8 de octubre del 2013

C-213-2013

 

Señor

Alberto Cole De León

Alcalde Municipal de Osa

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DAMALCAOSA-0069-2013 del 24 de enero de 2013, mediante el cual consulta a este órgano superior consultivo sobre lo siguiente:

 

“1.- Que en vista que el legislador obvio destacar claramente el procedimiento sancionatorio establecido en el artículo 20 de la Ley De Regulación y Comercialización De Bebidas Con Contenido Alcohólico, ¿a cuál este judicial o administrativo le corresponde el resguardo del producto decomisado y la determinación de la sanción respectiva señalada en el artículo indicado?

2.- ¿Cuál es el medio idóneo por el cual la municipalidad podrá hacer exigible el pago del monto establecido en la multa indicada en el artículo 20 de la norma es análisis?”[1]

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el consultante aporta el criterio jurídico emitido por la Licenciada Leidy Gabriela Martínez González, Asesora Legal del Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Osa.

 

A partir de lo anterior, procederemos a emitir nuestro criterio en el caso concreto.

 

 

I.                   SOBRE LA GÉNESIS DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 9047 Y LO CONSULTADO

 

El artículo 20 de la Ley 9047 del 25 de junio de 2012, sobre el cual versa la presente consulta, establece:

“ARTÍCULO 20.-

Sanciones relativas al consumo en vía pública y sitios públicos

Será sancionada con una multa de medio salario base, la persona que sea sorprendida consumiendo bebidas con contenido alcohólico en vía pública y en los sitios públicos determinados por la municipalidad.

En estos casos, la fuerza pública, la policía municipal y los inspectores municipales deberán decomisar el producto y levantar el parte correspondiente.”

 

  De dicha norma, se desprende que el legislador ha establecido dos consecuencias para la conducta de consumir bebidas con contenido alcohólico en la vía pública y en los sitios públicos: la primera, una multa de medio salario base para el infractor, y la segunda, el decomiso del producto. Sin embargo, omitió señalar de manera expresa cuál será la autoridad encargada del cobro de la multa y de resguardar los bienes ahí señalados.

 

  En virtud de lo anterior, consideramos de vital importancia analizar cuál fue la voluntad del legislador al momento de aprobar la norma indicada, para determinar si la sanción impuesta es una de naturaleza administrativa, impuesta por la municipalidad respectiva, o si se trata de una contravención, en cuyo caso amerita el traslado del parte respectivo a la autoridad judicial.

 

            Si se analiza el expediente legislativo que sirvió de fundamento a la Ley 9047, sea el N°17.410, observamos que el texto del actual artículo 20 no fue incorporado originalmente en la discusión legislativa. En el texto original, se incorporó un capítulo de sanciones administrativas entre las que se encontraban únicamente las sanciones relativas al uso de la patente, a la comercialización de bebidas alcohólicas fuera de los horarios establecidos y para aquellos que omitieran el control previo de la publicidad comercial del IAFA, conductas sancionadas con sus respectivas multas (artículos 16 a 18 texto original). Para la imposición de estas multas en vía administrativa, el proyecto pretendía crear un órgano colegiado integrado por el Alcalde, el Jefe del Departamento Legal y un miembro nombrado por el Concejo Municipal (artículo 21 texto original).

 

Asimismo, el proyecto establecía una sección de sanciones penales, en las cuales se ubicó la venta en las vías públicas, estadios y gimnasios, así como la venta a menores de edad o personas con limitaciones cognoscitivas y volitivas, para lo cual se previó sanciones de días multa (artículos 19 y 20 texto original).

 

Nótese que el proyecto de ley presentado originalmente en la corriente legislativa, establecía sanciones para los vendedores o comercializadores de bebidas alcohólicas pero no para los consumidores, y además, dividía las sanciones impuestas en vía administrativa a cargo de la propia municipalidad, de aquellas impuestas en sede penal. Precisamente por lo anterior, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa consideró que los artículos 16, 17 y 18 del proyecto original correspondían a sanciones de carácter administrativo al imponer multas, e incluso recomendó que la conducta descrita en el artículo 20 fuera trasladada a dicha sección y no se mantuviera como una conducta penal.[2]

 

            No fue sino hasta el 25 de noviembre de 2009, que se introdujo un texto sustitutivo, en el cual se incorporó a la sección de “sanciones administrativas” la norma sobre la que aquí se consulta, sancionando no ya sólo al propietario del establecimiento comercial, sino también al consumidor de bebidas alcohólicas que lo hiciera en vía pública. Señalaba dicha norma inicialmente:

 

“ARTÍCULO 21.- Sanciones relativas al consumo en vía pública

Queda prohibido el consumo de bebidas con contenido alcohólico en vía pública, o en los sitios prohibidos para su venta de acuerdo con esta ley. Será sancionada con una multa de medio salario base establecido en el artículo 2 de la Ley N.º 7337, a la persona que sea sorprendida consumiendo bebidas con contenido alcohólico en vía pública o en los sitios prohibidos para su venta.

En estos casos, las autoridades policiales deberán decomisar el producto y levantar el parte correspondiente.”

 

  Posteriormente, la norma sufrió cambios de redacción y de numeración, y específicamente en la sesión ordinaria N.º 10 del 16 de agosto de 2011, la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, aprobó la moción 86-10 (85-137) de varias señoras diputadas y varios señores diputados que indicaba:

 

“Para que al artículo 19 se le incluya el siguiente título: “Sanciones relativas al consumo en vía pública y sitios públicos” y sea trasladado al final de esa misma Sección I de las Sanciones Administrativas, al artículo 21 de modo que se lea así:

ARTÍCULO 19.- Sanciones relativas al consumo en vía pública y sitios

públicos

El resto permanece igual.

