26 de septiembre del 2013

C-203-2013

 

Señora

Xinia Chaves Quirós

Presidenta

Junta Directiva

Instituto del Café

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio JD-001-2013 del 14 de enero de 2013, mediante el cual consulta a este órgano superior consultivo sobre si es factible mantener el uso de vehículos discrecionales para el Director Ejecutivo, Subdirector Ejecutivo y Auditor Interno del Instituto del Café, como consecuencia de lo dispuesto en la nueva Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres, N°9078 del 4 de octubre de 2012.

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la consultante aporta el criterio jurídico emitido por la Licenciada Bibia González Ulate, Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos del Instituto del Café de Costa Rica (en adelante Icafé).

 

A partir de lo anterior, procederemos a emitir nuestro criterio en el caso concreto.

 

 

I.                   SOBRE LOS ALCANCES DE LA REFORMA OPERADA EN LA LEY DE TRÁNSITO EN MATERIA DE USO DE VEHÍCULOS DISCRECIONALES

 

La Ley de Transito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331 del 13 de abril de 1993,  ya derogada, establecía una lista amplia sobre los funcionarios que podían hacer uso de los llamados vehículos discrecionales. Específicamente señalaba como destinatarios de dicho beneficio al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los viceministros, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, el contralor general de la República, el subcontralor general de la República, el defensor de los habitantes y el defensor adjunto, el procurador general de la República, el procurador adjunto, los presidentes ejecutivos, los gerentes, los subgerentes, los auditores y los subauditores, de las instituciones autónomas, el presidente y el director ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

 

Posteriormente, se emitió la Ley N° 9078 del 4 de octubre de 2013, que derogó la normativa anterior, y en la cual se establece la categoría de los vehículos “discrecionales” y la categoría de los vehículos “semidiscrecionales”, limitando considerablemente los funcionarios autorizados para su utilización.

 

Precisamente sobre esta reforma operada y los alcances de la normativa que rige actualmente, esta Procuraduría se refirió en el reciente dictamen C-111-2013 del 21 de junio de 2013, el cual por su importancia procederemos a citar en lo que interesa:

 

“La ley Nº 7331 de cita, fue integralmente reformada por la nueva Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, ley Nº 9078 del 4 de octubre de 2013.  En el artículo 237 de la nueva ley, el legislador añadió una nueva clasificación de vehículos del Estado en razón de su uso, dentro de las cual tenemos a los vehículos de “Uso discrecional” y los vehículos de “Uso semidiscrecionales”.

 

“ARTÍCULO 237.-

 

Clasificación de vehículos. Los vehículos oficiales están clasificados por su uso de la siguiente manera: a) Uso discrecional y semidiscrecional. b) Uso administrativo general. c) Uso policial, los de servicios de seguridad y prevención, y los de servicios de emergencia.” (El resaltado no es original)

 

Por su parte en el artículo 238 de la ley Nº 9078, el legislador estableció cuales funcionarios están autorizados al uso de los vehículos discrecionales y semidiscrecionales que contiene la nueva clasificación, señalando.

 

“ARTÍCULO 238.-

 

Uso discrecional y semidiscrecional. Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República y el defensor de los habitantes. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad.

Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales.

 

Los vehículos de uso semidiscrecional serán asignados a los viceministros, el subcontralor general de la República, el procurador general adjunto de la República, el defensor adjunto de los habitantes, y el fiscal general adjunto de la República. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones de horario, uso de combustible y recorrido, pero pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales. El uso de este tipo de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada institución.”

 

Es importante señalar que los vehículos de uso discrecional son vehículos públicos que carecen de restricciones para la utilización por parte de un determinado funcionario señalado por la ley en razón del cargo que ostenta y para el cumplimiento de las funciones propias del mismo, mientras que los vehículos de uso semidiscrecional también son para el uso de ciertos funcionarios dispuestos en la ley pero estos si cuentan con ciertas restricciones.

 

Ahora bien, frente a lo establecido por el artículo 240 de la Ley Nº 7331, el legislador optó por reducir los funcionarios autorizados para el uso de vehículo discrecionales, siendo que, del listado contenido en la anterior ley, los Viceministros, el Subcontralor General de la República, el Procurador General Adjunto, el Defensor Adjunto y el Fiscal General Adjunto quedaron sujetos al uso semidiscrecional del vehículo asignado, con las limitaciones de horario, recorrido y uso que la utilización de vehículos semidiscrecionales conlleva

 

Así mismo, otro grupo de funcionarios fueron excluidos definitivamente de la utilización de vehículos discrecionales o semidiscrecionales, de forma tal que los Gerentes, Subgerentes, Auditores, Subauditores de las Instituciones Autónomas, y el  Presidente y Director Ejecutivo de la Comisión de Prevención, no cuentan con la autorización legal para el uso de vehículo de forma discrecional ni de vehículos de uso semidiscrecional que la ley contiene.

Del estudio del expediente legislativo N° 18.032 (mismo que dio origen a la Ley N° 9078) se desprende que con la nueva normativa sobre el tema, el legislador pretendió tener una ley acorde con la situación económica del país, implementando políticas y normas de austeridad y control del gasto públicos a partir de la limitación de los vehículos de uso discrecional. Precisamente, reducir el uso de vehículos discrecionales fue entendido por el legislador como una forma de disminuir el gasto público, tal y como se desprende de la discusión legislativa sostenida en la sesión ordinaria de la Comisión Especial nombrada a efectos del estudio del proyecto de ley…”  (La negrita no forma parte del original)

 

  Del criterio anterior, se desprende claramente que dentro de una política de contención del gasto público, el legislador optó por reducir la lista de funcionarios públicos autorizados para utilizar vehículos de uso discrecional, y excluyó del todo a algunos que estaban cobijados por la normativa anterior, tal es el caso de los Gerentes, Subgerentes, Auditores, Subauditores de las Instituciones Autónomas, y el  Presidente y Director Ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

 

  Asimismo, debemos señalar que esta Procuraduría ha interpretado en sus criterios, que sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados por el legislador, sin que sea posible extender analógicamente a otros supuestos (Ver dictámenes C-70-96 del 7 de mayo de 2006, C-227-2010 del 15 de noviembre de 2010).

 

  Ahora bien, sobre los alcances de la reforma operada y de importancia para la consulta que se plantea, debemos señalar que las disposiciones establecidas en los numerales 237 y 238 de la actual Ley de Tránsito, que se mencionan en el criterio citado, únicamente resultan aplicables a los vehículos oficiales del Estado, de sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y de las corporaciones municipales.

 

  Para respaldar lo anterior, debemos indicar que dichas disposiciones normativas se ubican dentro del título VII de la Ley de Tránsito, denominado “Regulación del Uso de los Vehículos del Estado Costarricense”. Asimismo, resulta de vital importancia citar lo dispuesto en el artículo 236 de dicha ley que establece:

 

“ARTÍCULO 236.-

 

Vehículos oficiales del Estado

Los vehículos oficiales del Estado están sujetos a las limitaciones de esta ley.

 

Todos los vehículos del Estado, sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y gobiernos locales deben llevar una placa especial que los identifique con el ministerio o la institución a la que pertenecen.

 

Asimismo, deberán rotularse con los respectivos distintivos institucionales, de conformidad con lo que se establezca reglamentariamente, a excepción de los vehículos de uso discrecional, semidiscrecional y los vehículos policiales.” (La negrita y el subrayado no forman parte del original)

 

  De la norma anterior, se desprende claramente que el legislador enfocó la reforma a los vehículos oficiales del Estado y sus instituciones centralizadas y descentralizadas, además de aquellos propiedad de los gobiernos locales.

 

  En otras palabras, el ámbito de aplicación de la Ley de Tránsito en cuanto al uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales, es limitado, y está circunscrito a las instituciones expresamente designadas por el legislador.

 

  Lo anterior resulta de vital importancia para evacuar la consulta que se plantea por la Presidenta de la Junta Directiva del Icafé, según pasaremos a explicar.

 

 

II.                NATURALEZA JURÍDICA DEL ICAFÉ Y SU EXCLUSIÓN DEL ÁMBITO DE COBERTURA DE LA LEY DE TRÁNSITO

 

Ya indicamos en el apartado anterior que el ámbito de aplicación de los artículos 237 y 238 de la Ley de Tránsito, se limita al Estado y a sus instituciones, según lo indicado en el artículo 236 de esa misma normativa.

 

Por lo anterior, resulta de vital importancia analizar la naturaleza jurídica del Icafé, para determinar si dicha institución se encuentra cobijada dentro de los alcances normativos de la Ley de Tránsito en cuanto al uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales.

 

Al respecto, debemos señalar que la Ley 2762 del 21 de junio de 1961, establece en lo que interesa:

 

 

Artículo 102.-

 

El Instituto del Café de Costa Rica es una entidad pública de carácter no estatal. Tiene personería y patrimonio propios; además, amplia capacidad para celebrar contratos y dictar actos de conformidad con las atribuciones que señala la presente Ley. Todos los activos que, a la fecha de vigencia de esta reforma de la Ley, se encuentren registrados y contabilizados a su nombre conforman el patrimonio inicial

  (…)”

 

  Se desprende de dicho artículo que el Icafé es un ente público no estatal, tal como quedó explicado en el dictamen C-303-2012 del 6 de diciembre de 2012, en el cual este órgano asesor indicó:

 

“NATURALEZA JURÍDICA DEL INSTITUTO DEL CAFÉ DE COSTA RICA.-

El Instituto del Café de Costa Rica, se encuentra actualmente regulado por la Ley N° 2762, titulada “Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café”.

 

Dicha norma en su numeral 102, establece la naturaleza jurídica de la entidad, al señalar que se trata de una entidad pública de carácter no estatal, por lo que “(…) tiene personería y patrimonio propios, (…) capacidad para celebrar contratos y dictar actos (…), todo ello dentro del marco normativo que le ha señalado la misma Ley.

