29  de julio de 2013

C-143-2013

 

Señora

Ana Luisa Caton Baltodano

Alcaldesa a.i

Municipalidad de Golfito

 

Estimada señora:

 

 

Me refiero a su oficio AM-MG-O-373-2011 de 27 de setiembre de 2011, recibido en esta Procuraduría el día 27 de setiembre siguiente, en relación al oficio AM-MG-O-436-2011 de 7 de noviembre de 2011, recibido el día siguiente.

 

De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.                    OBJETO DE LA CONSULTA

 

En el oficio indicado nos informa que con el fin de cumplir con la disposición a) del informe DFOE-DL-0704 emitido por el Área de Servicios para el desarrollo local de la División de la Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, de fecha 25 de agosto del 2011, emitido mediante oficio Nº 02821, sobre el remate de patentes de licores por parte de la Municipalidad de Golfito, solicitan dictamen legal en torno a la interpretación y aplicación de lo establecido en el inciso d) del artículo 11 de la Ley sobre la venta de licores, en concreto la definición de los conceptos “población diseminada” y “población flotante”.

 

En vista del tema consultado, debemos referirnos de previo, y brevemente,  al cambio normativo que ha operado en esta materia.

 

 

II.             LICENCIAS PARA LA VENTA DE LICORES

 

            La venta de licores constituye una actividad lucrativa que posee una regulación especial.

            En efecto, el numeral 83 del Código Municipal, establece que la licencia para la  venta de licores y el pago del impuesto de patente, se regirá por Ley especial.

 

            Sobre el particular, debemos señalar que durante varias décadas, la actividad en cuestión estuvo regida por la Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo número 17757 del 28 de setiembre de 1987.

 

            Sin embargo, la normativa antes citada ha sido derogada recientemente, mediante Ley No. 9047, denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, publicada en el Alcance 109 a la  Gaceta No. 152 del 8 de agosto de 2012, que establece un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas.

 

            En lo fundamental, la Ley No. 9047, tiene por objeto la regulación de la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico y prevención el consumo abusivo de tales productos.

 

El artículo 3 establece la obligación de contar con una licencia de Licores para la comercialización al detalle de bebidas con contenido alcohólico, expedida por la Municipalidad del cantón donde se desarrollará el negocio. Según el mismo numeral, la licencia dicha no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar  en forma alguna.

 

En el numeral 4 se determina una nueva categorización de licencias, categorización a la que deben ajustarse las licencias existentes según lo dispuesto en el Transitorio I de la referida ley.

 

Las licencias tendrán una vigencia de cinco años (artículo 5), prorrogables de forma automática, por períodos iguales, siempre y cuando se cumpla con todos los requisitos establecidos al momento de otorgar la prórroga y que se encuentre al día en el pago de todas sus obligaciones con la respectiva municipalidad.

 

            El numeral 6 introduce causales de revocación de la licencia, dentro de las que se enumera la muerte o renuncia del titular, disolución, quiebra o insolvencia; falta de explotación de la licencia por más de seis meses sin causa justificada; falta de pago del impuesto de patente, entre otras.

 

            Los numerales 8 y 9 regulan los requisitos para la obtención de la licencia, y las prohibiciones para el ejercicio de dicha actividad.

 

En el artículo 10 se establece el impuesto a pagar, diseñado como un pago trimestral a la municipalidad respectiva, según el tipo de licencia que se haya otorgado al establecimiento, según su actividad principal.

 

            El numeral 11 regula los honorarios de funcionamiento de los establecimientos habilitados para el expendio de licor. Dicha regulación se realiza conforme la clasificación de licencias previstas en el numeral 4 de la Ley de comentario.

En el Capítulo IV regula las sanciones administrativas.

 

            Como se advierte, la licencia para la venta de bebidas alcohólicas, posee regulación especial, por lo que las autorizaciones que se expidan para dicha actividad deben ajustarse a la regulación indicada.

 

 

III.             ARTÍCULO 11[1] DE LA LEY DE LICORES NÚMERO 10 DEL 9 DE OCTUBRE DE 1936 – NO VIGENTE-.

 

 

La consulta que se plantea, se centra en el artículo 11 de la ley No. 10 del 9 de octubre de 1936. Dicho artículo, no vigente, establecía las bases para el otorgamiento de licencias de licores y el número máximo de éstas en los centros de población.

 

Sobre los alcances de dicho numeral, hoy derogado, esta Procuraduría se pronunció en anteriores oportunidades. Así, en el Dictamen C-247-2004 del 27 de agosto del 2004, se indicó lo siguiente:

 

“ (…) B.-        LA RELACIÓN NUMERO PATENTES- POBLACIÓN

            La venta de licores es una actividad regulada por cuanto afecta el orden público. Es por ello que el legislador ha tenido especial cuidado en regular el otorgamiento de las patentes por parte de las Municipalidades. El objetivo es mantener una relación razonable entre el número de establecimientos que pueden dedicarse a la venta de licores y el número de habitantes de la población donde se ejerce la venta. La necesidad de evitar un consumo desmedido de licor, de forma tal que se agraven los problemas sociales que afectan las comunidades y la calidad de vida de los pobladores, determina la preocupación del legislador por establecer criterios para restringir el número de establecimientos dedicados a la venta de licores, aún cuando se trate de una actividad que puede generar altos ingresos para las municipalidades. (…)”

 

Precisamente, el criterio utilizado por la Ley No. 10, para determinar la cantidad de licencias que se podían otorgar dentro de la jurisdicción cantonal, recaía en el número de habitantes de la población.

 

Esa relación entre población y la cantidad de licencias cuyo funcionamiento era posible autorizar, viene dada en el artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores derogada, siendo que, este Órgano Asesor precisó, a partir de lo que establecía dicho numeral, que las municipalidades podían  sacar a remate nuevas patentes de licores en la medida en que no se hubiera alcanzado los límites del artículo 11, o bien, que aumentara la población en los términos de ese mismo artículo.

 

Al respecto, en el dictamen C-024-2008 se abordó el tema del número de licencias que podían autorizarse siguiendo el criterio de población, así como algunos aspectos relacionados con el remate de licencias:

 

“(…) Es oportuno advertir que el tema de los requisitos para que una Municipalidad saque a remate nuevas patentes de licores ha sido tratado anteriormente, por esta Procuraduría, en criterios emanados a diversos órganos públicos, especialmente las municipalidades de nuestro país.   De suerte tal que, a través de la cita oportuna de algunas de las conclusiones a que arribamos en dichos pronunciamientos, podemos evacuar su consulta.  El punto medular, en este tema, es la necesaria relación que media entre los artículos 11 y 12 de la Ley sobre la Venta de Licores (Ley N° 10 de 7 de octubre de 1936), de suerte tal que, en principio, sólo podrían emitirse nuevas patentes en la medida en que no se hayan alcanzado los límites del artículo 11, o bien, que haya aumentado la población en los términos de ese mismo artículo.   De seguido pasamos a citar las consideraciones de donde deriva la anterior afirmación:

 

“B.-ESA AUTORIZACIÓN ESTA SUJETA A LOS LÍMITES DERIVADOS DEL ARTÍCULO 11

 

El Concejo Municipal manifiesta sus temores en cuanto a que se pueda generar una duplicación de centros de explotación, derivado del traspaso de las patentes.

       El artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores, Ley No. 10 del 7 de octubre de 1936 dispone claramente en su encabezado:

 

"Artículo 11.-

Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción: (...)"

 

       De la simple lectura de la norma en cuestión se deriva que el legislador le otorgó a las Municipalidades la potestad de determinar el número de establecimientos de venta de licores que puede autorizar en cada una de las poblaciones de su circunscripción, pero que además estableció un límite máximo de lugares de venta de licores que no puede ser excedido en ninguna de las poblaciones. Este límite máximo se determina mediante las proporciones señaladas en los incisos a) a d) del artículo 11, según la interpretación realizada al efecto por esta Procuraduría en el Dictamen C-165-2001 y de acuerdo con la cual se estableció que la diferencia establecida en el inciso b del artículo, entre licencias para venta de licores nacionales y licencias para licores extranjeros había sido derogada. Por consiguiente, debe estarse al límite establecido para la licencia para venta de licores nacionales.

 

       De esta forma, ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de licores mayor al que resulte de aplicar las cifras establecidas por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, la transgresión del número máximo de establecimientos de licores, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación de la ley.

       Quiere ello decir que los administrados que en el momento presente posean ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- y que las exploten en un mismo local comercial, no gozan de una libertad para lucrar con la patente disponible. En primer término, para traspasarla o trasladarla deben contar con la autorización de la Municipalidad y en segundo término, esa autorización no puede ser concedida si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en dicha localidad. O sea, que la "duplicidad de patentes" en cabeza de un patentado no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores, la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede traspasar los límites máximos establecidos en la referida ley.

 

       En conclusión, las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores en el caso de que se transgredan los límites máximos referidos al número de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. (C-231-2001 del 24 de agosto del 2001) (…)

 

       Se sigue de lo expuesto que las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores, cuando con ello se transgreda el límite máximo de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. Por lo que además de los criterios establecidos en el artículo 4 en el Reglamento a la Ley sobre Venta de Licores, el Concejo Municipal debe, sobre todo, respetar los límites establecidos en el citado numeral 11. En consecuencia, se encuentra obligado a denegar las solicitudes de instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando impliquen exceder lo dispuesto por dicho artículo.”  (C-232-2001 de 27 de agosto del 2001)  (…)

 

3.     De conformidad con el artículo 12 de la Ley de Licores, ¿Puede sacarse a remate patentes de licores en otro mes distinto al mes de diciembre o antes de que se finalice el bienio? ¿Cuál es el estudio de población que debe presentarse para dicho fin?

       Tal y como indicábamos, las patentes que se encuentren otorgadas y vigentes (cumplimiento de los requisitos que establece el Ordenamiento Jurídico) no pueden ser sacadas a remate cada dos años. 

 

       Entonces debemos analizar los supuestos que contempla el citado artículo doceavo.  En su primer párrafo, el numeral autoriza a las Municipalidades a analizar, cada dos años, el eventual crecimiento de los habitantes en cada una de las circunscripciones de población.  De constatarse el mismo, podría sacar a remate nuevas patentes en la primera quincena del mes de diciembre, siempre que se respeten los límites del artículo 11 ibidem. 

 

El segundo párrafo del articulo 12 contempla, en nuestro criterio, un supuesto excepcional.  Este se refiere a que, de constatarse un aumento de la población en alguna de las circunscripciones de población del artículo 11 que sea igual o superior al cien por ciento de la población originalmente considerada, se podrá realizar el remate de las nuevas patentes al momento de tal constatación, respetando, eso sí, los requisitos del artículo 13.

 

El último supuesto sería el de una patente de licores que haya sido cancelada a su titular.  En tal evento, podría sacarse a remate dicha patente en el momento en que se emita el acuerdo final sobre la cancelación, y respetando, igualmente, el procedimiento que  se indica en el referido artículo 13.

 

En cuanto al estudio de población, es claro el numeral doceavo que se glosa, en el sentido de que se tendrá como referencia el criterio de la “Estadística Nacional” u “Oficina Nacional de Estadísticas”, órgano que en la actualidad se denomina Instituto Nacional de Estadística y Censos (Ley N° 7839 del 15 de octubre de 1998, Ley del Sistema de Estadística Nacional). 

También se faculta a que sea la propia Municipalidad la que realice el estudio, de conformidad con los parámetros que establece el párrafo segundo y tercero del artículo 12.  Ello, claro está, en el específico supuesto de este párrafo segundo, sea el que ya hemos calificado de “excepcional” y que implica un aumento de población del cien por ciento. (…) (Dictamen C-158-2004 del 25 de mayo del 2004.  Lo resaltado y subrayado no está contenido en el original)

 

El anterior criterio ha sido aclarado en dos ocasiones posteriores, y que versan precisamente sobre el tema que es de interés para esa Alcaldía.  En primer lugar, se indicó:

 

“Es de advertir, sin embargo, que la Procuraduría no considera que la situación del cantón de Escazú se enmarque en el inciso a). Se trata de un cantón que no es cabecera de Provincia y que, por otra parte, tiene una población superior a mil habitantes. Por lo que se debe enmarcar en la interpretación que los distintos dictámenes han hecho del inciso b) de referida cita. El supuesto del inciso b) es precisamente el de los cantones que no constituyen cabeceras de Provincia y de las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón contaren con más de mil habitantes. La Procuraduría tomó originalmente el número de 300 habitantes para calcular el otorgamiento de nuevas patentes, sin que al efecto haya establecido un límite máximo para el otorgamiento de patentes en esas poblaciones superiores a más de mil habitantes. Empero, ese límite se fija en el dictamen N° C-158-2004 de 25 de mayo de 2004. En este dictamen se indica:

 

“En segundo lugar, lo que interesa a su pregunta tiene que ver con el número máximo de patentes que pueden conferirse atendiendo a la ya superada distinción entre patentes “nacionales” y “extranjeras”.   Hemos reseñado, en las páginas que preceden, la posición que ha asumido  esta Procuraduría sobre este punto.   Únicamente cabe advertir, para efectos de mayor claridad sobre el tema, que en cuanto al inciso b) del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores implica que, en el supuesto allí contemplado, se puedan otorgar hasta un máximo de cinco patentes.  En los demás supuestos de dicho artículo, el límite del número máximo de patentes se reiteran las cantidades que han sido fijadas por la Procuraduría General, esto es, cuatro patentes en el supuesto del inciso c), y dos patentes en el supuesto del inciso d); y en el supuesto del inciso a), en las circunscripciones de población que allí se indican, una patente por cada trescientos habitantes”. El énfasis es del original.

 

       De acuerdo con dicha aclaración, el inciso b) habría establecido un máximo de cinco patentes. La referencia a la situación del Cantón de Escazú obliga a retomar el punto. Conforme este último dictamen, en la cabecera del Cantón de Escazú y en cada uno de sus distritos que tengan una población mayor de mil habitantes, no podrían existir más de cinco patentes. Lo cual significaría que en la actualidad el Cantón no podría contar con más de quince patentes. No obstante, según indica el dictamen de la Asesoría Legal, contando el Cantón con una población total de 52.372 habitantes, podría tener  173 patentes y de aplicarse el criterio de dos patentes por cada trescientos habitantes, se contaría con 346 patentes. Ciertamente, en los dos supuestos se exceden ampliamente el número de 5 señalado por la Procuraduría en el dictamen N° C-158-2004. Número que en todo caso no guarda proporción con la situación de la mayor parte de los cantones del país y de sus distritos. Lo que obliga a plantearse su razonabilidad.

 

       Bajo un sistema que requería una licencia para vender licores nacionales y otra para licores extranjeros y dado el número requerido para otorgar una y otra licencia, es lo cierto que una población de mil habitantes permitía la existencia de hasta tres licencias para licores nacionales y hasta dos licencias para licores extranjeros, lo cual implica que por mil habitantes podían existir cinco patentes de dos alcances diferentes. Empero, no fue interés del legislador establecer un número máximo de patentes por una población mayor de mil habitantes y, particularmente para los cantones que no fueran cabecera de Provincia. La Ley no establece un techo. Si bien el número de cinco no está presente en el texto de la ley, dicho número responde, como se indicó, a la necesidad de una patente por nacionalidad de licor y a una población de entre quinientos y mil habitantes. Ese número cinco puede ser excesivo para una población de mil habitantes, pero resultar ínfimo para poblaciones mayores, como lo muestra la situación de Escazú. No guarda proporción que una población de menos de quinientos habitantes pueda tener 4 patentes, una población de mil habitantes cinco patentes, pero que este mismo número de patentes (5) la Procuraduría lo imponga a una población de cuarenta mil cincuenta mil o sesenta mil habitantes, por ejemplo.

 

Ciertamente, el legislador estableció un límite, pero ese límite está en función de un factor que es el número de habitantes requerido para otorgar la licencia, sin que haya puesto un techo en ese otorgamiento. Al borrarse la diferencia entre licores nacionales y extranjeros, lo cierto es que para el otorgamiento de la autorización importa el número de trescientos habitantes. Debe entenderse que para otorgar una nueva patente, la Municipalidad debe respetar ese número de habitantes.

 

Dado que el legislador no puso un techo para el otorgamiento de patentes, por el hecho mismo de que la mayor parte de las poblaciones del país tienen más de mil habitantes y que el legislador consideró que el número mínimo de pobladores que se debía tomar en cuenta para autorizar el expendio de licor en una población de mil habitantes era de trescientos, debe aclararse que en los cantones que no son cabeceras de Provincia y para poblaciones mayores de mil habitantes, la Municipalidad puede otorgar una patente por cada trescientos habitantes. El techo de cinco debe quedar referido para poblaciones que no excedan mil habitantes. En función del número requerido (trescientos), el cantón y la población mayor de mil habitantes puede obtener nuevas patentes, que ampararán igualmente la venta de licores nacionales y extranjeros. Se guarda así la relación entre una patente-trescientos habitantes. ” ( Dictamen C-247-2004 del 27 de agosto del 2004.  Lo subrayado y resaltado no está contenido en el original.)

 

            Posteriormente, se retomó el punto de las renovaciones de las patentes existentes, indicando:

 

“En razón de todo lo trascrito, podemos concluir que, con base en lo dispuesto en el numeral 12 de la Ley sobre la Venta de Licores, y la interpretación que del mismo ha realizado la Sala Constitucional –artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, es una competencia conferida a las municipalidades el requerir la renovación de las patentes de licores vigentes, cada dos años.  Renovación que, en nuestro criterio, no importa obligación económica alguna para el patentado, puesto que ello no está contemplado en norma de rango legal (artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), siendo en consecuencia improcedente establecer dicho cargo en una norma de menor rango.  Pero que sí impone la reconsideración de nuestro dictamen C-154-1999, puesto que en aquel momento afirmamos la inexistencia de la obligación relacionada con renovar la autorización. 

 

Aspecto que, como vimos, es avalado por la jurisprudencia constitucional, en función de la interpretación que realiza del artículo 12 de la Ley sobre la Venta de Licores. 

 

En igual sentido se reconsidera el dictamen C-158-2004 del 25 de mayo del 2004, en tanto reitera la conclusión del dictamen C-154-1999, debiendo, en consecuencia, atenerse a lo aquí indicado en punto a la renovación de la patente de venta de licores.”  (Dictamen C-062-2007 del 27 de febrero del 2007)

 

Llegados a este punto, se advierte que la interpretación que formula la asesoría jurídica de esa municipalidad, denominada primera posibilidad, no puede ser compartida por esta Procuraduría.   Por el contrario, reiteramos que la potestad de sacar a remate nuevas patentes (párrafo primero del artículo 12 de la Ley sobre la Venta de Licores) está indisolublemente ligada a la constatación de que se respeten los límites del artículo 11 del mismo cuerpo normativo.  Así, entonces, si en una determinada Municipalidad se ha alcanzado el número máximo de patentes otorgables para cada población, y no se constata un aumento del número de habitantes, la Municipalidad no está en posibilidad de “crear” nuevas patentes de licores.  Precisamente a ello llaman las precisiones destacadas de nuestros dictámenes, principalmente atendiendo a que se trata de normas de orden público que buscan un desarrollo “racional” de la actividad de venta de licores.

 

            Y, en lo que atañe a la “segunda” posibilidad que se nos comunica, vale aclarar que no se trata de que la población del “cantón” haya crecido en forma tal que entren en juego las previsiones del artículo 11.   Sobre la “población” a que alude ese numeral, hemos indicado:

 

2.    ¿Cuál límite de población debe considerarse para determinar el número de patentes a rematar en un distrito, si anteriormente se indicaba en la Ley de Licores, artículo 11 un número de habitantes para licores nacionales y un número de habitantes para licores extranjeros?

            En primer lugar, debe precisarse si es válido equiparar los conceptos de “distrito” y “población” a los efectos de la presente interrogante.  En nuestro criterio, tal equiparación no resulta procedente, derivando tal afirmación del propio texto de la Ley sobre la Venta de Licores.  Para ello, nos permitimos transcribir, en lo pertinente, los numerales 8, 11, 12, 16 y 18 de dicho cuerpo normativo.  (…)

 

            Los textos destacados de las anteriores normas nos permiten establecer que el legislador de 1936 definió, como elemento objetivo para determinar el número de patentes a autorizar, la reunión de habitantes en “cabeceras de provincia”, “cabecera de cantón”, “poblaciones” y “pueblos”.  Incluso, determinó que cuando dichas áreas de población no estuvieran delimitadas en su “cuadrante”, se fijará el mismo con el procedimiento que se contempla en el artículo 11, párrafo 1°).   Lo anterior permite concluir que la asignación del número de patentes que permite la Ley sobre la Venta de Licores debe tener en cuenta esas circunscripciones de población.   De ello que sea lógico concluir que, en cada distrito, coexistan varias poblaciones que puedan satisfacer los requisitos de habitantes que el artículo 11 prescribe, y con ello se determina el número de patentes que se pueden otorgar para esa población.”  (Dictamen C-158-2004 del 25 de mayo del 2004)

 

Aclarado el fundamento objetivo sobre el cual se establece el parámetro de cálculo de la población, es fácil advertir que el mismo no se equipara a la población total del cantón.  En ese sentido, es que se disiente de la afirmación contenida en la posibilidad denominada “segunda” por esa Municipalidad.” (Lo resaltado no es del original).

 

 

            De conformidad con lo indicado en el dictamen supra transcrito, se derivan los siguientes corolarios:

1.             De conformidad con el artículo 11 de la Ley de Licores derogada, las municipalidades podían fijar el número de licencias de licores, sujeta a la  relación razonable entre el número de establecimientos que pueden dedicarse a la venta de licores y el número de habitantes de la población donde se ejercía la venta, es decir, respetando la relación número de licencias- número de habitantes de la población.

 

2.             Precisamente, en relación al criterio número de licencias – habitantes de la población, este órgano interpretó, según el artículo 11  de la Ley No. 10 no vigente, que en el cantón y la población mayor de mil habitantes podía la Municipalidad otorgar una licencia por cada trescientos habitantes.

 

3.             El remate de nuevas patentes en tal caso, se efectuaría de conformidad con el artículo 12 en su primer párrafo, también derogado en la actualidad, en la primera quincena del mes de diciembre.

 

4.             El segundo párrafo del artículo 12 contemplaba un supuesto excepcional, que puede estimarse como un remate extraordinario, referido a que, de constatarse un aumento de la población en alguna de las circunscripciones de población del artículo 11, que fuera igual o superior al cien por ciento de la población originalmente considerada, se podía realizar el remate de las nuevas patentes al momento de tal constatación, respetando, los requisitos del artículo 13.

 

Ahora bien, bajo el marco general indicado, procedemos a referirnos a los conceptos de población flotante y población diseminada contenidos en el numeral 11 de comentario, no vigente en la actualidad.

 

 

IV.             POBLACIÓN DISEMINADA

 

Para acercarnos al concepto de población diseminada recurriremos a la ciencia de la demografía.

 

La población diseminada, demográficamente, se ha tomado como parte integrante de la población ligada a la ruralidad[2], esto de acuerdo a los criterios de densidad media de población[3], que se obtiene a través de “la proporción de población cifrada entre el número de habitantes, que se concentra en un espacio geográfico determinado: un kilómetro cuadrado.[4] ”

 

Así, la población diseminada es aquella que, aplicando la función habitantes/kilómetro cuadrado establece un número muy bajo en esa relación, es decir, que en la región determinada la cantidad de habitantes no es densa, así, se puede decir que la población diseminada es aquella que vive generalmente en zonas rurales, la cantidad de personas distribuidas geográficamente son muy pocas y, normalmente, se encuentran dispersas en toda el área geográfica.

 

La consulta que se plantea remite también al concepto de población flotante, por lo que resulta necesario, referirnos a éste.

 

La población flotante también es llamada estacional o temporal. A nivel demográfico es tomada en cuenta para la prestación de servicios[5].

 

Marta Panaia, investigadora de la Universidad de Buenos Aires conceptualiza a la población flotante de la siguiente forma:

 

“Se llama generalmente poblaciones flotantes a aquellas que tienen una alta movilidad geográfica, como son los estudiantes universitarios, las comunidades foráneas, los turistas, los participantes de grandes eventos de masas (procesiones, ferias, grandes espectáculos deportivos o musicales), los usuarios de transportes urbanos de gran escala, etc. Sin embargo, si bien ellas parecen no asentarse nunca, generan una demanda de puestos de trabajo, que mantiene en común con la demanda que las genera, su característica de flotante.”[6]

 

Así las cosas, población diseminada refiere a un concepto de densidad en una relación número de habitantes/kilómetro cuadrado, mientras que la población flotante remite a aquellas que tienen movilidad en una región, atendiendo a circunstancias diversas como estudios, turismo, comercio, etc.

 

El  artículo 11 de la ley Nº 10 del 9 de octubre de 1936, que hemos venido citando, hacía referencia, a los términos de población diseminada y flotante, de forma antitécnica, pues como indicamos supra, los términos dichos refieren a situaciones demográficas distintas.

 

Veamos la redacción de la norma de interés:                                       

 

“Artículo 11.- Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción:

a) En las capitales de provincia, de un establecimiento de licores extranjeros y de uno del país por cada trescientos habitantes.

b) En las cabeceras de cantones menores, y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón contaren con más de mil habitantes, de un establecimiento de licores extranjeros por cada quinientos habitantes, y de uno de licores del país por cada trescientos.

c) Los pueblos que no llegaren a mil habitantes pero sí a más de quinientos, podrán tener dos establecimientos de licores extranjeros, y dos de licores del país.

d) Los que tengan quinientos habitantes o menos, podrán tener uno de licores extranjeros y uno de licores del país.

Para fijar el total de establecimientos que corresponde a cada lugar, la Municipalidad tendrá presente:

1º- Que el residuo de población se desprecia si no alcanzare a la mitad del cupo señalado; y se cuenta como un cupo entero si excediere de dicha mitad; 2º- Que sólo se apreciará para este efecto la población comprendida dentro del cuadrante respectivo. Si este cuadrante de población no se hubiere fijado, se considerará como tal un cuadrado de novecientos metros por lado, tomando como centro el de la plaza pública o, en su defecto, el punto más populoso del lugar, a juicio del respectivo Gobernador; 3º- Sin embargo, cuando un centro de población no reúne el cupo de habitantes necesarios -de acuerdo con las reglas anteriores-, para abrir un puesto de licores del país o extranjeros, pero hubiere POBLACIÓN DISEMINADA que afluye al poblado en determinados días, alcanzando o superando el cupo legal, podrá autorizarse la apertura de uno o más puestos de licores del país o extranjeros, según la importancia numérica de la POBLACIÓN FLOTANTE, y previo informe favorable del Gobernador de la provincia.” (El énfasis no es del original)

 

De la redacción de la norma, se desprende que ésta establecía como presupuesto, la existencia de población diseminada que afluye al poblado en número suficiente que alcanzara autorizar una licencia de licores, pero luego, remite a la valoración de la “importancia numérica de la población flotante”, que en realidad, de una lectura de la norma, debió remitir al termino población diseminada que es el utilizado como presupuesto para  determinar la posibilidad de crear o no una licencia para la venta de licores.

 

En todo caso, como se advierte de la transcripción que precede, el numeral 11 en su parte final, fija una serie de reglas que debía la Corporación Municipal “tener presente”, al momento de determinar el número de licencias por autorizar. Obsérvese que esas reglas parten del criterio número de licencias - habitantes de la población que referimos en páginas anteriores, y que estipula el límite máximo de licencias a autorizar siguiendo las proporciones señaladas en los incisos a) a d) del artículo 11 referido. Obsérvese que la norma es clara al señalar expresamente, que en ningún caso podrá excederse la proporción señalada en los incisos referidos.

 

De ese modo, el artículo de comentario indica, que la Municipalidad debe sujetarse a las proporciones señaladas en los incisos a) a d) del artículo 11 referido,  que en ningún caso podrá excederse, y además considerar:

 

1)            Que el residuo de población no se toma en cuenta, o se desprecia, si no alcanzare a la mitad del cupo señalado; y se cuenta como un cupo entero si excediere de dicha mitad.

 

2)            Que sólo se apreciará para este efecto la población comprendida dentro del cuadrante respectivo, que en caso de no haberse fijado, corresponde a un cuadrado de novecientos metros por lado, tomando como centro el de la plaza pública o, en su defecto, el punto más populoso del lugar.

 

3)                 Y en lo que interesa en la presente consulta, el tercer aspecto contemplado, establece una situación de excepción: cuando un centro de población no reúne el cupo de habitantes necesarios para la emisión de una licencias, esto es, no cumple con la proporción fijada en los incisos a) a d) del referido numeral, pero hubiere población diseminada que afluye al poblado alcanzando o superando el cupo legal, podía autorizar la apertura de uno o más puestos de licores según la importancia numérica de esa población.

 

Como se advierte, el párrafo donde se menciona la población diseminada se encuentra condicionado: dice expresamente que, para poder aplicar tal criterio, el centro de población NO debe reunir el cupo de habitantes necesarios, según las reglas establecidas en el mismo artículo.

 

 A contrario sensu, si el centro de población reúne la suficiente cantidad de habitantes para establecer al menos una licencia en ese espacio poblacional, no resulta de aplicación las reglas indicadas, que estarían diseñadas para aquellas situaciones de excepción, donde no se alcanzara el número de habitantes necesarios para autorizar una licencia según las prescripciones de los incisos a) a d) del numeral 11 referido. Es decir, si se alcanzaba número suficiente para autorizar licencias de licores, no podía la Corporación  Municipal autorizar nuevas licencias amparándose en el punto 3) del artículo 11.

 

Reiteramos, que el mismo artículo en su párrafo primero señala que el número de licencias no puede exceder la proporción determinada en los incisos a) a d), de manera que, los aspectos que enumera la norma como 1), 2) y 3) deben entenderse e interpretarse de manera integral y conjunta con ese párrafo primero del artículo.