 

De lo actuado hasta ese momento en el expediente legislativo, no cabe duda que la multa establecida en el actual artículo 20 de la Ley 9047, se pensó inicialmente como una sanción de carácter administrativo, en manos de la propia municipalidad, pues no sólo se le ubicó en el capítulo de “sanciones administrativas”, sino que además se pretendía crear un órgano municipal que se encargara de cobrar dichas multas, el cual no fue aprobado en el texto final.

 

  Posteriormente, en la sesión N.º 17 del 11 de octubre de 2011, los miembros de la Comisión, aprobaron cuarenta y un mociones al proyecto, incluyendo tres relacionadas con la norma sobre la cual se consulta.

 

La primera moción, sea la 97-17 (96-137) señalaba lo siguiente:

“Para que el artículo 19 del presente proyecto, se lea de la siguiente forma:

ARTÍCULO 19.- Sanciones relativas al consumo en vía pública y sitios públicos Será sancionada con una multa de medio salario base, la persona que sea sorprendida consumiendo bebidas con contenido alcohólico en vía pública y en los sitios públicos, determinados por la municipalidad”.

 

  Nótese que dicha moción, finalmente incorporada al texto definitivo de la ley, reforzó la competencia municipal, al indicar que las multas se impondrían de acuerdo a las vías y sitios públicos determinadas por la municipalidad.

 

  Posteriormente, en la misma sesión se aprobaron dos mociones que pueden generar cierta confusión, las cuales establecen lo siguiente:

 

a)      Moción 99-17 (98-137) del diputado Hernández Rivera:

 

“Para que se agregue un segundo párrafo al artículo 19 y se lea

de la siguiente manera:

Artículo 19. Sanciones relativas al consumo en vía pública y

sitios públicos

(…)

En estos casos, la fuerza pública, la policía municipal e

inspectores municipales, deberán decomisar el producto y

levantar el parte correspondiente”.

 

a)      Moción 106-17 (105-137) de varias y varios diputados:

 

“Para que se elimine el título SECCIÓN SEGUNDA

SANCIONES PENALES del presente proyecto.”

 

Nótese que al introducirse un segundo párrafo al artículo, se obligó a la fuerza pública, la policía municipal y a los inspectores municipales a decomisar el producto y levantar un parte. Sin embargo, ni en las actas legislativas ni en el texto de la ley, se aclaró cuál era la intención de dicha incorporación, y si el “parte” que ahí se señala debía ser pasado o no a la autoridad judicial con el producto decomisado, para efectos de imponer la multa descrita en la norma. También se genera confusión, al eliminarse la sección respectiva de “sanciones penales”, pues a pesar de ello, en la ley finalmente aprobada se mantuvieron dos sanciones de esa naturaleza, sea las descritas en los artículos 21 y 22 (venta ilegal y ventas prohibidas), con el inconveniente de que al eliminarse dicha sección, quedaron incorporadas a la sección de “sanciones administrativas”, cuando en realidad su naturaleza es otra.

 

  Lo anterior sin duda evidencia una mala técnica legislativa, sin embargo, a criterio de este órgano asesor, la aprobación de esas últimas mociones, no resulta suficiente para considerar que el legislador haya querido desvirtuar la naturaleza administrativa con la que se concibió la multa inicialmente, no sólo porque se le mantuvo en el apartado de “sanciones administrativas”, sino también, por lo sucedido a lo largo del trámite legislativo

 

  Para respaldar lo anterior, debemos señalar que el artículo 25 de la Ley 9047 establece que “Las municipalidades serán las responsables de velar por el cumplimiento de esta ley.” Y adicionalmente, el artículo 24 establece el destino de las multas, indicando que: “Lo recaudado por concepto de multas ingresará a las arcas municipales”. De igual forma, el transitorio II de la Ley 9047, establece la obligación municipal de reglamentar dicha ley, con lo cual el legislador delegó en las municipalidades los procedimientos para hacerla operativa, entre ellos, lo relativo al cobro de las multas dispuestas y el decomiso del producto.

 

   Esto evidencia que las atribuciones municipales van más allá del tema de las patentes, y es precisamente a las municipalidades a las que le corresponde el cobro de las multas que dispone la ley.

 

  Así las cosas, y ante la omisión del legislador de regular expresamente el procedimiento de cobro de las multas dispuesto en el artículo 20 de la Ley 9047 y la autoridad competente para cobrarlas, debemos estarnos a la intención que subyace en el expediente legislativo que sirvió de base a dicha ley.

 

  Consecuentemente, el procedimiento de cobro de la multa y de resguardo de los bienes decomisados, deberá ser reglamentado por cada municipalidad, respetando el debido proceso. Lo anterior, sin perjuicio de que el legislador realice una interpretación auténtica o reforma al artículo de la ley sobre el cual se consulta, para aclarar sus alcances de manera precisa.

 

 

II.                CONCLUSIONES

 

De lo anterior, podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  La intención del legislador al aprobar el artículo 20 de la Ley 9047 del 25 de junio de 2012, fue establecer una sanción de carácter administrativo a cargo de las municipalidades;

 

b)                 Por lo anterior, será cada corporación municipal la encargada de reglamentar lo relativo al cobro de la multa impuesta y la custodia de los bienes decomisados. Ello, sin perjuicio de que el legislador realice una interpretación auténtica o una reforma de la ley.

 

      Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga