18 de setiembre de 2013

OJ-061-2013

 

Señora

Ana Julia Araya

Jefa de Área

Departamento de Comisiones

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su correo electrónico de fecha 14 de agosto del 2013, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con relación al Proyecto denominado: “Reforma al Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N° 8508 y Otras disposiciones”, el cual es tramitado bajo el expediente legislativo N° 17.782.

 

De previo a referirnos al fondo del proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por el Departamento de Comisiones de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

 

            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

 

I.         SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN.

 

            El proyecto de ley puesto a consideración de la Procuraduría General de la República busca realizar una reforma al Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N° 8508 del  28 de abril del 2006, así como a la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley N° 7333 del 5 de mayo de 1993 y a la Ley de Expropiaciones, Ley N° 7495 del 3 de mayo de 1995. 

 

            Formalmente el proyecto de ley se encuentra constituido por cuatro artículos; el primero propone  una reforma a los artículos 5 inciso 4), 6 Inciso c), 28 inciso 2), 30, 41, 50 inciso 2), 60 inciso 7), 61 inciso 2), 62 inciso 3), 71 inciso 4), 92 inciso 6), 98 inciso 3),  100 inciso 2), 124 inciso 4), 133 inciso 1), 134, 135, 136, 139 incisos 1 y 2, 140 inciso c), 142, 143 inciso 2), 144, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153 inciso 1), 163, 164, 178, 183, 185, 186 inciso 2), y 188 del Código Procesal Contencioso Administrativo; el numeral segundo propone la reforma a los artículo 54, 92 y 105 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; por su parte el artículo tercero busca la reforma a los artículos 41, 43, 44 y 45 de la Ley de Expropiaciones; por último el artículo 4 propone la derogatoria de los inciso 2) y 3) del artículo 134 del Código Procesal Contencioso Administrativo y el artículo 94 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial. 

 

            Según se indica en la exposición de motivos del proyecto de ley, la iniciativa tiene como objeto principal ajustar algunos aspectos del Código Procesal Contencioso Administrativo,. Ley N° 8508 del del  28 de abril del 2006, “para una mejor implementación, sin que con ello se altere o modifique su esencia, su estructura o su finalidad”.

 

            Como se desprende del texto propuesto, el proyecto busca una reforma a la forma y estructuración que el Código Procesal Contencioso Administrativo contiene  respecto al recurso de casación, tanto sobre lo que se refiere al órgano jurisdiccional que le corresponde conocerlo, como sobre los aspectos sustantivos del recurso de casación (acceso, plazos, competencias, etc).

 

            La reforma propuesta, busca –en efecto- mantener la concentración de los criterios de casación en un solo órgano jurisdiccional, a saber, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, con el fin de que no se den conflictos de  de interpretación y se llegue a desarrollar inseguridad jurídica. Aunado a ello, la propuesta busca adaptar otras normas (Ley Orgánica del Poder Judicial y Ley de Expropiaciones) a los cambios que se pretenden realizar al código Procesal Contencioso Administrativo.

 

 

II.        SOBRE EL FONDO

 

            El Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N° 8508 del  28 de abril del 2006, entró a regir desde el 1° de enero del 2008, imponiendo un proceso distinto al que contenía la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Con este cuerpo legal desde el año 2008, se impuso un nuevo orden procesal contencioso administrativo, cambiando en muchos aspectos el paradigma que para entonces existía en esta jurisdicción.

 

            Si bien, el Código Procesal Contencioso Administrativo es un cuerpo legal que innovó dentro de la mayoría de los procedimientos que se daban en materia contencioso administrativa, existen temas –como el recurso de casación- en donde esta normativa se apegó los principios básicos contenidos en el Código Procesal Civil y de la entonces vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosos Administrativa, principios tales como que el recurso de casación es reglado (proceden contra las sentencias que dispuso el legislador), su carácter meramente revisorio y anulatorio (tiene por objeto la revisión de los puntos acusados de sentencia de merito, buscando su anulación), y el principio de disposición de las partes (los motivos de casación deben ser denunciados por el interesado mediante un escrito razonado), entre otros.

           

            Por su parte, la reforma propuesta tiene como eje central el cambio de las reglas del recurso de casación contenido en el Código Procesal Contencioso Administrativo. Tal y como se puede apreciar en la lectura del texto propuesto, con el proyecto de ley se pretende establecer un nuevo orden respecto a la forma de interposición de recurso de casación en los procesos contenciosos administrativos.

 

            Debemos comenzar señalando que el recurso de casación es un recurso extraordinario, el cual tiene por objeto anular una sentencia judicial que contiene una incorrecta interpretación o aplicación de la ley, o bien, que ha sido dictada en un procedimiento que no ha cumplido las solemnidades legales establecidas en la normativa procesal, es decir por un error in iudicando o bien error in procedendo respectivamente. Por ello, el recurso de casación es considerado un medio de impugnación extraordinario por el cual, la parte interesada postula la revisión de los errores jurídicos o fácticos atribuidos a la sentencia de mérito que la perjudica, reclamando la correcta aplicación de la ley sustantiva o la anulación de la sentencia.

 

            Según gran parte de la doctrina, el recurso de casación tiene una connotación estrictamente jurídica, en el tanto fue concebido para anular resoluciones que hayan infringido la ley, siempre teniendo como norte la función nomofiláctica, o sea, la función de ordenar y uniformar la jurisprudencia emanados por los tribunales nacionales como fuente no escrita de derecho.

 

            Frente a la propuesta legal puesta a nuestro conocimiento, es necesario recordar que, de acuerdo con el esquema previsto por el texto del Código Procesal Contencioso Administrativo vigente, el recurso de casación en los procesos tramitados con base esta normativa, es de conocimiento de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (artículo 135) o bien del llamado “Tribunal de Casación de los Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda” (artículo 136), dependiendo del asunto del que se trate, conforme a lo que establece la normativa para cada caso en particular. 

 

            Ahora bien, en principio, el recurso de casación en los procesos contencioso administrativos, es un recurso extraordinario no solo por disponerlo expresamente el Capítulo II del Título VII del Código, si no por cuanto este recurso no se puede interponer contra cualquier actuación judicial, y a su vez, los motivos de impugnación son preestablecidos por la propia normativa (artículos 137 y 138 del CPCA). Al respeto la Sala Primera de la corte Suprema de Justicia ha sido conteste al afirma:

 

“I.-La casación se califica como una instancia de carácter extraordinario, básicamente por dos razones. En primer término, porque no toda resolución judicial es pasible de tal recurso, sino tan sólo las contempladas en la ley. Y en segundo lugar, porque las causales de impugnación en esa etapa revisora no son abiertas, sino preestablecidas de igual modo, por el ordenamiento jurídico. En lo relativo al primer aspecto, cabe señalar, como regla general, que son susceptibles del recurso de casación las sentencias y los autos con carácter de sentencia capaces de producir cosa juzgada material. Así mismo, lo son aquellos pronunciamientos finales y de fondo emitidos en las ejecuciones de sentencia de fallos firmes y precedentes recaídos en procesos de conocimiento. Frente a esta fórmula genérica, el propio Código encargado de la materia, puntualiza algunas resoluciones particulares a las cuales se les concede esta opción. A manera de ejemplo, se encuentran en esta posibilidad las siguientes: a-) la que declara la inadmisibilidad de la demanda (art. 62.3); b-) la que declara con lugar las defensas previas indicadas en el apartado 6) del cánon 92 del Código de cita, y c-) la que resuelve en forma final, el “proceso de ejecución” de sentencia en habeas corpus y amparos de la Sala Constitucional declarados con lugar, contra o a favor de una Administración Pública (art. 183.3 ibidem). Por ende, los autos comunes y las resoluciones que no definan el fondo del asunto o no pongan término al proceso, tienen vedado el paso a la etapa casacional. En lo que atañe a las causales, cabe agregar que opera la dualidad entre las procesales y las sustantivas. Así se plasma en los preceptos 137 y 138 de la nueva legislación codificada.Para los primeros, se efectúa un listado en términos amplios, de gran cobertura, y en los presupuestos que procede, ajustados a las reglas de la oralidad. Respecto de los sustantivos, se prevé la posible infracción de los elementos probatorios (por desapego o contradicción con ellos, o bien, preterición o indebida valoración), denominada comúnmente “violación indirecta”. Por otro lado, formando parte de este último grupo, se encuentra la infracción estrictamente normativa, que ocurre en el supuesto de una aplicación indebida, una incorrecta interpretación o una desaplicación reprochable de la norma, conocida en la tradición jurídica costarricense como “violación directa”.

II.-Una vez hecha la mención de las resoluciones sobre las que cabe recurso de casación y sus causales, se hace imprescindible enfocar los requisitos necesarios para su admisibilidad. En este sentido, bueno es recordar que la vocación antiformalista con que irrumpe el Código Procesal Contencioso Administrativo en el ordenamiento jurídico costarricense, permea todos y cada uno de sus propios institutos. De esta manera, el recurso de casación se libera también de excesivos requisitos de admisibilidad, con el fin de que el órgano casacional (como vértice del sistema) pueda ingresar, las más de las veces, al análisis de los quebrantos alegados, sean procesales o sustantivos, en cumplimiento del fin esencial de esta instancia jurisdiccional y de quien a ella acude. Es así como se ha establecido una casación menos rigurosa en lo relativo a los aspectos de admisibilidad, sin abandonar por ello el tecnicismo que le es propio, ni su naturaleza y esencia, pues, al fin y al cabo, se mantiene incólume su rol y su finalidad dentro del régimen procesal moderno.” (Sala Primera, resolución N° 1333-A-S1-2012, de las 10:10 horas del 11 de octubre del 2102).

 

            La reforma a los artículo 5, inciso 4), 6 inciso c), 28 inciso 2), 30, 60 inciso 7), 61 inciso 2, 62 inciso 3), 71 inciso 4), 92 inciso 6), 124 inciso 4, 133 inciso 1), 134, 135, 136, 137, 140, 142, 143 inciso 2), 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153 inciso 1), 163, 183, 186 inciso 2), y 188 del Código Procesal Contencioso Administrativo, a los artículo 54 y 92 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 41 de la Ley de Expropiaciones, se encuentra connotada a la forma de trámite del recurso de casación, motivo por el cual nos referiremos conjuntamente estos artículos.

 

            Mediante la derogatoria expresa del numeral 136 y de los inciso 2) y 3) del artículo 134 del Código Procesal Contencioso Administrativo, así como del artículo 94 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el proyecto de ley busca eliminar la figura del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, para que en su lugar, todos los asuntos susceptibles de recurso de casación sean conocidos única y exclusivamente por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Varias de modificaciones a los artículo que contienen la propuesta, consisten -precisamente- en adecuar la redacción de las normas a la eliminación del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, para en su lugar sean de conocimiento de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. 

 

            Así mismo, otros asuntos sobre los que  no tienen cabida el recurso de casación, sería de conocimiento –como segunda instancia- del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo (como por ejemplo lo señalado en la reforma al artículo 183), el cual se crea como tal, en la reforma del inciso c) del artículo 6 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

 

            Tal y como se desprende de la lectura del articulado propuesto, la reforma propuesta lleva consigo una orden diferente respecto al tramite propio del recurso de casación en materia contencioso administrativo, no solo en cuanto al órgano jurisdiccional que le corresponde conocer, si no también respeto a aspectos sustantivos de este recurso en la sede contencioso administrativa.

 

            Tanto en materia civil como en la contencioso administrativa, tradicionalmente el recurso de casación ha sido un medio de impugnación dispuesto para asuntos en especiales en donde por la importancia de los mismos califican para ser conocidos por la Sala Primera. La propia normativa procesal, es selectiva al disponer cuales asuntos son susceptibles de recurso de casación y cuales no, disponiendo como regla general que las sentencias y los autos con carácter de sentencia que tengan efecto de cosa juzgada material, tienen recurso de casación.  

 

            Este recurso, debe guardar ciertas formalidades mínimas propias de la importancia de los asuntos discutidos, por cuanto el carácter de “impugnación extraordinaria” así lo amerita. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, respecto a las formalidades del recurso de casación, ha sostenido:

“IV.-Ahora bien, pese a la informalidad que propugna la nueva legislación procesal para formular el recurso de casación, se articulan, una serie de requisitos mínimos relativos al tiempo, lugar y forma. Se crean mediante ley, en tanto imprescindibles para este particular recurso extraordinario, ya que sin ellos, no habría orden ni equilibrio procesal; empero, han de interpretarse de manera flexible y razonable, pues precisa recordar que los señalados en el artículo 139 del Código de referencia, son los únicos requisitos y formalidades previstos para el recurso de casación, según lo señala el inciso 5) de ese mismo numeral. De esta manera, en el apartado 1) de la norma recién citada, se establece que el recurso en mención deberá presentarse directamente ante la Sala Primera. Con ello, se modifica en forma leve para el contencioso administrativo, el sistema hasta ahora vigente en la legislación procesal civil, dado que, ahora, la Sala se pronuncia sobre la admisibilidad y lo pone en conocimiento de la parte contraria por el plazo de diez días (notificándole por el medio que haya establecido, o en el lugar señalado dentro del Primer Circuito Judicial, de acuerdo con la comunicación que le fue girada de previo por el órgano jurisdiccional de instancia). Se busca con esto, la estandarización del régimen recursivo que presenta el Código, dado que por regla, sean ordinarios o extraordinarios, se presentan directamente ante el superior encargado de conocerlos. En otro orden de ideas, en el mismo acápite normativo, se establece el plazo para su interposición: 15 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente de notificadas todas las partes. Si se hubiere interpuesto adición o aclaración, el plazo indicado empezará a correr a partir del día hábil siguiente de notificadas todas las partes de lo resuelto sobre ello. Superado el tiempo y lugar de presentación, se enumeran en el apartado 2), una serie de requisitos de “información” e “identificación” del recurrente y del proceso, que, por su naturaleza (“datos”, “información de trámite”), pueden ser subsanados en el plazo de 3 días, a tenor de lo dispuesto en el numeral 141 del mismo cuerpo normativo. Así, deberá indicarse: a) el tipo de proceso; b) el nombre completo de las partes; c) la firma del recurrente o recurrentes autenticada por abogado; d) hora y fecha de la resolución recurrida; e) número de expediente en la cual fue dictada y f) lugar dentro del perímetro para recibir notificaciones, cuando el que se hubiere dispuesto no corresponda a la misma sede, salvo, que se haya señalado algún medio, excluido de cualquier circunscripción territorial (v.gr. fax o correo electrónico). Con ello se completa el listado de las exigencias mínimas instrumentales o adjetivas del recurso. Sólo en el evento de que se incumpla la prevención emitida al efecto, se dispondrá el rechazo de plano, y por ende, el archivo del asunto, pero en ese caso, no sólo por la omisión, sino por la desatención a lo prevenido judicialmente.

V.-A los anteriores requisitos se agrega un último requerimiento (artículo 139.3), en este caso, material, en tanto necesario para la admisibilidad y para la posterior valoración del recurso. Se trata, de la motivación del recurso, que por las características de la casación, ha de ser clara y precisa. En este sentido, debe contener, tal como lo dispone el precepto de comentario, la fundamentación fáctica y jurídica del caso. Fáctica, en la medida en que se muestre inconforme con los hechos que se han tenido por demostrados, o improbados (lo cual lleva a la ponderación de las probanzas), o con los las circunstancias acaecidas en la violación de normas procesales. Y jurídica, cuando se trata de un problema acerca de la aplicación, omisión o indebida interpretación de cualquier norma que integre el bloque de juricidad, incluidos, los principios de rango constitucional, o aquella que también opera por efecto reflejo o indirecto, si se modificaren los hechos de la sentencia impugnada. Tanto en la infracción procesal, como en la probatoria, puede concurrir, junto con las razones jurídicas (siempre necesarias), las de carácter fáctico. Y en ese sentido, los fundamentos de referencia deberán dirigirse en ambas vertientes, so pena de inadmisibilidad. Por su parte, es necesario aclarar que de la fundamentación jurídica se exonera, por expreso mandato legal, la indicación de aquellos cánones relativos al valor del elemento o elementos probatorios mal apreciados. De igual forma, resulta innecesario citar las normas que erróneamente utilizó y mencionó el órgano jurisdiccional de instancia para emitir y razonar su decisión; porque constan en el pronunciamiento recurrido. Y desde luego, no resulta indispensable citar los preceptos que establecen los requisitos, plazos y reglas básicas para la admisión del recurso. Antes que la cita de estas últimas, lo imprescindible es que se cumplan, que se pongan en práctica al momento de elaborar e interponer la casación. Así las cosas, la fundamentación dispuesta por ley, puede entenderse, grosso modo, como aquella argumentación técnico-jurídica en la que se mencionan una serie de artículos, o reglas jurídicas entrelazadas o concatenadas y vinculadas razonablemente en una doble perspectiva: con los argumentos del recurso y con la sentencia que se ataca. En la medida en que se cite un conjunto de normas jurídicas (o si es del caso, una sola de ellas), atinente y vinculada de manera clara con la sentencia combatida (ya sea en el sustento de hecho o derecho) y los argumentos del recurso, hay fundamentación jurídica. Los agregados jurisprudenciales o las eventuales citas doctrinales, reforzarán en ocasiones las alegaciones efectuadas, pero, por lo general, no hacen a su esencia. Como lo ha dicho ya esta Sala, interpretando el artículo 139 de referencia, “se requiere que el recurso cuente con una fundamentación jurídica mínima...deben explicarse las razones en las cuales sustenta su gestión, combatiendo los argumentos de derecho de la sentencia recurrida y consignando, al menos, alguna referencia normativa que le dé sustento” (Resolución n° 318-A-2008, de las 14 horas 25 minutos del 8 de mayo del 2008). La fundamentación es por tanto, ajena al despliegue confuso de normas y alegatos; a la mezcla de argumentos ininteligibles o a la simple exposición de opiniones sobre la procedencia o justicia del caso, o bien, al recuento de los desaciertos que se consideran cometidos en la sentencia recurrida, sin respaldo en normas o criterios jurídicos. De allí que, si el recurso omite por completo esa relación técnico-normativa a la que se ha hecho referencia, o la que realiza resulta impertinente o desvinculada al caso de manera manifiesta, habrá que entender que carece de “total fundamentación jurídica”, y por tanto, incumple el necesario requisito establecido en el numeral 139.3), que se sanciona con el rechazo de plano, a tenor de lo dispuesto en el artículo 140 inciso c) del mismo Código de rito. (…)” (Sala Primera, resolución N° 772-2008 de las 9:00 horas del 20 de noviembre del 2008).

 

            Ahora bien, como punto a destacar es necesario señalar que el proyecto de ley dispone un nuevo texto del artículo 136 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en la cual se le otorga a la Sala Primera la potestad de anular de oficio la sentencia que contenga una “evidente y grosera violación del ordenamiento jurídico”, ya sea procesal o sustantiva aunque no hubiera sido alegada por las partes en el trascurso del proceso.

 

            Esto nos lleva a señalar que en virtud de lo dispuesto en este nuevo artículo, se estaría ampliando el poder anulatorio de la Sala Primera respeto a aquellas sentencias en donde a criterio de los señores Magistrados, exista “una evidente y grosera violación” del ordenamiento jurídico –procesal o sustantiva- aún y cuando no se ha sido acusado por alguna de las partes en las instancias ordinarias, dejando de lado el principio dispositivo de las parte propio de los recursos extraordinarios.

                         

            A nuestro criterio, esta norma estaría desnaturalizado de cierta manera el carácter de “recurso extraordinario” que contiene el recurso casación en materia contenciosa administrativa, en primer término porque la interposición de este recurso busca anular una sentencia (o auto con carácter de sentencia) en donde los Jueces de instancia hayan aplicado erróneamente el derecho o apreciado incorrectamente una prueba (principio revisorio y anulatorio), por lo que esta impugnación no se encuentra diseñado para evaluar todas las actuaciones dentro del proceso (como si lo buscan los recursos ordinarios), convirtiendo –prácticamente- el recurso de casación en una tercera instancia. En segundo plano, con esta redacción, se estaría quitando la exclusiva disposición de las partes en cuanto a los temas a tratar en el recurso de casación y a resolverse en sentencia, ya que la Sala Primera tendría la potestad de conocer de oficio todos los temas que considere, y no a invocación de las partes del proceso.

 

            Aunado a lo anterior, debemos hacer notar que en varios artículos de la propuesta acortan lo plazos, tanto para las gestiones a ser presentadas por las partes, como los plazos para resolver por parte del órgano jurisdiccional competente, situación que dificultaría el rigor técnico que tanto los recursos planteados como la respectiva sentencia deben contener en razón de la complejidad de los asuntos.

 

            Mención aparte merece la reforma propuesta a los artículos 11, 41, 50, 58, 86, 98 inciso 3), 100 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo que contienen el proyecto de ley puesto a nuestra consideración, toda vez que estos toca temas diferentes al recurso de casación.

 

            El artículo 11 propuesto dispone las personas que no están legitimadas para impugnar las actuaciones u omisiones de la Administración pública, mientras que el numeral 11 actual, señala el orden de uso de la palabra en las audiencias cuando la parte tiene dos o más abogados. No queda claro si la voluntad del legislador es la de derogar la norma actual para en su lugar poner el artículo propuesto, o bien, si esto es un error de nomenclatura en el numeral propuesto, sin embargo es preciso señalar que la redacción actual del artículo 11 es de suma importancia para el correcto uso del tiempo en las audiencias tramitadas conforme a esta normativa.

 

            El numeral 41 de la propuesta señala que no procede la caducidad de la acción en los procesos civiles de hacienda, ni en los procesos concernientes a la materia tributaria, independientemente de si estos pretenden la nulidad de un acto administrativo. Contrario a lo dispuesto en el proyecto, la norma vigente, establece que el plazo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción del derecho de fondo tanto en materia civil de hacienda como en materia tributaria.

