerarquía de éste, lo cual evidentemente aminoraría las potestades del Consejo Directivo como órgano superior jerárquico del Colegio.

 

Finalmente, debe advertirse que el proyecto de Ley, particularmente en su artículo 4, pretende incorporar al gobierno del Colegio a un tercer órgano que ha denominado Consejo de Decanatura.

 

No obstante lo anterior, debe apuntarse que el proyecto de Ley omite absolutamente cualquier regulación en relación con dicho Consejo de Decanatura.

 

En este sentido, se impone notar que el proyecto no establece la forma en que se debe integrar ese Consejo de Decanatura, ni sus competencias y tampoco establece la relación jerárquica que existiría entre ese Consejo y el Decano o el Consejo Directivo.

 

Nuevamente, la indeterminación en la regulación del denominado Consejo de Decanatura eventualmente afectaría la gobernanza del Colegio.

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta.

 

 

                                                                                Atentamente,

 

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez                                    Procurador                                                                                                  

JOA/jmd