 

Valga indicar, que la actual ley que regula la venta de licores, No Ley 9047, no contiene referencia alguna a población diseminada y población flotante, dejando en la Corporación Municipal la competencia para la fijación del número de licencias a autorizar, atendiendo a varios criterios. Dispone el artículo 3, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“ (…) La municipalidad determinará y otorgará las licencias en cada cantón para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, que se autorizarán en cada una de las poblaciones de su circunscripción, lo cual será reglamentado por el concejo municipal mediante acuerdo de mayoría calificada del total de sus miembros, atendiendo los siguientes criterios:

a) A lo dispuesto en el respectivo plan regulador vigente o, en su caso, a la norma que rija en su lugar.

b) A la normativa sobre uso de suelo aplicable.

c) A criterios de conveniencia, racionalidad, proporcionalidad, razonabilidad, interés superior del menor, riesgo social y desarrollo equilibrado del cantón, así como al respeto de la libertad de comercio y del derecho a la salud; para ello, las municipalidades podrán contar con la colaboración del Ministerio de Salud y del Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia.

d) En el caso de las licencias tipo B, solo se podrá otorgar una licencia por cada trescientos habitantes como máximo.

Para obtener una nueva licencia se deberán cumplir todos los requisitos establecidos en el artículo 8 de esta ley.” (Énfasis agregado)

 

Cabe agregar, que si bien la nueva regulación no contempla el tema de poblaciones “diseminadas o flotantes”, si se introduce el concepto de “cantones con concentración de actividad turística”.

 

En efecto, en el numeral 4, al establecer los tipos de licencias, introduce la Clase E referidas a las licencias de licores para actividades y empresas declaradas de interés turístico:

 

“(…) Licencia clase E: la municipalidad respectiva podrá otorgar licencias clase E a las actividades y empresas declaradas de interés turístico por el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), conforme a los requisitos establecidos por esta ley, la cual habilitará únicamente para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al detalle, servidas o en envase abierto, previamente conocido y aprobado por la municipalidad respectiva:

Clase E1: a las empresas de hospedaje declaradas de interés turístico por el ICT.

Clase E1 a: empresas de hospedaje con menos de quince habitaciones.

Clase E1 b: empresas de hospedaje con quince o más habitaciones.

Clase E2: a las marinas y atracaderos declarados de interés turístico por el ICT.

Clase E3: a las empresas gastronómicas declaradas de interés turístico por el ICT.

Clase E4: a los centros de diversión nocturna declarados de interés turístico por el ICT.

Clase E5: a las actividades temáticas declaradas de interés turístico por el ICT y que cuenten con la aprobación del concejo municipal.

En cantones con concentración de actividad turística, la municipalidad, previo acuerdo del concejo municipal, podrá demarcar zonas comerciales en las que otorgará licencia de clase E a restaurantes y bares declarados de interés turístico por el ICT. La definición de los parámetros para la calificación de cantones de concentración turística será definida con fundamento en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo Turístico emitido por el ICT y el plan regulador del municipio respectivo que cuente con uno autorizado o, en su defecto, con la norma por la que se rige.” (Lo resaltado no es del original) 

Obsérvese que en caso de cantones con concentración de actividad turística, el legislador deja la definición de los parámetros para otorgar tal calificación al Plan Nacional de Desarrollo Turístico del Instituto Costarricense de Turismo y al Plan regulador del cantón.

 

 

V.                CONCLUSIONES

 

De acuerdo a lo expuesto supra se extraen las siguientes conclusiones:

 

1.      Población diseminada y población flotante son conceptos demográficos que atienden a fenómenos poblacionales específicos, el primero relativo a la densidad de población, el segundo relativo a las migraciones de habitantes ocasionadas por diversos factores como el trabajo y el turismo, entre otros.

 

2.      De acuerdo a los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor sobre el artículo 11 de la Ley de Licores derogada, las municipalidades podían determinar el número de licencias de licores estableciendo la relación entre número de licencias-número de habitantes de la población.

 

3.      Este Órgano Asesor interpretó, según el artículo 11 de la Ley No. 10 no vigente, que en el cantón y la población mayor de mil habitantes podía la Municipalidad otorgar una patente por cada trescientos habitantes.

4.      Así las cosas, la autorización de licencias se encuentra sujeto a los límites impuestos en la proporción contenida en el artículo 11 referido en sus incisos a) a d), agregando que dicha norma disponía expresamente, que dicha proporción no podía ser excedida en ningún caso.

 

5.      Por ello, se estima que lo dispuesto en el punto 3º del indicado artículo 11, respecto a población diseminada y población flotante, solo podía ser tomado en cuenta en el supuesto de que el número de habitantes del cantón o población no alcanzara para la autorización de una licencia de licores, es decir, es un supuesto de excepción, solo para aquellos casos en que los centros de población no alcanzaran el numero requerido para emitir una licencia de licores.

 

 

 

De usted atentamente;

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

 

Ssh/mcna