 

            La caducidad conlleva la extinción de un derecho, un recurso o instancia, en virtud de transcurso del plazo fijado por la ley para ejercitarlo, extinguiendo el derecho y la acción correspondiente, por lo que al no tener plazo de caducidad, el derecho en materia civil de hacienda y tributaria sobreviviría a pesar del paso del tiempo. Al respecto el Tribunal Contencioso Administrativo ha señalado:

 

III.      ii)- En lo fundamental, la caducidad es el efecto extintivo de una cosa o un derecho que se produce al transcurrir el término normativamente establecido por la ley para ese fin, sin que el titular de la acción o del Derecho lo haya ejercitado. Constituye así, una sanción procesal ante la falta del ejercicio oportuno de la acción o conducta que tutela el Sistema Jurídico. Aplicada al Derecho Procesal general, se produce la caducidad de la acción, cuando la misma no se pide ante la autoridad correspondiente, dentro del término fijado por la Ley para formular tal petición, de tal manera, que la parte que llega a ejercitarla en forma extemporánea, no podrá obtener el resultado deseado, precisamente, porque el mismo Ordenamiento Jurídico, contiene ese efecto obstativo y sancionador que es el que alega la parte demandada en su favor, al aducir precisamente que la acción (o demanda) no fue interpuesta dentro del término que fija la ley para hacerlo. Por eso, para apreciar la caducidad de la acción como defensa, es preciso acudir al plazo de ley para comprobar la certeza en los elementos configurativos de la defensa invocada.(Resolución N° 556-2010-I del 3 de noviembre del 2010).

 

            A criterio de esta Procuraduría, dejar sin plazo de caducidad los procesos civiles de hacienda y tributarios, tiene un efecto sumamente peligroso ya que significaría menoscabar el principio de seguridad jurídica que informa todo el ordenamiento jurídico administrativo.

 

            En ese sentido, debemos recordar que el instituto de la caducidad guarda una estrecha relación con el principio de seguridad jurídica constitucionalmente consagrado, el cual es una garantía individual otorgada por el ordenamiento de que una determinada situación jurídica no va a cambiar por el trascurso del tiempo. Sobre el principio de seguridad jurídica, la Sala Constitucional en la  sentencia N°0878-2000 del 26 de enero del 2000, precisó:

 

“La seguridad jurídica constituye un principio general del Derecho, que también puede conceptualizarse como la garantía de todo individuo, por la cual, tiene la certeza de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente, es decir, representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, en tanto los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones. Desde el punto de vista subjetivo, la seguridad equivale a la certeza moral que tiene el individuo de sus bienes le serán respetados; lo cual requiere de ciertas condiciones, tales como la organización judicial, el cuerpo de policía, las leyes, por lo que, desde el punto de vista objetivo, la seguridad jurídica equivale a la existencia de un orden social justo y eficaz cuyo cumplimiento está asegurado por la coacción pública”.

 

            Tal y como propone la iniciativa, la eliminación de los plazos de caducidad en los procesos civiles de hacienda y en los procesos concernientes a la materia tributaria representaría dejar perenne la posibilidad de accionar en estas materias, atentando contra la seguridad jurídica tanto de la Administración como de los administrados, ya que se deja en una situación de incerteza total respeto a las posibles acciones en estas materias, lo cual podría devenir de inconstitucional. Sobre el tema de la falta de plazos y términos para regular el ejercicio de los derechos la Sala Constitucional ha sostenido:

 

“V.-En este orden de ideas, si se dejase abierta la posibilidad de accionar en procura de derecho, sin respetar el cumplimiento de plazos y términos por el transcurso del tiempo, las relaciones entre las personas se tornarían inseguras, indefinidas, y cada cual podría reclamar "sine die" por sus derechos, no importando lo sucedido en el pasado. Se daría una alteración mayúscula en el control para los propios obligados, porque nunca podrían tener por descargada una obligación como la de otorgar derechos no pedidos o simplemente no utilizados por el beneficiario, que tendría repercusiones sobre otros ámbitos de la actividad de las personas, como el costo de las operaciones (comerciales, industriales, etc.) y de los servicios en el mercado. De esta manera, el principio de seguridad jurídica está en la base de todo ordenamiento, y que se traduce en la necesidad de que las situaciones jurídicas consumadas no se mantengan en estado precario todo el tiempo, con menoscabo del orden público y la paz sociales. Consecuentemente, la prescripción, como institución jurídica que viene a dar término a las relaciones jurídicas en virtud de un plazo o término determinado, coadyuva en esta función primordial, en tanto su objetivo primordial es ordenar y dar seguridad ciertas a las relaciones en sociedad. Por eso, no conviene estimular situaciones en las que se genere inseguridad o incerteza en esas relaciones y, por eso, es un tema fundamental de la organización social. En este sentido, en voto salvado de la citada sentencia número 05969-93, se indicó:

"[...] todo derecho y su correspondiente acción prescribe, si no se ejercita en un determinado plazo señalado en la ley. El Código Civil contiene una norma similar (artículo 868), y esto se menciona porque también es claro que desde el punto de vista histórico los códigos civiles han sido la madre del derecho, casi que eran la Constitución de las sociedades, antes de que las Constituciones Políticas nacieran a la vida jurídica, ya bien entrado el Siglo XIX. Pero, aunque una norma no lo dijera, existe ese principio fundado en la necesidad, como se dijo, de dotar de certeza a las relaciones jurídicas, a fin de que las posibilidades de accionar sobre determinado aspecto jurídico no queden abiertas «sine die». Es obvio que para que una determinada prescripción (sobre una materia específica) opere, se requiere de norma expresa que señale el plazo de la prescripción, aspecto que de toda suerte tiene que ver con una decisión de tipo técnico-legislativo. Por eso hay una variabilidad de plazos, que se establecen según la materia de que se trate, y este es un aspecto que no se puede entrar a analizar por la jurisdicción constitucional, por estar reservado al legislador";criterio que fue confirmado con posteriormente en sentencia número 2627-95, las quince horas cincuenta y un minutos del veintitrés de mayo de mil novecientos noventa y cinco:

"No existe, por otra parte, ninguna norma constitucional que obligue al Estado a seguir determinadas reglas en cuanto a la prescripción de los derechos y obligaciones, de tal forma que el problema planteado, deja de ser un tema de relevancia constitucional, con la salvedad señalada supra, de que se elimine del todo la prescripción de la acción penal, porque en ese caso, sí podríamos estar frente a una violación del principio de seguridad jurídica que exige certeza para el ciudadano, en cuanto a la limitación o afectación de sus derechos se refiere; desde este punto de vista, ningún ciudadano está obligado a soportar una afectación indefinida a un proceso penal."

De esta manera, la supervivencia del ordenamiento jurídico, como sistema estable para la regulación de la vida en sociedad, adquiere tanta relevancia como el interés personalizado del titular del derecho, por lo que bien puede decirse que la tesis de la imprescriptibilidad resulta contraria a la naturaleza del Derecho, a su existencia misma como elemento ordenador de las determinadas relaciones sociales.” (Resolución N° 878-2000 del 26 de enero del 2000) (Lo resaltado es nuestro).

 

            Debemos tener en cuenta que en los procesos civiles de hacienda, no tener plazo para interponer la acción respetiva, dejaría indefensa a la Administración ante acciones que por la inactividad del interesado, no hubiesen sido ejercidas dentro de un plazo razonable, de modo tal que ser proceda al cobro de la indexación e intereses por motivos que no son achacables a la Administración. Del mismo modo, la Administración podría ejercer acciones cobratorias a los administrados sin importar el paso del tiempo, de forma tal que los individuos podrían ser demandados compelidos la pago de intereses a favor de la Administración por el plazo que la propia administración dejo transcurrir.

 

            En materia tributaria, la postergación indefinida del plazo para interponer una acción acarrea dudas y zozobra en la esfera individual de los contribuyentes,  amenazado de cierta manera la estabilidad patrimonial de éstos, por cuanto no se tiene certeza alguna sobre la posibilidad de acción en el transcurso del tiempo por parte de la Administración Tributaria. De igual forma, la Administración Tributaria tendría una gran incerteza por cuanto sus resoluciones no tendrían firmeza definitiva, toda vez que al no existir plazo para interponer la acción los contribuyentes pueden ejercer la acción en cualquier momento, con las consecuencias fiscales y económicas que esto podría acarear. 

 

            Precisamente, el plazo de caducidad está diseñado para eliminar las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo en las relaciones jurídicas, las cuales en este caso los procesos civiles de hacienda y tributarios no solo repercute en la esfera personal individuo, si no que puede conllevar consecuencias negativas en el plano patrimonial, así como, en el caso de la Administración, en la condiciones fiscales y económicas del Estado.

 

            Todo lo anterior nos lleva a señalar que, dejar sin plazo o término de caducidad la acción para interponer los procesos civiles de hacienda y los procesos concernientes a la materia tributaria, eventualmente podría ser contrario a la Constitución Política, ya que como se apuntó líneas atrás, se estaría dejando una situación de total incerteza jurídica al respecto tanto al administrado como a la propia Administración, atentando contra el principio de seguridad jurídica en los términos que la propia Sala Constitucional ha sostenido en su jurisprudencia vinculante.