 

Su naturaleza se encuentra dada, por la misma composición que tiene el Instituto, ya que posee como órgano supremo al Congreso Nacional Cafetalero, órgano superior de dirección y administración, según indica el artículo 109, el cual se encuentra a su vez integrado por un conglomerado de sectores, como lo es en éste caso, el de productores, el de beneficiadores y exportadores entre otros.

 

Se considera un ente público no estatal, puesto que le han sido delegadas en forma expresa, una serie de funciones de orden público, a fin de que sea esa entidad especializada, quien vele por los intereses de quienes se encuentran negociando en el mercado del café costarricense.

En relación con ese mismo Instituto, la Procuraduría General de la República expresó en el Dictamen C-397-2005 del 15 de noviembre de 2005 lo siguiente:

 

“(…) Se trata de una entidad de carácter corporativo de base privada dirigida hacia la consecución de un fin sectorial: lograr un régimen equitativo de relaciones entre productores, beneficiarios y exportadores de café, que garantice una participación racional y cierta de cada sector en el negocio cafetalero (artículo 1 de la Ley N.° 2762)(...).

 

(...) la intención del legislador fue crear una entidad de base asociativa, de modo que su órgano superior, integrado con los representantes de todos los sectores de la actividad, es el encargado de adoptar las decisiones fundamentales del ente. En este sentido, el artículo 109 de la Ley N.° 2762 dispone expresamente que el Congreso Nacional Cafetalero es el órgano superior de dirección y administración del ICAFE.”

 

  Del criterio anterior, se desprende que el Icafé es un ente público no estatal, al que le han sido confiadas una serie de funciones públicas, pero que no desvirtúan la base privada dirigida a la consecución de un fin sectorial.

 

  Precisamente por su naturaleza, el Icafé no se encuentra comprendido dentro de los alcances normativos dispuestos en los artículos 236, 237 y 238 de la Ley de Tránsito, pues como indicamos, estos artículos se refieren a los vehículos del Estado y a las instituciones centralizadas y descentralizadas de éste, además de las corporaciones municipales.

 

  En otras palabras, la normativa de tránsito no comprende a todos los entes públicos, pues aquellos que se encuentran fuera de la esfera del Estado no fueron expresamente incorporados por el legislador.

 

  Teniendo en cuenta la especial naturaleza del Icafé, que aun siendo parte de la Administración descentralizada no pertenece al Estado, debemos concluir que el tratamiento que se establece en la Ley de Tránsito en cuanto al uso de vehículos discrecionales, no le resulta aplicable.

 

Por lo anterior, y ante la falta de norma expresa, es criterio de este órgano asesor, que en el caso de los entes públicos no estatales, debe regularse a lo interno del ente, cuáles serán las políticas de uso de vehículos discrecionales y para qué puestos se otorgarán. Para ello, debe tenerse en consideración lo que ha señalado este órgano asesor en cuanto al ejercicio de potestades residuales, entendidas como aquellas que no se encuentran expresamente designadas en la Constitución o en la Ley.

 

Al respecto, se ha señalado que a falta de disposición expresa, las competencias residuales deberán ser siempre ejercidas por el máximo jerarca del ente, sobre lo cual la Sala Constitucional en su sentencia N.° 3683-1994 de las 8:48 horas del 22 de julio de 1994, indicó:

 

“…en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista…El valor de éste principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva -si es ésta o su equivalente.)”  (La negrita no forma parte del origina)”

 

De la sentencia anterior, se desprende claramente que la Sala Constitucional ha reconocido como competencia del jerarca máximo, el ejercicio de todas aquellas atribuciones que no estén expresamente encomendadas a otro órgano de la Administración.

 

Por ello, en el caso del Icafé, debemos señalar que corresponde al Congreso Nacional Cafetalero, órgano superior de dirección y administración (artículo 109 Ley 2762), la determinación sobre la forma en que se manejará el tema del uso de los vehículos discrecionales dentro de la entidad.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

De lo indicado en los apartados anteriores debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  En la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2013, el legislador optó dentro de una política de contención del gasto público, por reducir la lista de funcionarios públicos autorizados para utilizar vehículos de uso discrecional, y excluyó del todo a algunos que estaban cobijados por la normativa anterior, tal es el caso de los Gerentes, Subgerentes, Auditores, Subauditores de las Instituciones Autónomas, y el  Presidente y Director Ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias;

 

b)                  Sin embargo, las disposiciones de dicha ley en cuanto al uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales, únicamente resultan aplicables a los vehículos oficiales del Estado, de sus instituciones centralizadas y descentralizadas y de las corporaciones municipales;

 

c)                  En virtud de lo anterior, el Icafé como ente público no estatal, no se encuentra comprendido dentro de los alcances normativos dispuestos por el legislador en la Ley de Tránsito;

 

d)                 Consecuentemente, y a falta de regulación expresa, el máximo jerarca de la entidad debe regular a lo interno, cuáles serán las políticas de uso de vehículos discrecionales y para qué puestos se otorgarán, competencia que en el caso del Icafé, le corresponde ejercer al Congreso Nacional Cafetalero, como órgano superior de dirección y administración.

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

 

SPC/gcga