20 de agosto de 2013

C-160-2013

 

Licenciado

Jorge Sánchez Rojas

Auditor Interno

Municipalidad de Turrubares

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio fechado el 23 de octubre de 2012, por medio del cual solicita criterio en torno al Salario Escolar.  Específicamente, consulta sobre lo siguiente:

 

“1.) Se considera legal la retención mensual del “Salario Escolar”, a cada trabajador municipal y es de aplicación obligatoria, para todos los funcionarios municipales, excepto para los funcionarios de elección popular y cuál es su fundamento.

 

2.) Puede un funcionario solicitar que no desea ser sujeto de deducciones en su salario de este tipo, salvo que el (sic) las autorice? 

 

3.) ¿Podrá la Municipalidad transferirle a la Asociación Solidarista de Empleados Municipales, y/ o  Asociación creada legalmente por los funcionarios municipales, la retención mensual denominada “Salario Escolar” para que esta lo administre y devuelva en el mes de enero del año siguiente o en el mes de diciembre del mismo año por decisión de la Asamblea?

 

4.) ¿Se considera correcto llamarle salario escolar, sino es otra cosa que una deducción del salario de cada uno de los funcionarios municipales no sería mejor llamarlo “ahorro de empleados” y que sea optativo, debido a que estos fondos permanecen inactivos en las cuentas bancarias de entidad municipal, sin devengar un solo céntimo de intereses para los empleados y estos lo que reciben un tiempo después es dinero devaluado por la inflación?   

 

5.) Algunas municipalidades violentan la normativa vigente si presupuestan y es aprobado por la Contraloría General de la República, el llamado Salario Escolar que sale del bolsillo de los contribuyentes y se convierte en un catorceavo mes para los funcionarios municipales? 

I.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LO CONSULTADO

Tomando en consideración que lo cuestionado, cuando menos en la interrogante  quinta se corresponde al manejo patrimonial del ente territorial. Resulta de vital importancia establecer que la posibilidad presupuestar el salario escolar y la legalidad de tal conducta, son planteamientos que debe elevarse ante la Contraloría General de la República.

Véase que, la disyuntiva planteada conlleva indubitablemente una inquietud respecto del presupuesto, materia que, por disposición constitucional y legal, le compete exclusivamente a la Contraloría General de la República, denotándose un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado.

En este sentido se ha pronunciado este órgano técnico asesor al sostener:

“…en tanto el asunto que aquí nos ocupa se constriñe a un criterio relativo al uso y disposición de fondos públicos,  es de rigor señalar que en materia de disposición de fondos de una institución pública, es la Contraloría General de la República la que ejerce una competencia exclusiva y prevalente sobre esta materia, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese Órgano Contralor, de ahí que esta Procuraduría General resulte incompetente para emitir un dictamen vinculante si el punto objeto de consulta indiscutiblemente se ubica, como ocurre en la especie, dentro de dicho ámbito competencial.

 

Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del Órgano Contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos. (…)

 

“I.          COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA     GENERAL    DE LA REPÚBLICA.

 

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

 

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)

Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica al respecto:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento…

 

Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra incluido todo lo relativo al correcto uso y disposición de fondos públicos, que es justamente en el marco en que se ubica la consulta de mérito…”[1]

Consecuentemente, con lo expuesto, se encuentra compelida la Procuraduría General de la República a declinar su competencia consultiva, respecto de la interrogante quinta, por tratarse de asuntos propios de la Hacienda Pública.

Igual suerte corre la disyuntiva numerada como cuarta, la cual, más que una interrogante jurídica refiere a la apreciación personal de quien consulta, respecto del nombre de un plus salarial y su administración y si bien es cierto, tal consideración es respetable, lo es también que la función consultiva de Procuraduría se limita a aspectos técnico-jurídicos y por ende, se encuentra vedada para emitir criterios subjetivos respecto de situaciones que en nada se relacionan con un tema legal.

 

Nótese que el cardinal cuarto de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es contundente al demarcar el tipo de criterio que esta puede esgrimir. Sobre el particular sostiene:

“Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

De la transcripción realizada, se sigue sin mayor dificultad la imposibilidad jurídica que permea este órgano consultivo para emitir criterio respecto de cuestiones meramente de opinión.