 

            Por otra parte, el proyecto elimina el contenido de los artículos 58 y 86 del Código Procesal Contencioso Administrativo. El artículo 58 dispone los requisitos básicos de la  presentación de la demanda, básicamente la presentación de aspectos formales esenciales para la adecuada compresión de la demanda interpuesta; por su parte en el numeral 86 se dispone las medidas a tomar frete a la tardanza o ausencia de las partes en las audiencias celebradas dentro del proceso.

 

            Al respecto no se tiene claro si la eliminación de estos numerales obedece a una voluntad expresa de los señores legisladores o bien, es un error técnico al momento de la redacción del texto, no obstante, a criterio de esta Procuraduría ambos artículo son de importancia para el procedimiento a seguir en los proceso contenciosos administrativos, por cuanto la práctica judicial amerita la existencia de normas procesales que regulen tanto los requisito formales de la demanda, como la tardanza o ausencia de las partes en las audiencias orales.

 

            Mediante la reforma del inciso 3) del artículo 98 de la propuesta legal se crea una dependencia unipersonal, compuesta por un integrante del Tribunal Contencioso Administrativo, para que conozca de cuestiones puntuales enumeradas en los apartados de este inciso. El párrafo último del inciso señala que contra la sentencia emitida cabra recurso de casación, sin indicar si cabe recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones, por lo que entendemos que estos asuntos serían de única instancia judicial con recurso de casación.

 

            Como se deprende del texto propuesto, el juez miembro del Tribunal Contencioso Administrativo conocerá materias tales como sanciones de tránsito, sanciones del consumidos, sanciones disciplinarias menores a diez salarios base, materia civil de hacienda cuya estimación sea inferior a tres millones, controversias relacionas a las cuotas obrero patronales, y las formas anormales de terminación del proceso. Estos procesos son considerados procedimientos de poco complejidad, no obstante en la actualidad son de conocimiento del Tribunal Contencioso Administrativo y civil de Hacienda en pleno, o sea con sus tres miembros

 

            De acuerdo con la complejidad y volumen que estos proceso pueden significar en el circulante del Tribunal, no vemos problema alguno de que los mismos puedan ser conocidos por un único juez miembro del Tribunal, sin embargo, se debe tener en cuenta que estos asuntos únicamente tendrían recurso de casación de acuerdo con lo señalado en el ultimo parrado de la adicción del inciso 3) al numeral 98, no teniendo la posibilidad de presentar recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo. 

 

            La propuesta sobre el inciso 2) del artículo 100, busca dar una continuidad al Tribunal Contencioso Administrativo en los casos de que alguno de los jueces se encuentre impedidos para asistir o continuar con la audiencia de juicio, disponiendo expresamente que el juez tramitador pueda formar parte del Tribunal sin la restricción de haber participado en el proceso previo a la celebración del juicio oral y público que contiene la normativa vigente.

            En la reforma pretendida de los artículos 164 y 178, se abre la posibilidad de interposición del recurso de apelación contra las resoluciones dictadas en ejecuciones de sentencia. En la actualidad las sentencias dictadas por los jueces ejecutores únicamente son susceptibles de recurso de casación por los motivos que contiene el artículo 178 del Código, de forma tal que estos fallos no pueden ser revisados en su integridad por otro órgano judicial distinto al que lo dictó.

 

            Ese cambio abriría la posibilidad de que sean revisados lo fallos dictados por el juez ejecutor íntegramente mediante una instancia ordinaria como lo es el recurso de apelación, (no solo en los motivos tasados), dando la posibilidad a las partes de acceder a una segunda instancia judicial.

 

            No obstante, mediante la redacción de la reforma del artículo 178 del Código, se cercena la potestad de presentar recurso de casación en estos asuntos, dejando únicamente la posibilidad de recurrir ante la Sala Primera cuando sea un recurso de casación en interés del ordenamiento jurídico o mediante el recurso extraordinario de revisión, dejando lo resuelto por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, sin posibilidad de que por su bajo contenido económico pueda ser conocido por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

 

 

I.                   CONCLUSIÓN

 

            De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República, que salvo las consideración técnicas expuestas respeto a la eliminación del plazo de caducidad en los procesos civiles de hacienda y tributarios, la cual eventualmente puede ser acusada de inconstitucional, el proyecto de ley denominado “Reforma al Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N° 8508 y Otras disposiciones”, tramitado bajo el expediente legislativo N° 17.782, no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, por lo cual su aprobación o no, es decisión exclusiva de los señores y señoras diputados.

 

                                                                        Atentamente;

 

 

                                                                        Lic. Esteban Alvarado Quesada

                                                                        Procurador

 

 

 

 

 

EAQ/ybm

Código 11704-2013.