25 de setiembre de 2013

OJ-068-2013

Master

Carlos Humberto Gongora Fuentes

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CGF-112-IV-2013 del 12 de setiembre del 2013, por medio del cual solicita emitir criterio respeto a las siguientes interrogantes:

“1.- Listado exacto de las cabeceras de provincia y el monto que al tenor de la ley y la resolución de la Sala Constitucional deberán las Municipalidad cobrar por la licencia de licores.

2.- Listado exacto de las cabeceras de cantón y el monto que al tenor de la ley y la resolución de la Sala Constitucional deberán las Municipalidad cobrar por la licencia de licores.

3.- ¿Qué se debe entender por el concepto de “las demás poblaciones”?, y el monto exacto que al tenor de la ley y la resolución de la Sala Constitucional deberán las Municipalidad cobrar por la licencia de licores.”

            De previo a referirnos a las consultas elevadas por el señor Diputado, es preciso recordar que en ocasión a la opinión jurídica que al efecto se vierte, el plazo contenido dentro del artículo 32 de la Ley de Jurisdicción Constitucional no es aplicable a la misma, toda vez que estamos en presencia de una simple opinión jurídica no vinculante para el órgano consultante, en este caso para el señor Diputado, la cual se vierte como una colaboración por parte de la Procuraduría General de la República a la importante labor que los señores y señoras Diputadas desempeñan.

I-         SOBRE EL FONDO

            Solicita el señor Diputado, emitir criterio respeto a lo dispuesto por la ley N° 9047 del 25 de junio del 2012, Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, frente a lo dispuesto por la Sala Constitucional mediante la resolución N° 11499-2013 de las 16:00 horas del 28 de agosto del 2013.

a.                  Imposibilidad de emitir criterio respecto a los listados y montos que deberán cobrar las Municipalidades por la licencia de licores.

            Concretamente solicita el señor Diputado a esta Procuraduría, emita un listado exacto de las cabeceras de provincia y el monto que al tenor de la ley y la resolución de la Sala Constitucional deberán las Municipalidad cobrar por la licencia de licores, así como otro listado exacto de las cabeceras de cantón y el monto que al tenor de la ley y la resolución de la Sala Constitucional deberán las Municipalidad cobrar por la licencia de licores.

            La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas, establece ciertos requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva. Concretamente, en los artículos 1, 3 inciso b) y 4, se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano asesor. En ese sentido, transcribimos los artículos citados:

“Artículo 1.-Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.-Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Artículo 4.-Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

            Así, se ha entendido que la llamada “función consultiva” ejercida por imperio de ley por la Procuraduría General de la República, no es ilimitada, y por el contrario existen límites  racionales a  la misma, dentro de los que podemos encontrar que la función consultiva no pueden entrar a sustituir las labores propias de la Administración Activa. Al respecto, mediante el dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, este Órgano Asesor  indicó:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que ‘… no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003) Sobre el tema se pueden consultar los dictámenes C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010, C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011 y C-250-2011 del 11 de octubre de 2011, entre otros)

            De conformidad con lo anterior, es claro que la elaboración de listados en donde se establezcan las cabeceras de provincia y cantón, así como el monto que al tenor de la ley y la resolución de la Sala Constitucional deberán las Municipalidad cobrar por la licencia de licores, es una labor propia la administración activa, o sea cada una de las entidades municipales, motivo por el cual, la elaboración de estas listas y el cálculo de los monto a pagar por concepto de licencia de licores, excede la labor consultiva asignada a la Procuraduría General de la República.

Así mismo, debemos recordar que en virtud de la  autonomía que el artículo 170 de la Constitución Política le otorga a las entidades municipales, éstas son las únicas posibilitadas para emitir los listados y los montos a cobrar que Usted solicita, de forma tal que cada Municipalidad tendrá que determinar en el caso concreto de su jurisdicción, la gestión en cada caso concreto de la aplicabilidad de la ley conforme a los dispuesto por la resolución de la Sala Constitucional, todo ello respecto al cobro de la licencia por la venta de licores.

b.                 Sobre el concepto de “demás poblaciones” de acuerdo con lo dispuesto en el voto N° 11499-2013 de la Sala Constitucional.

