9 de agosto de 2013

C-154-2013

 

Señor

Eduardo A. Castillo Rojas

Secretario a. i Concejo Municipal

Municipalidad de Cartago

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio de fecha 2 de noviembre del 2011, en el cual solicita criterio sobre la responsabilidad del Concejo Municipal en relación con las  Juntas que nombra y juramenta. Específicamente, se requiere nuestro criterio en relación con el siguiente aspecto:

 

“…se acuerda por unanimidad solicitar el criterio de la Procuraduría General de la República acerca de la responsabilidad directa o indirecta que adquiere el Concejo Municipal y la Municipalidad como gobierno local en cuanto lo dispuesto por el artículo 13 inciso g) del Código Municipal a la luz de los efectos jurídicos  de las acciones de las Juntas que nombra y juramenta”

 

Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Cartago, emitido por oficio AJM-154-2011 del 25 de octubre del 2011, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“…la responsabilidad de los concejos municipales, en lo referente a “…nombramiento o juramentación por parte del Concejo Municipal de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de centros educativos así como en la designación de otras juntas directivas,…se limita esa responsabilidad a la designación y juramentación de las personas integrantes de dichas Juntas de Educación y Juntas Administrativa de centros educativos. Dicha responsabilidad de los concejos municipales, está limitada también al nombramiento y juramentación de los integrantes de otras juntas directivas o administrativas, como es el caso de las fundaciones. Las personas nombradas en los relacionados puestos, son legalmente responsables de sus actos en el ejercicio de dichos puestos”

 

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

 

 

I.                   SOBRE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y JUNTAS ADMINISTRATIVAS

 

De conformidad con el artículo 41 y 42 la Ley Fundamental de Educación N° 2160, en cada distrito debe haber una Junta de Educación. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

ARTICULO 41.-"En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela.”

ARTICULO 42.-“Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela.”

 

Por su parte, el artículo 43 del mismo cuerpo normativo señala que cada institución de enseñanza media debe contar con una Junta Administrativa la cual es nombrada por la Municipalidad, las cuales tienen personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. Señala la norma, lo siguiente:

 

ARTICULO 43 “Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes.

Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación.  
Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables. “
(Así adicionado por el artículo 1 de la ley No.2298 del 22 de noviembre de 1958)

 

En relación con la forma en que se invierten los recursos financieros por parte de las Juntas de Educación, el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación dispone que serán invertidos de conformidad con la política emitida por el Consejo Superior de Educación y el Ministro respectivo.  Al respecto, señala la norma:

 

ARTICULO 45.-

La distribución e inversión de los dineros correspondientes a las Juntas de Educación y Administrativas se hará de conformidad con la política educativa y el planeamiento de la enseñanza indicados por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio del ramo, de acuerdo con el Reglamento que se dicte.

 

De conformidad con el artículo 1 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas Nº 31024-MEP, las Juntas de Educación y las Juntas Administrativa son: “… delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública que sirven, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y el centro educativo.”

 

Así mismo, el artículo 2 y 3  del mismo Reglamento señalan que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, están subordinadas a la política educativa y en cuanto al uso, destino distribución e inversión de bienes y recursos económicos están sujetas a las directrices y disposiciones del Ministerio de Educación. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 2º—“Como organismos auxiliares de la Administración Pública, las Juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio propio. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, su actividad está subordinada a la Política Educativa vigente.”

Artículo 3º—“En concordancia con lo dispuesto en el artículo anterior, las Juntas estarán sujetas a las directrices y disposiciones emanadas de autoridad competente del Ministerio de Educación Pública, en cuanto al uso y destino de los bienes estatales sometidos a su administración, así como lo relativo a la distribución e inversión de los recursos económicos que le suministre el Ministerio o les sean asignados por ley”.