 

Establecido que fuere lo anterior, nos avocaremos a evacuar las restantes consultas en los acápites que subsiguen al presente. 

 

II.- SOBRE LOS SERVIDORES MUNICIPALES  Y EL RÉGIMEN DE EMPLEO QUE TUTELA LAS RELACIONES ENTRE ESTOS Y GOBIERNO LOCAL

 

Siendo que lo consultado se circunscribe, cuando menos parcialmente, a la posibilidad de los funcionarios municipales de peticionar que no se rebaje el salario escolar, conviene, como punto de partida, realizar un breve análisis del marco jurídico que regula la relación de empleo en la que estos se encuentran inmersos.

 

Sobre el particular la Procuraduría General de la República, ha sostenido:

“…Para un correcto enfoque del asunto que se plantea, se hace oportuno determinar la normativa que rige en las relaciones de empleo con los funcionarios municipales…

Cabe resaltar que el régimen municipal, en nuestro medio, se regula a nivel constitucional, disponiendo los artículos 168 y siguientes de nuestra Ley Fundamental, en lo que interesa, que los gobiernos locales son entes autónomos, a los que les corresponde velar por los intereses y servicios locales.

…las entidades municipales integran, en esencia, el aparato estatal costarricense, por lo que están sometidas a la normativa y principios propios del derecho público, lo que significa que en las relaciones con sus funcionarios, prevalece un régimen de empleo de naturaleza pública, fundamentado en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política…

Pese a que constitucionalmente se habla de un estatuto de servicio civil, como la normativa fundamental para esas relaciones públicas de empleo, la jurisprudencia patria ha reconocido que tal régimen está regulado también en otras normas, regidas en esencia, por el respeto a los principios que amparan esas relaciones, sea la idoneidad comprobada y la estabilidad en el cargo…

…el Código Municipal … cuenta con todo un régimen estatutario, fundamentado en principios constitucionales regentes de la materia de empleo público, a saber, el de idoneidad comprobada y estabilidad en el puesto, los que resultan ser fundamentales en la relación de empleo que se mantiene con los servidores municipales…

Acerca de este tópico, el Código Municipal, en sus artículos 119 y 125 dispone:

ARTÍCULO 119.- Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos…

En concordancia con lo anterior, encontramos la disposición contenida en el artículo 125 del Código de cita … expresa:

"ARTÍCULO 125.- El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, a las cuales se admitirá únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta ley...

La normativa transcrita, establece las pautas bajo las cuales la Administración Pública, y en este caso las Municipalidades, como parte integrante de ésta, deben proceder a elegir a sus servidores. Así pues, para obtener la estabilidad, se debe demostrar idoneidad a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico de estudio, a fin de cumplir con eficiencia los servicios prestados, según los presupuestos fundamentales que ordena el Régimen de Empleo Público. Tal es un requisito que no puede obviarse…” [2]

En este mismo sentido, de forma más reciente, se sostuvo:

“…salvo las excepciones establecidas en la Constitución Política, el empleo en la Administración Pública se encuentra regido por los principios constitucionales que propugnan los artículos 191 y 192, incluyendo naturalmente, el empleo de las municipalidades del país, en cuyo caso los principios se encuentran desarrollados en el Título V del Código Municipal, denominado “Personal Municipal”. De ahí que, todos los puestos dentro de ese ámbito público en general, deben ser ocupados por servidores o funcionarios, previa comprobación de los requisitos y condiciones que para tal efecto se exigen, alcanzándose de esa forma la estabilidad  en la función pública, tal y como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, lo ha dicho en sendos pronunciamientos, al subrayar, que : “En el artículo 192 de la Constitución Política se establecen dos principios en cuanto al empleo público, por un lado, que los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada, lo que exige la verificación objetiva de sus cualidades y, por otro, el principio de estabilidad…” (Sentencias No. 5113-01, de las 14:43 horas de 13 de junio del 2001. En el mismo sentido, véanse entre otras,  las sentencias números 1696-92, de las 15:30 horas de 23 de agosto de 1992, 6796-99, de 18:42 horas de 02 de septiembre de 1999).”[3]

De las citas realizadas se desprende sin mayor dificultad que los funcionarios municipales se encuentran inmersos un régimen de empleo cuya naturaleza es pública, detentan estabilidad en el puesto y deben ser electos partiendo del principio de idoneidad comprobada.  

 

III.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

 

Siendo que en la especie, se consulta la posibilidad jurídica de la Municipalidad  para retener el salario escolar. Deviene imperioso, como punto de partida, establecer que la conducta a desplegar por el ente territorial, únicamente, será válida y eficaz, si encuentra sustento en una norma que la habilite.

 

En esta línea ha decantado la jurisprudencia administrativa, al indicar:

“…El artículo 11 de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, regulan el principio de Legalidad el cual señala que la actuación de la Administración está sujeta a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar. Señalan las normas en comentario en lo que interesan, lo siguiente:

Artículo 11.- “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”

Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.”

Sobre este tema, la  jurisprudencia judicial ha señalado lo siguiente:

“…Encontramos en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de Administración Pública, que la Administración se encuentra sometida al ordenamiento jurídico y que sus funcionarios solamente pueden desplegar, como manifestación de la voluntad de la administración, aquellos actos que expresamente les están autorizados. El numeral 11 de la Constitución Política, en su párrafo primero, reza: “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. (...)” y por su parte, en artículo 11 de la LGAP, dispone que “la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes; entonces, “todo acto o comportamiento de la Administración que incida sobre los derechos del particular debe estar autorizado por el ordenamiento jurídico" (Ortíz Ortíz). Agrega el jurista además: "también constituye una garantía de la eficiencia administrativa pues crea un orden de conducta indispensable para que la acción pública realice los fines que persigue, que permite asegurar un mínimo de oportunidad y conveniencia a su gestión". La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento Jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de su actividad, y en su fenómeno reflejo, la seguridad jurídica del administrado. De consiguiente, cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque De legalidad, constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico. Desde esta perspectiva, toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre habilitada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso. (Resolución Nº 002 - 2013-II SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO , a las nueve horas del treinta de enero del dos mil trece.)

Bajo esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa señaló lo siguiente:

“Como usted bien sabe, la Administración Pública se rige en su accionar por el principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440- 98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."

En otra importante resolución, la N ° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación." (Opinión Jurídica OJ-164-2003 del 4 de setiembre del 2003).

De lo anteriormente señalado, es claro que de conformidad con el principio de legalidad, la administración pública puede actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico…” [4]

IV.- SOBRE LA TRANSFERENCIA DEL MONTOS RETENIDOS POR CONCEPTO DE SALARIO ESCOLAR A LA ASOCIACIÓN SOLIDARISTA POR ASÍ ACORDARLO SU ASAMBLEA

Tomando en consideración el cuestionamiento sometido a criterio de este órgano técnico asesor –traslado del monto correspondiente al salario escolar- se estima pertinente indicar que, el instituto jurídico que nos ocupa se corresponde a la suma mensual que, por imperio normativo, el empleador retiene, anualmente, al  funcionario público, cancelándoselo de forma diferida en el mes de enero.

Debiendo indicarse, además que, los montos supra citados le pertenecen al trabajador e ingresaron en su patrimonio, empero, podrá disponer de ellos hasta que transcurrido el lapso temporal señalado –un año- el patrono se los entregue.

Así se ha señalado por parte de la jurisprudencia administrativa, al determinar:

“……Como puede observarse claramente, el salario escolar es  un monto que el empleador retiene y acumula durante todo el año, para pagarlo en forma diferida al trabajador en la segunda quincena del mes de enero de cada año.  Así, la Sala Segunda mediante Sentencia Número 125 de las 8:35 horas del 25 de febrero de 2005, ha señalado muy atinadamente:

“(…)Según los decretos ejecutivos citados, el “salario escolar” como lo puntualizó la Sala Constitucional en el voto N° 0722-98, de las 12:09 horas del 6 de febrero de 1998 “...nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del mismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda. Ese porcentaje se fijó en un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del patrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así, verbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento, mensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una base mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis por ciento. De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado “salario escolar” es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio. (...) lo que el trabajador activo percibe en el mes de enero siguiente al aumento decretado el año anterior, es un dinero que el Estado no paga en forma extraordinaria (...) sino que corresponde a una suma que ya se encontraba dentro del patrimonio del trabajador por cuanto ya había sido reconocida por éste e incluida dentro del salario a percibir, sólo que se le paga en forma diferida. ” (Sic). De lo anteriormente trascrito, queda claro que el “salario escolar” es un monto que el empleador retiene y acumula durante todo el año, para pagarlo en un solo tracto al trabajador, en forma diferida, con el último salario del mes de enero de cada año –aumento salarial de pago diferido-; por ende, dicho pago depende de la retención del porcentaje de reajuste salarial ya determinado en el período correspondiente, que por concepto de costo de vida dictó en aquellos decretos el Poder Ejecutivo…” (En el mismo sentido, véase sentencia No. 1068 de 8:42 horas de 06 de agosto del 2010)

…Como puede verse, el denominado salario escolar no es propiamente un salario adicional o extraordinario que el patrono Estado paga en el mes de enero de cada año, sino que tal y como se ha venido explicando es un acumulado de retenciones que se realiza sobre el ajuste salarial por costo de vida que semestralmente dicta el Poder Ejecutivo en los salarios que perciben los funcionarios o servidores públicos…”[5] (El énfasis nos pertenece)

Como claramente se sigue de la transcripción realizada, el patrono es el competente para retener y acumular los montos correspondientes al salario escolar. En nuestro caso, deviene palmario que el superior jerárquico forma parte de la Administración Pública y, por ende, se encuentra sujeto al principio de legalidad.

 

De suerte tal que, la viabilidad de trasladar los fondos propios del salario escolar a distintas asociaciones se encuentra supeditada a la existencia de una norma que autorice tal conducta.

 

En la especie, según se indica, el sustento para trasladar los fondos constituye  un acuerdo de la Asamblea que rige las Asociaciones. Empero, tal decisión no integra el bloque de legalidad, es decir, no detenta la condición de norma y, por ende, por sí misma carece de la fuerza para compeler a la Administración Pública a realizar conducta alguna. 

 

Más claro aún, para que el gobierno local pueda trasladar fondos del salario escolar a Asociaciones debe contar con una norma que permita tal proceder, siendo que, de existir esta, requerirá, además, la anuencia del trabajador y de la Asociación. Sin embargo, el acuerdo de esta última no puede, desde ningún punto de vista, sustituir la norma habilitante y por ende, mientras esta última no forme parte del ordenamiento jurídico, faltará el requisito sine qua non para que el movimiento patrimonial se ajusta a derecho.

 

V.- SOBRE LA POSIBILIDAD JURÍDICA QUE DETENTAN LAS MUNICIPALIDADES DE RETENER EL SALARIO ESCOLAR Y LA OBLIGATORIEDAD DE ESTE ÚLTIMO

La presente consulta se direcciona a determinar la factibilidad legal del gobierno local para retener el salario escolar, así como, la obligación de sus funcionarios de aceptar tal deducción. 

Así las cosas, conviene señalar que tales disyuntivas han sido zanjadas con anterioridad por la Procuraduría General de la República, entre otros, mediante el criterio jurídico número C-121-2012 del 18 de mayo del 2012, que en lo conducente indicó:

“…El denominado “Salario Escolar” se origina a partir del Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado en el Decreto Ejecutivo No. 23907-H del 21 de diciembre de 1994 - ; desprendiéndose de los artículos 2 y 3 del Considerando de la segunda normativa, que lo estipulado allí, resulta aplicable para todos los servidores públicos activos de  la Administración Pública, sin excepción.

