26 de agosto de 2013

C-165-2013                                                            

                       

Señor

Roberto Gallardo Núñez

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

Ministro

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República damos respuesta al oficio DM-433-13 de 8 de agosto de 2013.

 

En su oficio DM-433-13 se consulta sobre el alcance del artículo 1 de la Ley N.° 6068 - Ley que Declara invariable la División Territorial Administrativa de la República, durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidentes -. La consulta concreta se resume de la siguiente forma: ¿resulta jurídica viable emitir un decreto de creación de un distrito dentro de los catorce meses anteriores a las elecciones nacionales, pero que entre en vigencia después de la celebración de las elecciones nacionales?

 

De acuerdo con el criterio del consultante,  si el decreto entra en vigencia después de las elecciones nacionales, no se estaría quebrantando el deber de no variar la División Territorial Administrativa antes de las elecciones.

 

Conforme lo exige el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ha aportado el criterio de la Asesoría Jurídica, la cual ha señalado que la creación de un nuevo distrito dentro del lapso de los catorce meses previos a la fecha de las elecciones nacionales resulta ilegal, independientemente de que se ordene su vigencia en fecha posterior.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden al artículo 1 de la Ley N.° 6068 de 20 de julio de 1977, b. No es posible decretar la creación de un distrito dentro del plazo previsto en el artículo 1 de la Ley N.° 6068.

 

 

 

A.       EN ORDEN AL ARTÍCULO 1 DE LA LEY N.° 6068 DE 20 DE JULIO DE 1977.

           

La Ley N.° 6068 de 20 de julio de 1977 (Ley de Declaratoria de Invariabilidad) ha declarado invariable la División Territorial Administrativa de la República, durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidentes.

 

“Artículo 1º.- Declárase invariable la División Territorial Administrativa de la República, durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidentes. En consecuencia, no podrán ser creadas nuevas circunscripciones y administrativas durante ese lapso.”

 

Ahora bien, conviene señalar que el artículo 1 ha impuesto una limitación a la potestad que la Ley le ha otorgado al Poder Ejecutivo de crear, por medio de acuerdo ejecutivo, nuevos distritos. 

 

  En efecto, no obstante de que  artículo 168 constitucional ha establecido que  la creación de cantones es materia reservada a la Ley – Ley reforzada que incluso debe ser aprobada por una votación no menor de dos tercios de los miembros de la Asamblea Legislativa -, la competencia para crear nuevos distritos ha sido otorgada, por la Ley, al Poder Ejecutivo.

 

En este sentido el artículo 14 de la Ley sobre División Territorial Administrativa, N.° 4366 de 5 de agosto de 1969, ha atribuido al Poder Ejecutivo, la competencia para crear, mediante acuerdo ejecutivo, nuevos distritos. Asimismo, ha atribuido a la Comisión Nacional de División Territorial la función de asesorar al Poder Ejecutivo en la materia. Se transcribe el artículo 14:

 

“Artículo 14.- Los cantones se dividen en distritos.

El Poder Ejecutivo, asesorado por la Comisión Nacional de División Territorial, procederá cuanto antes a delimitar los distritos existentes, que aún no lo estén. Dicha delimitación deberá efectuarse, de manera especial, en aquellos casos en que la división ofrezca duda y para realizarla, se tomarán como base las situaciones de hecho, pero sin afectar límites cantonales o provinciales establecidos con anterioridad.

Los límites que fije el Ejecutivo a los distritos de un cantón, confinantes con distritos de otro cantón, no serán tenidos por definidos, mientras una ley no señale la línea divisoria entre los cantones. Los proyectos de ley referentes a esta materia, serán preparados por la Comisión Nacional de División Territorial, a petición del Poder Ejecutivo.

Como inicio del procedimiento de delimitación de los distritos, el Poder Ejecutivo solicitará al Instituto Geográfico Nacional, la determinación de aquellos distritos cuya línea divisoria se encuentra bien definida, a efecto de establecer la lista de aquéllos que no lo estén. El trámite incluirá obligadamente, una consulta a la municipalidad respectiva.

Los interesados en solicitar la creación de nuevos distritos, demostrarán que el territorio del distrito en proyecto, tiene una población mínima del diez por ciento de la población total del respectivo cantón y que el distrito o distritos que se desean desmembrar, también conservarán ese mismo porcentaje de población siempre que no sea menor de dos mil habitantes.

El Poder Ejecutivo declarará, por acuerdo, la creación de los distritos, indicando su cabecera, los poblados que los forman y sus límites detallados. Esos límites deberán seguir accidentes naturales del terreno, preferentemente, ríos, quebradas, caminos, divisorias de aguas, etc.”