En la tercera interrogante, el señor Diputado nos solicita emitir criterio sobre ¿Qué debemos entender por el concepto de “las demás poblaciones”? en los términos contenido en la resolución N° 11499-2013 del 28 de agosto del 2013 emitida por la Sala Constitucional frente a lo señalado por la Ley N° 9047 del 8 de agosto del 2012, Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con contenido Alcohólico.

De previo a entrar  al análisis del concepto que solicita el señor Diputado, es necesario tener un contexto de sobre el cual podamos entender los motivos para dimensionar la aplicación de la Ley N° 10 del 7 de octubre de 1936, respecto a los aspectos anulados por medio de la resolución N° 11499-2013 del 28 de agosto del 2013 emitida por la Sala Constitucional.

Debemos tener claro que el término “cabecera” es un concepto acuñado desde tiempos coloniales, en donde las autoridades españolas designaban como cabecera de una región determinada, al centro urbano que se considerara como la “capital del lugar”, y donde se asentaran las autoridades políticas y administrativas más relevantes.

Debemos recordar que la Constitución Política de 1871, en su artículo 130 disponía que habría “una Municipalidad en la capital de cada provincia, a quien corresponda la administración, cuidado y fomento en los intereses y establecimientos de la Provincia, la formación y custodia del Registro Cívico y del censo de población; y exclusivamente la administración e inversión de los fondos municipales”; por su parte en el artículo 131 se disponía la existencia de un Gobernador de provincia, quien era la autoridad político-administrativa de cada provincia.

Esto nos lleva a señalar que según el esquema constitucional previo a 1949, nuestro país era regido por tres niveles administrativos, a saber, el nacional, el provincial y el cantonal, representados a su vez por el poder ejecutivo, el gobernador de provincia y el entonces ejecutivo municipal (hoy alcalde municipal), respectivamente.

Con la promulgación del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, se derogaron (artículo 174)  las Ordenanzas Municipales  N° 20 del 24 de julio de 1867, en donde se disponía lo relativo a las Gobernaciones de Provincia y sus competencias, dejando sin sustento normativo las competencias de estas figuras político-administrativas (sobre el tema véase dictamen C-097-1998 del 27 de mayo de 1998), pasando entonces a una organización política de dos niveles, el nacional y el municipal, suprimiendo la organización administrativa provincial.  

Ahora bien, la Ley sobre la Venta de Licores, ley N° 10 del 7 de octubre de 1936, (promulgada bajo la vigencia de la Constitución de 1871) regulaba la venta de licores en el territorio nacional a través de un sistema de autorizaciones administrativa, llamadas “licencias”, para que diferentes establecimientos pudieran comercializar bebidas con contenido alcohólico ya sean nacionales o extranjeras. 

Según disponía el artículo 11 de este cuerpo legal, le correspondía a cada entidad municipal determinar el número de establecimientos de venta licores que  puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción, estableciendo una serie de límites de acuerdo al lugar donde se ubicara el establecimiento de venta de licores; disponía el artículo 11:

Artículo 11.- Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción:

a) En las capitales de provincia, de un establecimiento de licores extranjeros y de uno del país por cada trescientos habitantes.

b) En las cabeceras de cantones menores, y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón contaren con más de mil habitantes, de un establecimiento de licores extranjeros por cada quinientos habitantes, y de uno de licores del país por cada trascientos.

c) Los pueblos que no llegaren a mil habitantes pero sí a más de quinientos, podrán tener dos establecimientos de licores extranjeros, y dos de licores del país.

d) Los que tengan quinientos habitantes o menos, podrán tener uno de licores extranjeros y uno de licores del país.

Para fijar el total de establecimientos que corresponde a cada lugar, la Municipalidad tendrá presente: 1º- Que el residuo de población se desprecia si no alcanzare a la mitad del cupo señalado; y se cuenta como un cupo entero si excediere de dicha mitad; 2º- Que sólo se apreciará para este efecto la población comprendida dentro del cuadrante respectivo. Si este cuadrante de población no se hubiere fijado, se considerará como tal un cuadrado de novecientos metros por lado, tomando como centro el de la plaza pública o, en su defecto, el punto más populoso del lugar, a juicio del respectivo Gobernador; y 3º- Sin embargo, cuando un centro de población no reúne el cupo de habitantes necesarios -de acuerdo con las reglas anteriores-, para abrir un puesto de licores del país o extranjeros, pero hubiere población diseminada que afluye al poblado en determinados días, alcanzando o superando el cupo legal, podrá autorizarse la apertura de uno o más puestos de licores del país o extranjeros, según la importancia numérica de la población flotante, y previo informe favorable del Gobernador de la provincia.

            Precisamente, la Ley sobre la Venta de Licores siguiendo este criterio, estableció reglas a seguir para otorgar la licencia dentro de la jurisdicción de cada cantón, dependiendo del lugar en donde se encuentre el establecimiento de venta de licores, atendiendo al principio de que a mayor población, mayor sería el número de establecimientos autorizados, de forma tal que los centros urbanos más poblados –generalmente cabeceras de provincia y cantón- podrían tener mayor número de licencias para la venta de licores.

            Ahora bien, siguiendo la división político-administrativa que contiene el artículo 168 de la Constitución Política, así como lo dispuesto en la ley N° 4366 del 5 de agosto de 1969, Ley sobre la División Administrativa de Costa Rica, nuestro país se encuentra dividido administrativamente en siete provincias (artículo 2), las cuales están divididas en cantones (artículo 8) y éstos a su vez se encuentran divididos en distritos (artículo 14).

            Así, según la lógica distributiva de la división administrativa de nuestro país, la cabecera de provincia es el cantón en donde se encontraba -hasta 1998- el gobernador de provincia, o bien, el cantón que por su importancia poblacional, social, económica e histórica, se considera la capital de la provincia, como por ejemplo, en la provincia de San José, Cantón central de San José es el cantón  considerado como la cabecera de provincia, o bien, en la Provincia de Guanacaste, la cabera de provincia es el cantón de Liberia.

            Bajo estos mismos criterios, en cuanto a la cabecera de cantón, esta se constituye como el distrito que por su importancia se considera la capital del cantón, como por ejemplo, en el cantón de Montes de Oca, el distrito cabecera es San Pedro, o bien, en el cantón de Garabito (Puntarenas) el distrito cabecera es Jaco. 

            Teniendo presente lo anterior, el concepto de “demás poblaciones” que utiliza la Sala Constitucional al momento de dimensionar el voto N° 11499-2013 del 28 de agosto del 2013, es un concepto de carácter residual, o sea, que se refiere a todos aquellos cantones y distritos que no son considerados ni como cabeceras de provincia, ni como cabeceras de cantón.

II-        CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

1. La Procuraduría General de la República se encuentra imposibilitado para rendir criterio respeto a la elaboración de listados en donde se establezcan las cabeceras de provincia y cantón, así como el monto que al tenor de la ley y la resolución N°11499-2013 de la Sala Constitucional, deberán las Municipalidades cobrar por la licencia de licores, ya que esto es una labor propia de la administración activa, a saber, las propias Municipalidades.

2.         El concepto de “demás poblaciones” que utiliza la Sala Constitucional al momento de dimensionar el voto N° 11499-2013 del 28 de agosto del 2013, es un concepto residual, y se refiere a todos aquellos cantones y distritos que no son considerados ni como cabeceras de provincia, ni como cabeceras de cantón.

                                                                                Atentamente,

                                                                               Lic. Esteban Alvarado Quesada

                                                                               Procurador

EAQ/ybm

Código 17747-2013.