3 de octubre de 2013

OJ-071-2013

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 27 de agosto del 2013, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con relación al Proyecto denominado: “Reforma de varios artículos de la Ley N° 5394, Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, y sus reformas”, expediente legislativo 18.710.

De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada en apego por la Comisión Permanentes de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.                   SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN

            El proyecto de ley titulado “Reforma de varios artículos de la Ley N° 5394, Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, y sus reformas”, es una iniciativa legal que pretende el fortalecimiento de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, así como optimizar el funcionamiento y la prestación de los servicios que esta empresa pública brinda.

            La iniciativa legal consta de dos artículos en los cuales se pretende reformar los actuales numerales 3, 7 y 11 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional N° 5394, así como adicionar cuatro artículos (14, 15, 16 y 17) que pretenden fortalecer y optimizar el funcionamiento de sus actividades.

            De acuerdo con la exposición de motivos la Imprenta Nacional es una institución pública consolidada, considerada uno de los pilares fundamentales del Estado Social de derecho, ya que constituye el último eslabón estratégico en la formación de las leyes, acuerdos y demás actos administrativos que requieren ser publicados.

Es por ello que, tratándose de servicios de interés público que contribuye a fomentar la cultura y educación del país, resulta necesario fortalecer a su Junta Administrativa mediante la adición de un representante del Ministerio de Educación, de manera que sirva de vía para concretar convenios de gran interés para la educación pública costarricense.   

            Adicionalmente, se resalta la función de la Imprenta Nacional como una empresa dedicada a las artes gráficas, por lo que los proponentes enfatizan la necesidad de un cambio que le otorgue mayor flexibilidad de su marco normativo y así pueda mejorar su sistema productivo y su infraestructura física y tecnológica, aspectos que resultan indispensables para su modernización y la optimización de su funcionamiento.

II.                SOBRE EL FONDO

            La propuesta legal puesta en conocimiento de esta Procuraduría, concretamente pretende ampliar y fortalecer la integración de la Junta Administrativa agregándole un miembro representante del Ministerio de Educación.

Asimismo pretende modificar el artículo 7 de ley N°5394 del 5 de noviembre de 1973, Ley de Creación de la Imprenta Nacional, para que los ingresos que produzca la imprenta no se dediquen exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipos, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios, sino que se amplíe y flexibilice la disposición normativa de los recursos, permitiéndole que con este fondo se pueda contratar también personal permanente o por tiempo determinado en temporadas de alta producción, siempre que un estudio técnico respalde la medida. 

            Por otra parte, pretende también ampliar las facultades de la Junta Administrativa contempladas en el artículo 11 de la ley, para que no sólo esté facultada a imponer las tarifas de los servicios, sino que también pueda adecuar los costos de los materiales de impresión y edición, permitiendo incluir en ellos los costos directos e indirectos, así como la mano de obra de las publicaciones y los servicios de las artes gráficas que se presten.

            De igual manera, la iniciativa pretende adicionar 4 nuevos artículos, dentro de los que se contempla que las relaciones de empleo temporal se manejen conforme lo dispone el Código de Trabajo (nuevo artículo 14), flexibilizar la función de la Imprenta Nacional permitiéndole prestar servicios a personas físicas y jurídicas sin fines de lucro y al público en general (nuevo artículo 15), y realizar donaciones a instituciones de educación pública de los materiales sobrantes como libros, materiales de impresión entre otros (nuevo artículo 16).

            Resulta importante resaltar que la Imprenta Nacional brinda un servicio de carácter comercial, por lo que este Órgano Asesor en reiteradas ocasiones ha  señalado que la imprenta conforma una empresa pública organizada como órgano público que requieren para el desarrollo de sus actividades, de normas más flexibles que les permitan un proceso más ágil y eficiente a fin de garantizar la competencia de sus productos en el mercado, por lo que “se justifica no sólo que los recursos se utilicen en el desarrollo de la empresa, sino también la simplificación de trámites presupuestarios a fin de hacerlos más acordes con una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia.” (Dictamen C-152-2002 del 12 de junio del 2002).

El artículo 1° de la Ley N° 5394 crea a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines, lo cual le otorga independencia en cuanto al manejo del presupuesto que tiene asignado, siempre con el fin de alcanzar de la manera más eficiente los objetivos que por ley le son atribuidos. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que:

“…resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental. Posición análoga a la anterior ha sostenido la Procuraduría General de la República en diversos pronunciamientos, tales como los siguientes: C-176-95, C-178-95, C-189-96, Y C-075-98, entre otros.”  (Resolución N° 3629-2005 de las catorce horas con cincuenta y ocho minutos del cinco de abril del dos mil cinco).

            La personalidad jurídica instrumental que se le otorga al Junta Administradora de la Imprenta Nacional, es –justamente- para que le permita llevar a cabo contrataciones y adquisición de bienes y servicios a su discreción de acuerdo con sus necesidad dentro de un mercado de competencia, siempre en aras de cumplir con los fines que la ley le ha impuesto, en este caso para maximizar la producción.