 

El acuerdo que cree un nuevo distrito debe indicar su cabecera, los poblados que lo forman y sus límites, los cuales deben seguir los accidentes naturales del terreno.

 

Sin embargo, el artículo 1 de la Ley de Declaratoria de Invariabilidad ha establecido una limitación de tiempo al ejercicio de la competencia para crear distritos.

 

De acuerdo con el texto expreso del artículo 1 en comentario, no es posible variar la División Administrativa Territorial dentro de un plazo anterior a la celebración de las elecciones presidenciales. Luego, se indica explícitamente que lo anterior tiene por consecuencia que  no es posible crear, dentro de ese mismo plazo, nuevas circunscripciones, lo cual incluye, además de provincias y cantones, por supuesto, los distritos.

 

Luego, debe señalarse que, adicionalmente, la Ley N.° 6068 de 1977 – Ley de Declaratoria de Invariabilidad - habría reformado el Código Electoral  de entonces, para incluir una obligación del Poder Ejecutivo de preparar y publicar la División Administrativa Territorial de la República a más tardar doce meses antes de las elecciones nacionales. Por estimarse necesario, se transcribe el artículo 2 de la Ley N.° 6068

 

“Artículo 2º.- Refórmase el artículo 10 del Código Electoral, a que se refiere la ley Nº 1536 de 10 de diciembre de 1952, en cuanto a que la obligatoriedad del Poder Ejecutivo para preparar y publicar la División Territorial Administrativa de la República. Esa publicación se deberá hacer a más tardar doce meses antes de las citadas elecciones nacionales. En cuanto a los demás extremos el conocido texto legal conservará toda su validez.”

 

Ahora bien, dicha obligación de preparar y publicar la División Administrativa Territorial ha sido recogida actualmente por el artículo 143 del Código Electoral vigente.

 

En este orden de ideas, debe advertirse que el numeral 143 establece una obligación del Poder Ejecutivo de formular y publicar la División Territorial Administrativa, por lo menos, doce meses antes del día señalado para la elección de la Presidencia de la República.

 

Por ministerio del artículo 143, la publicación de la División Territorial Administrativa debe contener una enumeración detallada de las provincias, cantones y distritos, amén de caseríos y poblados.

 

“ARTÍCULO 143.-

División territorial administrativa y electoral

La División territorial administrativa se aplicará al proceso electoral. Para tal efecto, el Poder Ejecutivo deberá formularla y publicarla por lo menos doce meses antes del día señalado para la elección de la Presidencia y Vicepresidencias de la República. Deberá enumerar detalladamente provincias, cantones, distritos, caseríos o poblados, empleando para su numeración el orden de las leyes y los decretos que los han creado. También, deberá expresar la población de cada uno, según los datos del censo y los cálculos más recientes del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC).

El TSE estará facultado para dividir un distrito administrativo en dos o más distritos electorales, procurando así la mayor comodidad de las personas electoras para la emisión de sus votos. Sin embargo, no podrá usar esta facultad en los ocho meses previos a las elecciones.”

            Así las cosas, de la relación de los artículos 1 de la Ley de Declaratoria de Invariabilidad y 143 del Código Electoral se entiende que se ha establecido una  imposibilidad para el Poder Ejecutivo de modificar de la División Territorial Administrativa durante los meses anteriores a las elecciones nacionales, amén de una obligación de promulgar la División Territorial Administrativa de forma oficial para tutelar, de esta forma,  el papel determinante que cumple la División Territorial Administrativa en el desarrollo de los procesos eleccionarios, puesto que sirve de fundamento a la División Territorial Electoral. Así lo ha entendido el Tribunal Supremo de Elecciones en su resolución N°. 1883-E-2001 de las 9:15 horas del siete de setiembre del 2001 – Voto en el que se comentó el antiguo artículo 10 del Código Electoral, norma análoga al actual 143-:

 

“Las normas antes transcritas establecen la imposibilidad que tiene el Poder Ejecutivo de modificar de la División Territorial Administrativa durante los catorce meses anteriores a las elecciones nacionales, regla que viene a tutelar el papel determinante que cumple la División Territorial Administrativa en el desarrollo de los procesos eleccionarios, puesto que sirve de fundamento a la División Territorial Electoral, concebida como una redistribución de los electores de cada distrito en procura de una mayor comodidad para la emisión del voto, a fin de que no tengan que recorrer grandes distancias para ejercer ese derecho, para lo cual puede el Tribunal dividir un distrito administrativo en dos o más distritos electorales (artículos 10 y 25 del Código Electoral).”