 

Sobre la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación, la jurisprudencia judicial ha señalado, lo siguiente:

 

“III.-En torno a la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación, esta Sala, en sentencia número 787 de las 14 horas 10 minutos del 5 de octubre de 2001, indicó: “IV.-

Las Juntas de Educación, aparte de tener personería jurídica propia y capacidad para contratar y comparecer ante los Tribunales, por disposición del artículo 36 del Código de Educación, tienen también patrimonio propio y capacidad de disposición de éste, ciertamente bajo determinados controles, cuya existencia, como se indicó, no excluye necesariamente un fenómeno de descentralización. Tampoco, por lo anteriormente expuesto, lo excluye que su política deba armonizar con la del Ministerio de Educación, porque la armonía es un desideratum en la acción de todos los entes públicos, máxime en aquellos con objetivos afines, empece a lo cual las Juntas tienen los propios no necesariamente coincidentes y sí tal vez complementarios de los generales, en la medida que velan por las necesidades de un sector de la educación con problemas y soluciones particulares. Es importante agregar que las Juntas no responden de su política tan solo ante el Ministerio de Educación, también lo hacen ante la Municipalidad respectiva, que es quien, además, designa a sus miembros. Y definitivamente entre la Juntas y el Ministerio no hay relación jerárquica.” (resolución 340-2013 de las trece horas treinta minutos del catorce de marzo del dos mil trece. Sala primera de la Corte Suprema de Justicia)

 

En relación  con el nombramiento de las Juntas, el artículo 13 del mismo cuerpo normativo señala que: “serán nombradas directamente por el Concejo Municipal respectivo. Cuando se trate de Juntas de Educación, el Asesor Supervisor de Educación propondrá al Concejo cinco ternas que propongan los respectivos directores de su jurisdicción, y de cada una de ellas se elegirá un miembro para integrar la Junta. En ningún caso la misma persona podrá ir en dos o más ternas simultáneamente, salvo que por razones de población o manifiesto desinterés de los padres de familia y vecinos de la comunidad, se imposibilite la integración de las ternas, en cuyo caso, se remitirá la nómina y se darán las explicaciones correspondientes.”

 

            Bajo esta misma línea de pensamiento, el artículo 13 inciso g) del Código Municipal señala que una de las atribuciones del Concejo Municipal es nombrar directamente a los miembros de las Juntas Administrativas y de educación. Señala la norma en comentario en lo que interesa, lo siguiente

 

Artículo 13. — Son atribuciones del concejo: 

(…)

g)Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.”

(Así reformado  el inciso anterior por  aparte c) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre de 2008). 

 

De lo anteriormente señalado se desprende que existe una incompatibilidad normativa entre lo dispuesto en los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación que señalan que las Juntas son nombradas por la Municipalidad respectiva, pero que establecen la obligación de escuchar a otros órganos del sector educativo, y el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal, que indica que son nombradas directamente por el Concejo Municipal, sin necesidad de escuchar a ningún otro órgano.

 

Al respecto, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio, resolvió dicha incompatibilidad señalando que el nombramiento de las Juntas es una potestad directa del Consejo Municipal.

 

“IV.-DE LA ANTINOMIA NORMATIVA EN LO REFERENTE A LA INTEGRACIÓN DE LAS JUNTAS EDUCATIVAS Y DE ADMINISTRACIÓN.-

El punto en discusión es si el Concejo tiene competencia o no para integrar de manera directa las Juntas Administrativas de los Centros Educativos, como lo prevé el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal, esto es, sin intervención de otras instancias y conforme a propuestas y ternas presentadas por los Directores de eso Centros, como lo manda el artículo 14 del Reglamento General de Juntas  de Educación y Juntas  Administrativas, Decreto número 31024-MEP. Al respecto, es claro que estamos frente a una antinomia normativa, esto es la coexistencia de dos o más disposiciones contradictorias entre sí en su contenido, que regulan la misma situación fáctica de manera diversa, excluyéndose entre sí. La solución de esta problemática se hace a través de criterios hermenéuticos, como lo son, esencialmente el rango jerárquico de las normas en conflicto, cronológico y el de especialidad de la norma. En efecto, encontramos que la integración de las Juntas  Educativas y Juntas  de Educación está regulado en los siguientes cuerpos normativos:

a .) - Por la Ley número 42, del veintiocho de diciembre de mil novecientos cuarenta y tres, el Poder Legislativo autorizó al Poder Ejecutivo para que mediante Decreto emitiera el Código de Educación, por lo que fue promulgado por Decreto número 7, del veintiséis de febrero de mil novecientos cuarenta y cuatro, se aprueba por la Ley número 181, del dieciocho de agosto de mil novecientos cuarenta y cuatro. De manera que, mediante norma pre-constitucional se instauran las Juntas  de Educación, con funciones contraloras sobre escuelas ubicadas en cada distrito escolar, así como las Juntas  Administradoras, con iguales funciones respecto a los Colegios Oficiales, en ambos casos nombradas por la Municipalidad correspondiente (artículo 9), para lo cual, a las primeras se les dota de "plena personalidad jurídica" para contratar y comparecer ante los Tribunales de Justicia, de manera que su Presidente es el representante judicial y extrajudicial de ellas (artículo 36), mediante la Ley número, 2298, del veintidós de noviembre de mil novecientos cincuenta y ocho, se adiciona el artículo 43 de la citada Ley Fundamental de Educación, para conferirles a las Juntas  Administrativas "plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones." En cuanto al nombramiento de las citadas Juntas, el artículo 33 del Código de Educación, en lo que interesa establece: "... el Inspector del Circuito presentará a la Municipalidad una terna escogida entre los candidatos que propongan los respectivos Directores de Escuela. La Municipalidad deberá hacer el nombramiento dentro del mes siguiente a la fecha de presentación de la terna. Transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado, se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del cargo que hará ante la Dirección Provincial de Escuelas de su respectiva provincia o en su defecto ante el Inspector Delegado por ésta. Lo mismo se hará cuando por cualquier motivo legal fuere necesario reponer a un miembro propietario o suplente que no hubiera cumplido su período. En ambos casos el reemplazante se considerará nombrado únicamente para el tiempo que falte el sustituido para completar su período legal. Siempre que ocurra renovación de parte de una Junta, se procederá a nueva instalación." (Así reformado por la Ley número 2581, del diecisiete de junio de mil novecientos sesenta).

b.) La Ley Fundamental de Educación, número 2160, del veinticinco de setiembre de mil novecientos cincuenta y siete, en su Capítulo VIII, denominado "De las Juntas  de Educación y Juntas  Administrativas", se establece, en forma similar al Código de Educación anteriormente mencionado, que "En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela" (artículo 41). También se dispone que "Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela" (artículo 42). Igualmente se establece que en "Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes" (artículo 43). Por último, se dispone que "El cargo de miembro de una Junta  de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con la ley, aunque pueden ser reelectas. Una ley especial determinará la forma de integrar tales Juntas, así como las atribuciones y deberes de las mismas y de sus miembros"(artículo 44).

c.) Mediante Decreto Ejecutivo número 17763, del tres de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, publicado en La Gaceta número 198, del dieciséis de octubre del mismo año, se promulga el Reglamento General de Juntas  de Educación y Juntas  Administrativas, y en él se hace eco de las disposiciones contenidas de las leyes comentadas (Código de Educación y Ley Fundamental de Educación). Así, se establece que dichas Juntas  estarán integradas por cinco miembros propietarios (artículo 9), que durarán en sus cargos por tres años, pudiendo ser reelectos (artículo 12); y que serán nombradas y juramentadas por el Concejo Municipal competente, pero tratándose de Juntas  de Educación, el Asesor Supervisor de Educación presentará al Concejo una terna por cada puesto, integrada por los candidatos que propongan los respectivos directores de su jurisdicción (artículo 13); mientras que en el caso de las Juntas  Administrativas, se dispone que sus integrantes podrán ser nombradas directamente por el Concejo Municipal de la nómina de no menos de cinco candidatos por cada puesto a llenar, que propongan el Director del Colegio, previa consulta al Consejo de Profesores y al Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil (artículo 14). En lo tocante a la remoción de los miembros de ambas Juntas, se establece, en aplicación del principio de paralelismo de las competencias, que será el propio Concejo Municipal el que la determine en último término (artículo 26). Para ello señala como justas causas de remoción, entre otras: cuando sin previo permiso o licencia, dejaren de concurrir a seis sesiones consecutivas; cuando demostraren evidente descuido o desinterés en el desempeño de su cargo; y,cuando hubieren sido condenados por delito en perjuicio de la Hacienda Pública, o cualquier otro en daño de la Juntas  o de los bienes de la institución (artículo 21). Para la citada remoción se prevé un procedimiento especial en el que el Asesor Supervisor respectivo funge como órgano director y debe trasladarle al Director Regional de Enseñanza competente el resultado de la sumaria con las recomendaciones y observaciones pertinentes, para que éste último, cuando estime que se comprobó la causal endilgada, le remita el expediente al Concejo Municipal de la jurisdicción territorial, para que resuelva por acto final. Ahora bien, este Reglamento fue declarado nulo efectos retroactivos a partir de la fecha de su vigencia por sentencia número 240-96, de las catorce horas veinte minutos del treinta de octubre de mil novecientos noventa y seis, del Juzgado Contencioso Administrativo; resolución que fue confirmada por sentencia número 350-98 de las once horas quince minutos del dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y ocho, la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo y posteriormente por la Sala Primera de Justicia, en resolución número 787-F-01, de las catorce horas del cinco de octubre del dos mil uno, por encontrarse sería violación del numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, en su formulación.

d.) Por Ley número 7794, del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, publicada en La Gaceta número 94, del dieciocho de mayo de ese mismo año, se promulga el nuevo Código Municipal, que vino a sustituir el anterior, adoptado por Ley número 4574, del cuatro de mayo de mil novecientos setenta. En el numeral 13 inciso g) se dispone literalmente como competencia o atribución del Concejo: "Nombrar directamente, por mayoría simple a los miembros de las Juntas  Administrativas de los centros oficiales de Enseñanza y de las Juntas  de Educación, quienes sólo podrán ser removidos por justa causa. Además, por igual mayoría, nombrar a los representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera"; disposición que fue adicionada de la siguiente manera por la Ley 8679, del doce de noviembre del dos mil ocho, en el sentido de que dicha designación debía de hacerse "con criterio de equidad entre géneros."

e.) Finalmente, mediante Decreto Ejecutivo número 31024-MEP, del trece febrero del dos mil tres, se promulga el Reglamento General de Juntas  de Educación y Juntas  Administrativas, publicado La Gaceta número 50 del doce de marzo siguiente; que en lo que nos interesa, en su numeral 14 dispone: "Las Juntas  Administrativas serán nombradas directamente por el Concejo Municipal y cada integrante será elegido de cada una de cinco nóminas de no menos de cinco candidatos que propondrá el Director del Colegio, previa consulta con el Consejo de Profesores y con el Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil.”

V.-DE LA LEGALIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO.-

Así las cosas, en aplicación de los principios de hermenéutica de jerarquía normativa, cronología y especialidad, es que este Tribunal estima que lleva razón el Concejo en rechazar la impugnación formulada, por tratarse, por mandato legal, de una competencia asignada a este órgano colegiado para ejercerla de manera exclusiva y excluyente, sin que deba sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano; por los siguientes motivos:

a.) Por criterio cronológico, en tanto el Código Municipal vigente es dictado con posterioridad al Código de Educación, que según se indicó es pre-constitucional, y de la Ley Fundamental de Educación, de la cual, supuestamente deriva su fundamento legal la norma reglamentaria que se alega no fue aplicada.

b.) En aplicación del principio de la jerarquía normativa, que deriva del numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, que le confiere mayor valor jurídico a la ley, frente a la norma reglamentaria; lo que en doctrina el jurista nacional Eduardo Ortiz Ortiz llamaba como "potencia, resistencia y régimen de impugnación." Recuérdese que:

"El reglamento, como producto de la Administración que es, está subordinado inicialmente al propio campo de las funciones que la misma tiene atribuidas al concierto público, esto es, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe reconocer que la Administración pueda dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una regulación propia. Así, se llama reglamento a toda norma escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias. Lo propio del reglamento es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la Administración, por lo que requiere de una justificación, caso por caso. Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley, allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el "orden jerárquico de las normas." (Sentencia número 5227-94, de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, de la Sala Constitucional.)

c.) En razón de existir una norma especial, inciso g) del artículo 13 del Código Municipal, que le confiere esa atribución de manera exclusiva y excluyente al órgano deliberativo, para que lo haga de manera directa, esto es, sin atender a propuestas o terna alguna de parte de los directores de los centros educativos oficiales; teniendo como único parámetro, el de aplicar "criterios de equidad entre género", según reciente reforma. Nótese al efecto que el Código Municipal es el conjunto de disposiciones que regulan el ámbito competencial y procedimientos atinentes a las Municipalidades.