            Con la propuesta se busca otorgarle a la Imprenta, una mayor flexibilización en los procesos de adquisición de bienes y servicios, permitiéndole así modernizarse y adaptar su mano de obra a las necesidades que surjan en determinados momentos. De igual forma, el proyecto de ley pretende que la Imprenta pueda adecuar los costos de sus servicios tomando en cuenta no solo los materiales sino los costos indirectos y de fabricación, todo ello con la finalidad de convertir a la Imprenta Nacional en una empresa competitiva y capaz de adaptarse a las necesidades del mercado.

            En cuanto a la contratación de personal por tiempo determinado según las necesidades de la Imprenta en temporadas de alta producción, debemos señalar que tratándose de contrataciones que realice la Junta Administrativa en virtud de su capacidad para manejar su propio presupuesto, y con el fin de procurar el buen funcionamiento de la empresa, resulta lógico y razonable que se trate de relaciones laborales que se amparen en las disposiciones del Código de Trabajo, por tratarse de un régimen más flexible de contratación del recurso humano que el dispuesto en el Régimen del Servicio Civil.         

La iniciativa establece (artículo 17 propuesto) la obligatoriedad al sector público en general para que deba contratar con la Imprenta Nacional un mínimo de un 50% de los recursos que anualmente destinen sus instituciones a aquellos servicios atinentes al giro y competencia de la Imprenta Nacional.

Respeto a la obligación que impone el nuevo artículo 17 a las Instituciones Públicas y sus dependencias, a los Poderes del Estado, y a las Instituciones Autónomas y Semiautónomas, de contratar directamente con la Imprenta Nacional un mínimo del 50% de los recursos destinados a actividades atinentes ésta, es necesario indicar que por medio de una ley la Asamblea Legislativa puede establecer la obligación a todas estas entidades, por lo que se encontraría compelidas a contratar (al menos el 50%) con la Imprenta Nacional aquellas actividades que la Imprenta Nacional brinde y que sean necesitadas por las instituciones.

No está por demás señalar que este tipo de obligaciones han sido analizadas por la Sala Constitucional, la cual ha sido conteste al afirmar que este tipo de obligaciones pueden ser impuestas por la ley, siempre y cuando no se vulnere la autonomía administrativa que gozan las instituciones autónomas y semiautónomas. De esta forma, a criterio de esta Órgano Asesor, obligar a las diferentes instituciones autónomas y semiautónomas a contratar con la Imprenta Nacional  al menos el 50% de los servicios que ésta brinde y que sean requeridos, no parece vulnerar en sí misma la autonomía de estas instituciones, ya que por un lado, es la ley quien impone esta obligación a estas  instituciones, y por otro lado, con esta obligación no se está quebrantando la autonomía administrativa de las instituciones autónomas o semiautónomas (Sobre el tema véase resolución N°18484-2007 del 19 de diciembre del 2007, entre otras).

Mención aparte merece lo dispuesto para los Poderes de la República y para el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), por cuanto la obligación de contratación con la Imprenta Nacional podría contener efectos prácticos perjudiciales respecto a las competencias propias de estas entidades.

Así por ejemplo, en el caso del Poder Judicial, se debe tener en cuenta que tiene un Departamento propio de impresión de los diferentes materiales impreso que se utiliza por este Poder de la República, por lo cual se podría entrar en un conflicto sobre la conveniencia de la contratación con la Imprenta Nacional, teniendo este Poder un departamento encargado de realizar los trabajos de impresión requeridos para el ejercicio de sus funciones.

Por su parte, el Tribunal Supremo de Elecciones, por las competencias que la Constitución y las leyes le atañen, goza atribuciones especiales al momento de adquirir bienes y servicios que, a su juicio, sean necesarios para la organización de las elecciones y los procesos consultivos, por lo cual no es conveniente obligar al Tribunal a adquirir servicios con la Imprenta Nacional sin considerar las condiciones especiales de las competencias que le han sido asignadas al TSE.

No podemos obviar que las necesidades propias de las competencias del Tribunal (por ejemplo, la emisión de papeletas en los procesos electorales) requieren no solo agilidad y eficacia de la empresa a la cual se le confiere la confección de los diferentes materiales, si no que también se deben seguir criterios técnicos que obligan al TSE a contratar con empresas especializadas que garantice de mejor forma la emisión del material necesario para las elecciones y los procesos consultivos, de suerte tal que la obligación dispuesta en el artículo 17 que se propone, podría llegar a entorpecer la importante labor que desempeña el Tribunal Supremo de Elecciones.

Por lo anterior, respetuosamente consideramos conveniente que el proyecto de ley puesto a nuestro estudio, se proceda a dimensionar los alcances de la obligación contenida en el artículo 17 que contiene la propuesta legal, respeto a los diferentes Poderes de la República y al Tribunal Supremo de Elecciones.    

III.             CONCLUSIÓN

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la Republica que salvo lo señalado sobre el texto del artículo 17 propuesto, el proyecto de ley titulado “Reforma de varios artículos de la Ley N° 5394, Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, y sus reformas” expediente legislativo N° 18.710, no presenta problemas de constitucionalidad y de legalidad, por lo cual su aprobación o no, es consorte exclusivo de los señores y señoras diputados.

Atentamente;

Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador

EAQ/ybm

Código 16695-2013