 

            En todo caso, no debe pasarse por alto que la Doctrina ha subrayado la importancia de la promulgación de la División Territorial Administrativa por tratarse de un acto preparatorio del proceso electoral. (Ver FERNANDEZ MASIS, HECTOR. EL PROCESO ELECTORAL. EN Revista de Derecho Electoral No. 1, Primer Semestre, 2006 y HERNANDEZ NARAJO, GERARDO. EL REGIMEN ELECTORAL DE COSTA RICA 1953-2006. Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad de Costa Rica, 2009)

 

 

B.          NO ES POSIBLE DECRETAR LA CREACIÓN DE UN DISTRITO DENTRO DEL PLAZO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 1 DE LA LEY N.° 6068.

 

            Ahora bien, en orden a atender el objeto de esta consulta, se impone precisar el alcance de la limitación prevista en el artículo 1 de la Ley de Declaratoria de Invariabilidad para el ejercicio de la competencia legal del Poder Ejecutivo de crear nuevos distritos.

 

            En este sentido, debe indicarse que el impedimento previsto en esa norma para crear nuevos distritos u otras circunscripciones, implica que no es procedente que el Poder Ejecutivo dicte ningún acuerdo creando nuevos distritos – o modificando los actuales – durante el plazo que se cuenta desde 14 meses anteriores al día de la celebración de las elecciones. Esto incluso si la eficacia de dichos acuerdos se supeditase para algún momento después de las elecciones.

            Al respecto, conviene indicar que el artículo 1 de la Ley N.° 6068 no solamente ha establecido que no se pueden crear nuevos distritos, sino que ha indicado que desde el mes 14 anterior a las elecciones, la División Territorial Administrativa de la República no puede ser cambiada o modificada. Es decir que durante este lapso de tiempo, el Poder Ejecutivo carece de competencia para introducir cambios en dicha División Territorial.

 

            De hecho, debe indicarse que por ministerio del artículo 1 de la Ley N.° 6068, desde el mes 14 anterior a las elecciones, la División Territorial Administrativa queda fijada de forma inmutable al menos durante ese plazo. Ergo, el Poder Ejecutivo no puede ejercitar su competencia para crear distritos.

 

            Luego,  debe subrayarse que el artículo 143 del Código Electoral – lo mismo que el antiguo artículo 10 -, establece una obligación del Poder Ejecutivo de formular la División Administrativa con doce meses de anticipación. Esta obligación de “formular”, según el sentido propio de las palabras, implica, de un lado, que el Poder Ejecutivo debe establecer, en términos claros y precisos, la División Territorial Administrativa al menos un año antes de las elecciones, y por supuesto, que los cambios que se han estimado oportuno hacer, verbigracia la creación o modificación de un distrito, deben haberse realizado y concluido también antes de un año del día de las elecciones presidenciales.

 

            Debe insistirse. La relación entre los numerales 1 de la Ley de Declaratoria de Invariabilidad y 143 del Código Electoral imponen una obligación del Poder Ejecutivo de publicar, un año antes de las elecciones, una División Territorial Administrativa definitiva que enumere, de forma detallada y precisa, las provincias, cantones y distritos. Esto conlleva, de suyo, que el Poder Ejecutivo no puede ejercer su competencia de crear distritos durante ese plazo- aun cuando los acuerdos entrasen en vigencia después-, pues  esto implicaría desconocer el mandato prescrito por la Ley de no alterar la División Territorial Administrativa y no serviría para garantizar la seguridad jurídica requerida por el numeral 143.

 

            De nuevo, debe reiterarse la trascendencia de que mediante la publicación ordenada por el artículo 143 queda fijada la División Territorial Administrativa, pues como lo indica dicha norma, esa División es la base para la División Territorial Electoral.

 

            Finalmente, a efectos de que la administración consultante tome nota, debe indicarse que actualmente las disposiciones que habilitan al Poder Ejecutivo para crear o modificar distritos, específicamente artículo 14 de la Ley sobre División Territorial Administrativa, ha sido objeto de una acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente N.° 12-17213-0007-CO y que aún se encuentra pendiente de resolución.

 

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que no es procedente que el Poder Ejecutivo dicte ningún acuerdo creando nuevos distritos – o modificando los actuales – durante el plazo que se cuenta desde 14 meses anteriores al día de la celebración de las elecciones. Esto incluso si la eficacia de dichos acuerdos se supeditase para algún momento después de las elecciones.

 

                                                                                Atento se suscribe;

 

 

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

                                                                                Procurador Adjunto  

 

 

 

JOA/jmd