d.) Y finalmente, y no por ello menos importante, en reconocimiento y defensa de la autonomía municipal, que por mandato constitucional -artículo 170- es de segundo grado (o de gobierno), lo que se traduce en la potestad para determinar la forma en que administrará los recursos de la institución, para el cumplimiento de los fines y cometidos asignados, en este caso, la "administración de los intereses y servicios municipales", según delega el artículo 169 constitucional; y que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado como la competencia del ámbito municipal, dentro del concepto de "lo local" (en este sentido, se pueden consultar las sentencias de ese alto Tribunal número 6469-97, 5445-99 y 2001-9677); y en particular, la potestad de autodirigirse o gobernarse políticamente, lo que se traduce en la definición de los lineamientos, objetivos, metas y fines de la institución. Es precisamente en atención a su autonomía política, administrativa y financiera, constitucionalmente asignada, que las Municipalidades tienen potestad de normativa para dictar los reglamentos autónomos y de organización y de los servicios que por ley se les corresponde brindar; acordar sus presupuestos y ejecutarlos; administrar y prestar los servicios públicos municipales; aprobar las tasas, precios y contribuciones municipales y proponer a la Asamblea Legislativa los impuestos municipales; percibir y administrar los tributos e ingresos municipales, en condición de Administración Tributaria; suscribir convenios, pactos y contratos con entidades nacionales y extranjeras para el cumplimiento de sus fines y convocar a consultas populares, en los términos desarrollados en el numeral 4 del Código Municipal, y en la indicada sentencia constitucional (5445-99). Lo anterior se traduce, en que los gobiernos locales, no son sujetos de directrices y planificaciones de parte del Ente Mayor, debiendo darse respecto de éste, una relación de coordinación, en los términos señalados por la sentencia constitucional 5445-99; así como tampoco de imposiciones normativas mediante reglamentos ejecutivos, en que desarrollen funciones o competencias constitucional o legalmente asignadas a las municipalidades, como es el caso en estudio. Recuérdese que tratándose de un reglamento ejecutivo, esto es que desarrolla una ley, ello es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, al tenor de lo dispuesto en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política; pero en modo alguno puede pretender invadir el ámbito de la autonomía de los gobiernos locales. (Resolución N° 266-2011 de las nueve horas cuarenta minutos del veintiuno de julio del dos mil once. Tribunal Contencioso Administrativo Sección III)

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor en su dictamen C-027-2004 del 22 de enero del 2004, señaló lo siguiente:

 

“1.-El nombramiento directo de los integrantes de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas

 Los Concejos Municipales tienen la potestad de nombrar, directamente, a los integrantes de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas de los centros de enseñanza oficial.  Así lo dispone, expresamente, el artículo 13, inciso g) del Código Municipal

"Son atribuciones del Concejo:

a) (…)

g) Nombrar directamente, por mayoría simple, a los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. (…)."

La potestad de nombramiento "directo" que ostentan los concejos municipales para designar a los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación fue analizada por este órgano asesor en el dictamen n.º C-158-2001, del 30 de mayo de 2001.  En este pronunciamiento, después de realizarse un detallado análisis de la normativa que, a través del tiempo, ha regulado la integración de las citadas Juntas, se llegó a la conclusión de que la designación de sus miembros es una potestad exclusiva y excluyente de los Concejos Municipales.

 De manera tal que la sujeción de los citados Concejos al criterio de otro (u otros) órganos o entes, para el ejercicio de la competencia que le es propia, únicamente sería posible ante la emisión de una norma posterior, de igual o superior rango, que modifique o derogue la potestad consagrada en el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal.

   A la anterior conclusión arribó esta Procuraduría, al determinar que existía incompatibilidad normativa entre lo dispuesto en los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación, n.° 2160 del 25 de setiembre de 1957, y el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal.  Mientras que esta última norma dispone que al Concejo Municipal le compete nombrar "directamente" a los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de la Juntas de Educación, la Ley Fundamental de Educación condicionaba el nombramiento de las referidas Juntas, a ser realizado por las municipalidades, a la propuesta que realizaran los funcionarios que ejercen la inspección de las escuelas del Circuito –previa consulta con los Directores-, en el caso de las Juntas de Educación (artículo 41), y a las ternas enviadas por los Consejos de Profesores, en el caso de las Juntas Administrativas de las instituciones de enseñanza media (artículo 43).  Al ser la norma del Código Municipal "posterior" y "especial" se determinó que la misma prevalece sobre la normativa de la Ley Fundamental de Educación, la que debe tenerse por derogada de forma tácita.

  Resulta oportuno señalar al respecto que el Tribunal Contencioso Administrativo, mediante resolución n.° 2879, de las 16:10 horas del 30 de agosto de 1978, al interpretar el inciso f) del artículo 21 del antiguo Código Municipal, determinó que la potestad de nombramiento "directo" de los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, era incompatible con su condicionamiento a las propuestas o ternas presentadas por terceros.  La referida norma disponía:

"Son atribuciones del Concejo: (…). f) Nombrar directamente a los miembros de las Juntas Administrativas de centros oficiales de enseñanza, los cuales sólo podrán ser removidos con justa causa;". 

 Se observa que la regulación se refería exclusivamente al nombramiento de los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y no contemplaba a los de las Juntas de Educación, como lo hace el actual Código Municipal.  De esta forma, el Tribunal determinó que:

"(…) la atribución que otorga al Concejo el artículo 21 del Código Municipal en su inciso f) de nombrar directamente a los miembros de las Juntas Administrativas de centros oficiales de enseñanza…’ no es suficiente para también nombrar directamente –es decir, sin sujeción a terna alguna, según se ha interpretado- a los miembros de las Juntas de Educación, ya que éstas y aquéllas, según se ha dicho son diferentes entre sí (…)."

 Mientras que la normativa municipal prevalecía sobre el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación, de modo tal que el nombramiento de los miembros de las Juntas Administrativas ya no se encontraba sujeto a las ternas enviadas por los Colegios, el artículo 41 de la referida Ley continuaba vigente en tanto no había sido reformado por el inciso f) del artículo 21 del ya derogado Código Municipal.

 Sin embargo, la anterior situación varió con la emisión del Código Municipal vigente al disponer, expresamente, que compete a los Concejos Municipales nombrar directamente no sólo a los integrantes de las Juntas Administrativas, sino también a los de las Juntas de Educación.  Sobre el particular, la Procuraduría General de la República, en el dictamen n.º C-158-2001, concluyó:

"1-. La Ley Fundamental de Educación determina que los Concejos Municipales deben seleccionar los miembros de las Juntas de Educación de las escuelas públicas y las Juntas Administrativas de los colegios oficiales de entre las ternas que les sean presentadas por los órganos que dicha Ley determina.  Lo que significa que, de acuerdo con dicha Ley, la facultad de selección del Concejo está limitada por la terna propuesta.

2-. Al disponer el Código Municipal en su artículo 13, inciso g), que el Concejo Municipal nombrará dichos miembros ‘directamente’, significa que el Concejo no debe sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano. Por consiguiente, que su competencia no está restringida a la selección dentro de ternas, por lo que el órgano municipal puede escoger libremente la persona o si a bien lo decide, establecer reglamentariamente el procedimiento bajo el cual ejercerá su competencia.

3-. En consecuencia, existe una antinomia normativa que debe resolverse dando preferencia al Código Municipal, por ser una norma más reciente y dirigida fundamentalmente a regular la competencia de los órganos municipales."

 En virtud de lo anterior, esta Procuraduría ha interpretado que el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal derogó de manera tácita la potestad de intervención de órganos diferentes a los Concejos Municipales en el nombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza.  De allí que, repetimos, el nombramiento directo de los referidos integrantes sea una competencia exclusiva y excluyente de los Concejos Municipales.”

 

En razón de lo expuesto, es claro para este Órgano Asesor que el Concejo  Municipal es a quien le corresponde el nombramiento directo de los miembros de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas.

 

II.                SOBRE EL FONDO

Una vez aclarados los conceptos citados en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a la interrogante planteada por el secretario a.i del Concejo municipal.

“…se acuerda por unanimidad solicitar el criterio de la Procuraduría General de la República acerca de la responsabilidad directa o indirecta que adquiere el Concejo Municipal y la Municipalidad como gobierno local en cuanto lo dispuesto por el artículo 13 inciso g) del Código Municipal a la luz de los efectos jurídicos  de las acciones de las Juntas que nombra y juramenta”

 

El secretario a.i del concejo municipal consulta sobre la responsabilidad directa o indirecta del concejo municipal y de la municipalidad en relación con las acciones de las juntas que nombra y juramenta.

 

Tal y como se señaló en el apartado anterior, las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas constituyen personas jurídicas distintas del Concejo Municipal, por lo que serán sus miembros, los que respondan por las actuaciones que ejecuten dichas Juntas.

 

En efecto, como lo señalamos líneas atrás, tanto las Juntas de Educación como las Juntas Administrativas, son personas jurídicas, es decir, centros de imputación de derechos y obligaciones, por lo que serán estos órganos quienes respondan por las actuaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones.

 

Ahora bien, en el caso de las juntas de educación y las juntas administrativas, sus miembros se encuentran sujetos al derecho administrativo a efectos de establecer la responsabilidad, en razón del carácter público de la gestión que desempeñan y el manejo de fondos públicos. 

 

Bajo esta perspectiva,  les resulta de aplicación el régimen de responsabilidad contemplado en la Ley General de la Administración Pública.

 

Específicamente, en el caso de los órganos colegiados como es el caso que nos ocupa, serán los miembros de la junta correspondiente los que responderán por las decisiones adoptadas en esa Junta, salvo que durante la deliberación, no concurrieran con su voto a la formación de la voluntad del órgano colegiado.  Al respecto, dispone el artículo 57 de la Ley General de la Administración Pública, lo siguiente:

 

Artículo 57.-

1. Los miembros del órgano colegiado podrán hacer constar en el acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifiquen, quedando en tal caso exentos de las responsabilidades que, en su caso, pudieren derivarse de los acuerdos.

2. Cuando se trate de órganos colegiados que hayan de formular dictámenes o propuestas, los votos salvados se comunicarán junto con aquellos.

 

Sobre este tema, este Órgano Asesor, ha señalado:

 

“Por otra parte, referente a la eventual responsabilidad de los miembros de la Cámara, por la toma de acuerdos, esta Procuraduría ha sostenido:

“…Por su parte en la opinión jurídica OJ-030- 98 del 30 de marzo de 1998, en relación las responsabilidades que se da en los órganos colegiados, expresamos que debe tomarse en cuenta que la voluntad del órgano se forma con la intervención de las voluntades de los miembros de éste. Así, "A diferencia de los unipersonales cuyo titular es una sola persona- los colegiados son aquellos que están integrados por varias personas físicas, que pueden ser miembros: por sí -por designación o elección-, por ser titulares de otros órganos o en representación de una persona jurídica. Los actos, al ser actos de un solo órgano, no son actos complejos, sino actos simples. En la formación de la voluntad intervienen efectivamente, las voluntades de las distintas personas que son sus miembros, pero estas voluntades, a través del correspondiente procedimiento, formarán el acto del órgano.

(González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, pág. 139)".

Eso sí, a pesar de que el acuerdo que adopte el órgano colegiado se atribuye al órgano y no a los integrantes de éste en forma individual, es lo cierto que para determinar la responsabilidad de los integrantes de este tipo de órganos se debe tomar en cuenta su participación en el acto que genera la responsabilidad. El artículo 57.1 de la Ley General de la Administración Pública regula el supuesto en el cual el integrante del órgano colegiado puede eximirse de responsabilidad dictado por el órgano. Dispone el citado numeral:

"1. Los miembros del órgano colegiado podrán hacer constar en el acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifiquen, quedando en tal caso exentos de las responsabilidades que, en su caso, pudieren derivarse de los acuerdos."

De esta forma, no es posible imputarle responsabilidad por un acuerdo del órgano colegiado a un miembro de éste que haya hecho constar su voto disidente.

Debe precisarse que son responsables del acto los integrantes que hayan participado, efectivamente, con su voluntad en la conformación del mismo. Por ejemplo, si uno de los miembros, por alguna causa no participó en la toma de decisión del acto que genera responsabilidad, no se le puede imputar responsabilidad por el sólo hecho de pertenecer al órgano...”

A partir de lo expuesto, tenemos  que, la responsabilidad por los acuerdos tomados, recae sobre el sujeto que mostró anuencia respecto de estos.   (Dictamen C-052-2013 del 1 de abril del 2013)

 

Se desprende de lo expuesto, que en el caso de las juntas bajo análisis, la responsabilidad sobre las decisiones adoptadas por el órgano colegiado recaerá en los miembros, siempre y cuando estos hayan concurrido con su voluntad a adoptar el acuerdo.

 

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por las normas señaladas en el apartado anterior, el Concejo Municipal tiene la competencia para nombrar y destituir a los miembros de dichas juntas.

 

En efecto, el Código Municipal en su artículo  13 inciso g) señala que una de las atribuciones del concejo municipal es “Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.”

 

En concordancia con lo anterior, el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, señala en el artículo 21 que corresponde al concejo municipal remover a los miembros de las juntas cuando medie justa causa. Señala el artículo en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 21.—“Los miembros de las Juntas podrán ser removidos por el Concejo Municipal respectivo, cuando medie justa causa. Se considera justa causa, entre otras:

a) Cuando, sin previo permiso o licencia, dejaren de concurrir a cuatro sesiones consecutivas, o a seis alternas dentro de un período inferior a seis meses.

b) Cuando demostraren evidente descuido o desinterés en el desempeño de su cargo.

c) Cuando hubieren sido condenados por delito en perjuicio de la Hacienda Pública, o por cualquiera otro en daño de la Junta o de los bienes de la institución.

d) Si incurren en otras faltas graves a juicio del Concejo.”

 

Tal y como se aprecia de las normas expuestas, el Concejo Municipal sí tiene una competencia específica para destituir a los miembros de las Juntas Administrativas y de Educación, cuando hayan incurrido en una causa justa para ello. 

 

Dentro de estas causas justas para su remoción, están causas relacionadas con el deficiente desempeño en las funciones que le han sido asignadas por la ley. 

 

De esta manera, es claro que, si  bien es cierto, la responsabilidad por las actuaciones de cada Junta corresponde a la persona jurídica como tal y a los miembros que adoptaron los acuerdos respectivos, el Concejo Municipal sí tiene responsabilidad en relación con la remoción de los  miembros de estas juntas cuando tenga conocimiento de hechos que puedan implicar una causa justa para remover a dichos miembros.

 

A partir de lo expuesto, y en caso de que el Concejo Municipal tuviera conocimiento de actuaciones que podrían resultar irregulares de parte de los miembros de las juntas cuya designación debe efectuar, debería proceder a evaluar la eventual destitución de estos miembros, para lo cual deberá efectuar un procedimiento administrativo con todas las garantías de ley, a efectos de establecer si existe justa causa para la destitución del miembro de la junta respectiva.

 

III.             CONCLUSION

De conformidad con lo expuesto, este Órgano Asesor concluye:

 

1.                  Que el Concejo Municipal tiene una competencia directa para el nombramiento y remoción de los miembros de las juntas administrativas y de educación.

 

2.                  Las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación, creadas por la Ley Fundamental de Educación, son personas jurídicas, es decir, centros de imputación de derechos y obligaciones.

 

3.                  La responsabilidad por las decisiones adoptadas por las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación, recae en la persona jurídica y en los miembros de la respectiva junta que hayan concurrido con su voto a formar la voluntad del órgano colegiado por la cual se adoptó el acto en cuestión.

 

4.                  En razón de las competencias de nombramiento y remoción de los miembros de las juntas señaladas que ostenta,  en caso de que el Concejo Municipal tuviera conocimiento de actuaciones que podrían resultar irregulares de parte de los miembros de las juntas cuya designación debe efectuar, debería proceder a evaluar la eventual destitución de estos miembros, para lo cual deberá efectuar un procedimiento administrativo con todas las garantías de ley, a efectos de establecer si existe justa causa para la destitución del miembro de la junta respectiva.

 

Cordialmente,

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora 

GRF/BMG/Kjm