Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 168 del 26/08/2013
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 168
 
  Dictamen : 168 del 26/08/2013   
( RECONSIDERADO )  

26 de agosto de 2013

26 de agosto de 2013


C-168-2013


 


Señor


Raúl Rivera Monge


Auditor General


Instituto Costarricense de Electricidad


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos es grato referirnos a su Oficio N° 0020-095-2013 del 14 de mayo del 2013, según el cual requiere criterio jurídico en torno al alcance de los artículos 10 y 12 del Decreto Ejecutivo N. 34587- PLAN:  La Creación, Organización y Funcionamiento del Sistema Nacional de Contralorías de Servicios”, publicado en La Gaceta N. 127 de 2 de julio del 2008, en su relación entre ellos y respecto de lo enunciado en otras leyes.


           


            Se acompaña a la solicitud el criterio respectivo del ente consultante en orden a la interpretación de los ordinales citados.


 


 


I.       LA FIGURA DEL CONTRALOR DE SERVICIOS Y SU DESIGNACION


 


Es mediante Decreto Ejecutivo N. 34587 de 27 de mayo del 2008 que se dispuso la creación, organización y el funcionamiento de las Contralorías de Servicios a efectos de ser aplicado a toda la Administración Pública, entendiendo por ésta, a los Ministerios y sus dependencias, instituciones autónomas, semiautónomas, empresas públicas, así como  también a las empresas privadas que brindan servicios públicos, Poderes Legislativo, Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias, y órganos auxiliares, municipalidades, universidades estatales y la Caja Costarricense de Seguro Social.


 


El propósito fundamental de las Contralorías de Servicio es dotar al sector público de un instrumento que le permita atender de un modo cada vez más eficiente y expedito las demandas, necesidades y aspiraciones de toda la ciudadanía.


 


Todas las instituciones públicas que presten servicios directos al usuario tienen la obligación de instalar una Contraloría de Servicios bien posicionada, la cual deberá contar con personal profesional a tiempo completo y con presupuesto fijo.  Deberán delinear estándares de calidad que sirvan como parámetros de valoración del servicio que se presta, y también deberán diseñar procedimientos que coadyuven al seguimiento y la atención inmediata de las  inconformidades, denuncias, necesidades y sugerencias que presenten los diversos usuarios del servicio.


 


Precisamente, la figura del Contralor de Servicios se impone como un puesto clave y esencial a efectos de lograr todos los objetivos propuestos en el decreto de cita.  De conformidad con lo que dispone el ordinal 10 de ese cuerpo normativo, es el funcionario encargado de esa oficina y es nombrado por parte del jerarca institucional.  Su nombramiento será por tiempo indefinido y no podrá recaer en un puesto de confianza.  Además desempeñará su puesto sin recargo de funciones.  En orden a lograr el mejor desempeño en el marco de sus funciones, las Contralorías de Servicios podrán contar con Subcontralores de acuerdo con las necesidades de cada órgano, entidad pública o gobierno local al que pertenecen.


 


La primer interrogante planteada se refiere básicamente a quién detenta la competencia en la organización interna del Instituto Costarricense de Electricidad para efectuar el nombramiento de su Contralor Interno.  Según el criterio externado por el Departamento de Auditoría Interna, el órgano competente, con base en su ley constitutiva, es el Consejo Directivo.


 


Efectivamente, concuerda este órgano superior consultivo con dicho criterio.  En primer término, resulta de interés traer a colación lo dispuesto en los ordinales 9 y 10 del Decreto Ejecutivo N. 34587-PLAN del 27 de mayo del 2008, que al efecto  y en lo que nos interesa, indican:


 


Artículo 9.- Creación de las Contralorías de Servicios.  Se crean las Contralorías de Servicios como órganos para promover-con la participación de los usuarios-el mejoramiento continuo en la prestación de los servicios públicos que órgano o ente público al que pertenezca, las cuales dependerán del máximo jerarca del órgano o ente público al que pertenezca. (…)”.


 


Artículo 10.- Del (la) Contralor (a) de Servicios. Las Contralorías de Servicios estarán a cargo de un (a) Contralor (a) de Servicios nombrado por parte del jerarca institucional, el cual será por tiempo indefinido y no podrá recaer en un puesto de confianza.  Ademas desempeñará su puesto sin recargo de funciones. (…)” Lo resaltado y subrayado no es del original).


 


Se desprende con suma claridad de la normativa reglamentaria expuesta que las Contralorías de Servicios son órganos que dependen directamente del máximo jerarca de la institución de que se trate, por ende, su designación debe provenir de ese mismo órgano, tal y como lo prescribe en forma expresa el ordinal 10 al conferirle esa potestad al jerarca institucional.


 


A efecto de determinar certeramente quien ostenta la máxima jerarquía  en la esfera organizacional de una institución, es necesario recurrir a su respectiva ley de creación.  La Ley de Creación del Instituto Costarricense de Electricidad, N. 449 del 8 de abril de 1949 dispone a partir de los ordinales 10 al 15 la organización y administración del personal de mayor rango jerárquico.


 


El ordinal 10 de la ley de cita establece taxativamente, en lo que nos interesa, que la administración superior del Instituto corresponderá a un Consejo Directivo, integrado por siete (7) miembros propietarios de nombramiento del Poder Ejecutivo. Ergo, el órgano de mayor rango dentro de dicha institución, es ciertamente el Consejo Directivo, por tanto, y en congruencia con lo establecido en los ordinales 9 y 10 del Decreto Ejecutivo que dispuso la Creación, Organización y Funcionamiento del Sistema Nacional de Contralorías de Servicio, es al Consejo Directivo del ICE a quien le compete la tarea de designar al Contralor de Servicios en ese ente autónomo.


 


 


II-   EN  CUANTO A LAS FUNCIONES ASIGNADAS AL CONTRALOR DE SERVICIOS


 


Las funciones asignadas a la Contraloría de Servicios están descritas en el ordinal 12 del Decreto Ejecutivo N. 34587, y son las siguientes:


 


Artículo 12.- Funciones de las Contralorías de Servicios.  Son funciones de las Contralorías de Servicios:


 


a)                      Verificar que las entidades del sector público costarricense cuenten con mecanismos y procedimientos eficaces de comunicación con los usuarios, de manera tal que les permita mantenerse actualizadas con sus necesidades.


b)                      Velar por el cumplimiento de los lineamientos y directrices que en materia de Contralorías de Servicios y mejoramiento al servicio público se emitan, sin perjuicio de las acciones que desarrolle y que respondan a las necesidades específicas de la institución a la cual pertenece.


c)                      Presentar a la Secretaría Técnica, un plan anual de trabajo, avalado por el jerarca institucional, que sirva de base para el informe anual de labores.  Dicho plan deberá presentarse a más tardar el 30 de noviembre de cada año.


d)                      Presentar al jerarca institucional con copia a MIDEPLAN, un informe anual de labores de acuerdo con la Guía Metodológica propuesta por la Secretaría Técnica, que incluya las recomendaciones formuladas al jerarca y las acciones realizadas en su cumplimiento.


Dichos informes serán presentados a más tardar el último día hábil del mes de enero.


e)                      Atender oportunamente las inconformidades, denuncias o sugerencias que presenten los usuarios y procurar una solución inmediata a los problemas que planteen.


f)                       Elaborar y proponer al Jerarca correspondiente para su aprobación los procedimientos de recepción, tramitación y resolución de inconformidades, denuncias o sugerencias del usuario, respecto a los servicios públicos que se prestan, así como establecer los mecanismos de control y seguimiento de las mismas. Dichos procedimientos deberán ser accesibles y expeditos.


g)                      Vigilar por el cumplimiento institucional en la pronta respuesta a las inconformidades presentadas por los usuarios de los servicios


h)                      Supervisar y evaluar en las entidades públicas  y privadas de servicio público, la prestación de los servicios de apoyo y ayudas técnicas requeridas por las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 10 del Decreto Ejecutivo N. 26831 de 23 de marzo de 1998, denominado Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con discapacidad, Ley N. 7600 de 2 de mayo de 1996.


i)                        Identificar conflictos en la relación de la Administración con el usuario específicamente sobre el exceso de requisitos, trámites administrativos y de control interno, que afecten la prestación del servicio.  Para ello se deberá de coordinar con el Enlace Institucional nombrado por el Jerarca de la institución conforme al Decreto Ejecutivo N. 33678-MP-MEIC de 15 de febrero de 2007, a fin de que ambos propongan las recomendaciones correspondientes.


j)                       Promover ante el Jerarca respectivo procesos de modernización en la organización, así como en los trámites y procedimientos del órgano, entidad pública o gobierno local al que pertenecen, en coordinación con la Unidad de Planificación y con el Enlace Institucional nombrado por el Jerarca de la  institución conforme al Decreto Ejecutivo N. 33678-MP-MEIC de 15 de febrero de 2007, a fin de que ambos propongan las recomendaciones correspondientes y propicien el mejoramiento continuo en los servicios públicos que presta la institución


k)                      Mantener un registro actualizado sobre la naturaleza y frecuencia de las inconformidades y denuncias, así como de las acciones institucionales acatadas o recomendadas para resolver el caso y su cumplimiento o no.


l)                        Solicitar el respaldo del superior jerárquico inmediato, ante la negativa o negligencia de un funcionario o unidad administrativa de atender sus solicitudes y recomendaciones; dicho jerarca deberá prestar atención inmediata y determinar en conjunto con la Unidad de Recursos Humanos cualquier responsabilidad.


m)                    Informar a los jerarcas, Consejos Directivos, Juntas Directivas o cualquier otro órgano que ejerza la dirección superior, cuanto las sugerencias presentadas a otras unidades administrativas de la Institución hayan sido ignoradas y por ende, las situaciones que provocan inconformidades en los ciudadanos permanezcan irresolutas.


n)                      Elaborar y aplicar semestralmente entre los usuarios de los servicios, instrumentos de percepción para obtener su opinión sobre la calidad de los servicios, grado de satisfacción y las mejoras requeridas.”


 


 


Todas estas funciones están orientadas a ofrecerle a la ciudadanía un servicio público cada vez más expedito y eficiente, y para ello la Contraloría de Servicios dispondrá de los insumos y recursos que sean requeridos, dotada de personal profesional a tiempo completo y avocada precisamente a esa función tan específica y particular asignada por ley.


 


Congruente con ese objetivo tan definido, el cuerpo normativo que creó la Contraloría de Servicios dispuso   que el Contralor de Servicios a cargo de esa oficina deberá desempeñar el puesto sin recargo de funciones. (artículo 10 del Decreto N. 34587). Se desprende de lo anterior que el Contralor de Servicios no puede ejercer funciones que no sean las estrictamente asignadas por ley, no sólo porque el cargo que ejerce es tan específico, con un cometido claramente dispuesto, sino porque realmente está ejerciendo sus funciones en un régimen de dedicación exclusiva, avocado a realizar únicamente aquellas tareas que sean coherentes y concordantes con su función de Contralor de Servicios, no siendo jurídicamente procedente asignarle tareas que no son compatibles con el cargo en mención.


 


De asignarle una función diferente a las encomendadas por ley, se estaría lesionando el principio de legalidad administrativa, según el cual toda autoridad está sujeta a actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento jurídico y normalmente a texto expreso, en estricta aplicación de lo dispuesto en los ordinales 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.


 


Por otra parte, y en atención concreta a la segunda interrogante planteada, respecto a si le alcanza el régimen de prohibición al Contralor de Servicios, concordamos con el criterio externado por el Departamento de Auditoría al indicar que sí le alcanza la prohibición ordenada en la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. 


 


El ordinal 14 de la Ley dicha establece ciertamente un régimen de prohibición para desempeñar profesiones liberales, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de ese cuerpo normativo, en razón de ello se le debe retribuir económicamente mediante un pago de un 65% del salario base fijado para la categoría del cargo que se desempeñe.


 


En forma expresa, ese precepto enuncia cuáles son los cargos afectos al régimen de prohibición.  Veamos:


 


Artículo 14.- Prohibición para ejercer profesiones liberales.  No podrán ejercer profesiones liberales, el presidente de la República, los vicepresidentes, los magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador generales adjunto de la República, el regulador general de la República, el fiscal general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los presidentes ejecutivos, los gerentes y los directores administrativos de entidades descentralizadas, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas, los superintendentes de entidades financieras, de valores y de pensiones, sus respectivos intendentes, así como los alcaldes municipales y los subgerentes y los subdirectores administrativos, los contralores y los subcontralores internos, los auditores y los subauditores internos de la Administración Pública, así como los directores y subdirectores de departamento y los titulares de proveeduría del Sector Público.  Dentro del presente Artículo quedan comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público.


 


De la prohibición anterior se exceptúan la docencia en centros de enseñanza superior fuera de la jornada ordinaria y la atención de los asuntos en los que sean parte el funcionario afectado, su cónyuge, compañero o compañera, o alguno de sus parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive.  En tales casos, no deberá afectarse el desempeño normal e imparcial del cargo; tampoco deberá producirse en asuntos que se atiendan en la misma entidad pública o Poder del Estado en que se labora.” (Lo destacado no es del original).


 


Adviértase de lo anterior, que específicamente la norma de interés prescribe, aunque sea en forma genérica, que los cargos de contralor y subcontralor interno quedan sujetos al régimen de prohibición expresa que dispone la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.  Ya la norma había hecho referencia a los puestos del contralor y el subcontralor general, razón por la cual se deduce sin mayor complejidad, que al indicar posteriormente al contralor y subcontralor interno se está haciendo alusión a cualquier tipo de funcionario que ejerza en forma específica ese tipo de funciones, dentro de los cuales estarían contemplados obviamente los contralores o subcontralores de servicios. 


 


En ese orden de ideas, debemos entender que el cargo de contralor y subcontralor está dispuesto en una acepción realmente amplia, comprendiendo entonces todos los tipos de contralor y subcontralor que existan en la nomenclatura interna que corresponda.


 


Aunado a lo anterior, el régimen de prohibición al que se encuentra afecto el cargo de contralor y subcontralor de servicios es comprensible en orden a lograr una administración pública más eficiente, eficaz y al servicio del ciudadano que es el propósito fundamental y punto neurálgico de las Contralorías de Servicios, como se indicó al inicio,  ya que de ese modo estos funcionarios pueden disponer de toda su energía, esfuerzo e imparcialidad para evitar cualquier tipo de conflicto de interés o concurrencia desleal.   En efecto, como ha indicado la versada doctrina,  el régimen de incompatibilidades se basa en razones de moralidad  y conveniencia en orden a evitar la acumulación de facultades en una sola persona. 


 


 


CONCLUSIONES


 


1.      El órgano competente para designar al Contralor de Servicios en el Instituto Costarricense de Electricidad es el Consejo Directivo, por ser el superior jerarca de dicho ente, en atención a lo que dispone su Ley de Creación así como el Decreto Ejecutivo N. 34587-PLAN denominado “Creación, Organización y Funcionamiento del Sistema Nacional de Contralorías de Servicio”.


2.      Las funciones asignadas a la Contraloría de Servicios son aquellas que expresamente enuncia el ordinal 12 del decreto ejecutivo de cita, no siendo dable entonces encomendar otras adicionales a las ya estipuladas en la norma reglamentaria.


3.      En estricta concordancia con lo anterior, no puede el Contralor de Servicios desempeñar ninguna otra función que no sea acorde y congruente con las establecidas por ley.


4.      De conformidad con lo que establece el ordinal 10 del  decreto ejecutivo N. 34587 y el ordinal 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, se infiere que el cargo de Contralor de Servicios está afecto al régimen de prohibición.


 


Atentamente,


 


MSc. Maureen Medrano Brenes


Procuradora Adjunta


 


MMB/jlh