Como se ha señalado en líneas anteriores, el denominado salario escolar, surge a partir del mencionado Decreto Ejecutivo No. 23907-H, y consiste en un monto que el empleador retiene y acumula durante todo el año, para pagarlo en un solo tracto al trabajador, en forma diferida, con el último salario del mes de enero de cada año. Sin embargo, conviene aclarar, que lo dispuesto en esa normativa es aplicable a los funcionarios o servidores amparados al Régimen del Servicio Civil, según  Resolución Dg-062-94, así como a los servidores de las instituciones y empresas públicas cubiertas en la Resolución AP-34-94 de la Autoridad Presupuestaria, tal y como se dispone puntualmente en el Considerando de dicha normativa; es decir, esa regulación comprende a la mayor parte de las instituciones y empresas del Sector Público.  Así, este Despacho, en una consulta similar a la planteada, señaló muy atinadamente:

“Ahora bien, teniendo presente lo anterior, y considerando además que el denominado salario escolar fue pensado como una política salarial para el Sector Público, se extendió también al sector descentralizado, incluso a las empresas públicas, según lo dispuso la Autoridad Presupuestaria mediante resolución AP-34-94 mencionada con anterioridad. Por ello, al ser las municipalidades parte de este sector, y formar parte de la Administración Pública… (nada obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los servidores municipales. En ese caso, la municipalidad puede hacer uso de la autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo 122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la República.“ El enfatizado no es del texto original) (Véase Dictamen No. 148 de 07 de abril del 2006)

Del texto transcrito, puede inferirse que, si bien el Decreto Ejecutivo en análisis, es aplicable a la mayor parte de las instituciones que conforman el Sector Público, incluso a las que se encuentran cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, -al tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre del 2001- nada impediría  que esa  modalidad de retención de un porcentaje sobre el aumento de costo de vida en los salarios que perciben los servidores públicos puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien constituye una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador.

De manera que, la retención salarial establecida en el Decreto Ejecutivo No. 23907-  H, incluiría a todos los trabajadores y plazas que tuviere la administración en el momento que la administración municipal la implemente en la reglamentación correspondiente…” (El énfasis nos pertenece) [6]

Así las cosas, no existiendo motivo para variar el criterio, se mantiene lo indicado a la sazón, en el dictamen supra citado, deviniendo, palmaria la viabilidad jurídica que detenta la Municipalidad para retener el salario escolar y la obligatoriedad de tal retención. No resultando viable para los funcionarios del gobierno local declinar el rebajo que  nos ocupa, ya que, la norma que tutela esa figura jurídica no dispone tal posibilidad.

 

VI.-CONCLUSIONES

 

A.-  La Procuraduría General de la República se encuentra compelida a declinar su competencia consultiva, respecto del interrogante quinta –inclusión en el presupuesto del salario escolar- , por tratarse de asuntos propios de la Hacienda Pública.

 

Igual suerte corre la disyuntiva numerada como cuarta, la cual, más que una interrogante jurídica refiere a la apreciación personal de quien consulta, respecto del nombre de un plus salarial y su administración y si bien es cierto, tal consideración es respetable, lo es también que la función consultiva de  Procuraduría se limita a aspectos técnico-jurídico y por ende, se encuentra vedada para emitir criterios subjetivos respecto de situaciones que en nada se relacionan con un tema legal.

 

B.- Los funcionarios municipales se encuentran inmersos un régimen de empleo cuya naturaleza es pública, detentan estabilidad en el puesto y deben ser electos partiendo del principio de idoneidad comprobada.  

 

C.- La conducta a desplegar por el ente territorial, únicamente, será válida y eficaz, si encuentra sustento en una norma que la habilite.

 

D.- El salario escolar se corresponde a la suma mensual que, por imperio normativo, el empleador retiene, anualmente, al funcionario público, cancelándoselo de forma diferida en el mes de enero.

 

E.- La posibilidad jurídica del gobierno local para trasladar los fondos del Salario Escolar a Asociaciones se encuentra supeditada a la existencia de una norma que permita tal proceder y de existir está, requerirá, además, la anuencia del trabajador y de la Asociación. Sin embargo, el acuerdo de la organización dicha no puede, desde ningún punto de vista, sustituir la norma habilitante y por ende, mientras esta última no forme parte del ordenamiento jurídico, faltara el requisito sine qua non para que el movimiento patrimonial se ajuste a derecho.

 

F.- Como claramente se sigue del Dictamen número  C-121-2012 del 18 de mayo del 2012, “… nada impediría  que esa  modalidad de retención de un porcentaje sobre el aumento de costo de vida en los salarios que perciben los servidores públicos puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien constituye una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador…” (El énfasis nos pertenece)

 

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración.

 

 

                                                                                Laura Araya Rojas

                                                                                Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh