Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 184 del 05/09/2013
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 184
 
  Dictamen : 184 del 05/09/2013   

05 de setiembre de 2013


C-184-2013


 


Licenciado


Alfredo Córdoba Soro


Alcalde Municipal


Municipalidad de San Carlos


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio Nº A.M.-2592-2011, de fecha 08 de diciembre de 2011, mediante el cual nos consulta una serie de interrogantes concernientes al reconocimiento del plus económico por concepto de la carrera profesional y la aplicación del concepto “preparación equivalente”.


I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro dictamen.


Tal y como lo hemos reafirmado, el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.


Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión podemos afirmar que un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir, en principio, que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante con respecto de las preguntas formuladas en su consulta: Por un lado, si bien en apariencia ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de asuntos concretos pendientes de resolución en sede administrativa (casos de al menos dos funcionarios de apellidos XXX y XXX). Por otro lado, implícitamente se nos está pidiendo una valoración sobre acuerdos concretos adoptados por la Administración activa (Acuerdo 11, acta 32 del 12 de mayo de 2003, del Concejo municipal). Y en definitiva, nuestra función consultiva no tiene carácter revisor ni se refiere a actos concretos (dictamen C-401-2005, de 21 de noviembre de 2005, entre otros muchos).


Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa. (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010 y C-128-2011), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida y de la independencia funcional de la auditoría municipal, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.


Por otro lado, en lo concerniente a la valoración de un acto concreto, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004,  C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010,   C-205-2010 y C-128-2011, entre otros muchos).


No obstante lo expuesto, aun cuando por todo ello la presente gestión pudiera resultar, en principio, inadmisible, una vez revisada nuestra doctrina y precedentes administrativos atinentes a los temas consultados, lo cierto es que estimamos que podemos hacer importantes aportaciones jurídico doctrinales sobre la materia en consulta, tal y como lo hemos hecho en otras oportunidades en materias atinentes.


Por consiguiente, considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante y tomando en cuenta el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración institucional, sin pronunciamiento particular en relación con una situación específica y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública, nos permitimos facilitarle una serie de lineamientos jurídico-doctrinales emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como judicial, sobre las materias atinentes, en los que podrá encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes.


Y siendo que el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la administración activa,  insistimos en que le corresponderá a ésta última, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.


II.- En cuanto al fondo: La carrera profesional y el concepto de preparación equivalente.


 


            Según refiere la jurisprudencia Desde sus orígenes, el reconocimiento por carrera profesional se concibió como un incentivo económico  cuyo objetivo fundamental es, estimular la superación académica y laboral de los profesionales al servicio de la Administración Pública; y coadyuvar en el reclutamiento y retención de los profesionales mejor calificados en cada área de actividad, todo ello con miras a un mejor y más adecuado cumplimiento de los fines de la función pública, dentro de los cuales está a no dudarlo, la eficiencia en el servicio (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública).  Como todo beneficio salarial que compromete las finanzas públicas, su reconocimiento y concesión no puede ser nunca un acto arbitrario ni indiscriminado. Por el contrario, sujeta como está la Administración Pública al principio de legalidad presupuestaria, debe también en este caso, garantizar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos sin que por otra parte, pueda dejar de reconocer, cuando corresponda, el derecho del funcionario/a.  Varias han sido las disposiciones normativas que se han encargado de reglamentar el otorgamiento del beneficio” (Resoluciones Nºs 2007-000721 de las 11:05 hrs. del 3 de octubre de 2007, 2010-000396 de las 09:36 hrs. del 24 de marzo de 2010 y 2010-0001591 de las 09:00 hrs. del 15 de diciembre de 2010, Sala Segunda).


 


            Como es obvio, el reconocimiento de la carrera profesional tiene por objetivo último  asegurar que la Administración cuente con el personal altamente capacitado que necesita para un adecuado desempeño de la función pública. Pero el logro efectivo de este y otros objetivos de la carrera profesional depende de su regulación normativa; es decir, del esquema de carrera que se disponga y regule normativamente (C-099-2008 de 03 de abril de 2008).


            En este caso, el Concejo Municipal de San Carlos aprobó el Reglamento de Carrera Profesional para los y las funcionarias de dicha Municipalidad, y autorizó a su implementación inmediata -sesión del Concejo de 28 de abril de 2008, acuerdo 14, acta número 27-. Se tiene por acreditado, dicho reglamento fue publicado a La Gaceta número 61 de 29 de marzo de 2010, posteriormente se publicó una fe de erratas a La Gaceta 81 de 28 de mayo de 2010 (Véase resolución Nº 2011007526 de las 15:52 hrs. del 14 de junio de 2011, Sala Constitucional).


            Entre los diversos factores a considerar para el reconocimiento del beneficio económico por concepto de la carrera profesional, según aquel Reglamento, está el referido a los grados académicos o profesionales; el cual alude que como mínimo deberá tenerse el título de bachillerato universitario exigido por el Manual descriptivo de clases para el puesto que se desempeña; lo que supone que el funcionario desempeñará labores profesionales acordes con la respectiva clasificación y valoración interna (perfil profesional y salarial) instaurada en aquella corporación territorial (arts. 115, 116, 120 y 121 del Código Municipal y dictámenes C-260-2001 de 27 de setiembre de 2001, C-078-2004 de 8 de marzo de 2004 y C-099-2008 de 03 de abril de 2008).


 


            Ahora bien, según se indica en su consulta, con la aplicación del concepto de “preparación equivalente” –que el Reglamento de Carrera Profesional no enuncia-, se está permitiendo en aquella municipalidad que se pague el incentivo por carrera profesional a quienes sin reunir los requisitos académicos exigidos para un puesto de la clase de profesional, posea una preparación similar a éstos, obtenida por medio de estudios de semejante naturaleza, cursados en centros de enseñanza de similar condición a la de aquellos a que se refieren dichos requisitos o estudios y experiencia atinentes, que presuntamente lo capacitan para el desempeño del puesto.


 


            Comencemos por indicar que según ha referido en otras ocasiones del Área de Instrumentación Tecnológica de la Dirección General de Servicio Civil (Oficio IT-EOT-072-2005 de 11 de febrero de 2005), aquel concepto de “preparación equivalente” se utiliza normalmente para compensar la carencia del requisito académico exigido en una clase de puesto no profesional. Pero siempre y cuando se establezca normativamente la posibilidad de aplicarlo. Y se advierte que en una clase de puesto profesional que exige como requisito la titularidad de un grado académico específico (bachillerato o licenciatura), no se utiliza aquel concepto de “preparación equivalente” por dos razones esenciales: “1) Las clases profesionales por lo general implican el ejercicio de una profesión liberal y su desempeño requiere estar colegiado o tener una licencia o autorización para el ejercicio. 2) La experiencia no puede compensar la carencia del grado académico, dado que los objetivos del aprendizaje son diferentes, mientras el grado busca dotar a la persona de principios técnicos y teóricos de una disciplina específica, la experiencia otorga conocimiento práctico, pero restringe el ámbito de acción al desarrollo de una actividad limitada por el desempeño del puesto respectivo. Ello iría en contra de la profesionalización, del sistema educativo y obviamente de las leyes de los Colegios Profesionales”. Pero se admite en tratándose de posgrados académicos (especialidad, maestría y doctorados) obtenidos con base en un bachillerato universitario de una misma disciplina, sobre todo cuando el Colegio Profesional respectivo los incorpora (Véanse antecedentes del pronunciamiento OJ-065-2007 de 28 de febrero de 2007).


 


            Por ello, tal y como lo advertimos en el dictamen C-049-95 de 13 de marzo de 1995, la aplicación del concepto de “preparación equivalente” de ningún modo puede excluir, excepcionar o sustituir la exigencia de un determinado título universitario como requisito esencial para optar al nombramiento en un puesto de la clase profesional, pues el Manual Descriptivo de Puestos vigente a la fecha del ascenso no admite la preparación equivalente, ni siquiera con los otros requisitos complementarios; salvo que aquel título fuera de Licenciado y se esté frente a posgrados académicos en una misma especialidad.


            Y aún en los casos en que aquella equivalencia esté normativamente autorizada, la misma no es automática pues requiere de la intervención de un órgano competente para determinar aquella equivalencia; un órgano competente para calificar una condición académica y emitir un pronunciamiento determinando la equivalencia al nivel universitario exigido en forma expresa, sea la denominada Comisión o el Departamento de Recursos Humanos. (Capítulo IV del Reglamento muncipal). Sin obviar la propia “atinencia” o “afinidad” que debe establecerse de aquel grado académico o preparación equivalente con el cargo ocupado; es decir, más que equivalente  a la descripción de las funciones del puesto, las labores desplegadas en el mismo deben estar directamente relacionadas con el título cuyo reconocimiento pretende -los grados académicos deben ser propios del área de actividad del puesto o afines con la misma-. (Entre otras, las resoluciones Nºs  2006-01116 de las 0:45 hrs. Del 30 de noviembre de 2006 y 2010-000396 de las 09:36 hrs. del 24 de marzo de 2010, 2010-001591 de las 09:00 hrs. del 15 de diciembre de 2010, Sala Segunda. Dictamen C-346-2001 de 12 de diciembre de  2001).


            E interesa reiterar que según hemos advertido en casos similares, esta Procuraduría no es el órgano competente para realizar un estudio técnico de esa naturaleza (Pronunciamiento OJ-017-2005 de 28 de enero de 2005).


Conclusión:


Por todo lo expuesto, con base en la doctrina administrativa expuesta y la normativa legal vigente, la Administración activa consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, aplicar lo aquí interpretado y sugerir a lo interno la adopción de las medidas correctivas necesarias, en caso de estimarse procedentes, para una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.


Sin otro particular,


 


Msc. Guillermo Bonilla Herrera


PROCURADOR


 


 


 


LGBH/gvv