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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 221
 
  Dictamen : 221 del 14/10/2013   

14 de octubre del 2013


C-221-2013


 


Licenciado


Pedro Miguel Juárez Gutiérrez


Auditor Interno Municipal


Municipalidad de Acosta


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me es grato referirme a su oficio N. A.I. 038-2013 de fecha 19 de marzo del 2013, según el cual requiere criterio jurídico respecto a las conformaciones de las personas que integran tanto las comisiones permanentes como las especiales.  Asimismo, requiere respuesta también respecto a las consecuencias jurídicas que acarrearía una indebida configuración de las comisiones permanentes, específicamente en orden a la validez de los dictámenes emitidos, y por último consulta sobre la conformación del Concejo Municipal en las sesiones ordinarias y extraordinarias.


 


De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja esta Procuraduría.


 


No se adjunta a la consulta el criterio legal por carecer ese municipio de un Asesor Legal de planta.


 


 


1.                  SOBRE LA CONFORMACION DE LAS COMISIONES PERMANENTES  Y ESPECIALES MUNICIPALES


 


 


Como bien lo indicó este órgano asesor recientemente, “Las Comisiones Municipales constituyen el órgano colegiado compuesto por el conjunto de Ediles, a los que, por imperio de ley, el Presidente del Concejo nombra, les otorga el conocimiento de determinada materia, concediéndoles un lapso temporal determinado para que emitan los informes pertenecientes al tópico que les correspondió” (Dictámen C-82-2013 del 17 de mayo del 2013).


 


            Ahora, de conformidad con lo que preceptúan los ordinales 34 y 49 del Código Municipal, se enuncian dos diferentes tipos de comisiones:  las Permanentes y las Especiales.  Respecto a las primeras, se establece un mínimo de 8 comisiones permanentes, cuya conformación se puede variar cada año, y se procurará que prive en su conformación el principio de representatividad política.  En punto a las Comisiones Especiales, existirán las que decida crear el Consejo y  en ambas el Presidente Municipal se encargará de su correspondiente integración y conformación.


 


            Específicamente, tratándose de la debida conformación que debe existir en cada una de estas comisiones, es de rigor indicar que esta temática ha sido abordada en numerosos dictámenes, razón por la cual es imprescindible remitirnos a lo ya expresado en diversos dictámenes.


 


De la lectura de los artículos  34 inciso g) y 49 del Código Municipal se deriva la atribución exclusiva otorgada al Presidente del Consejo Municipal para integrar las comisiones permanentes y especiales municipales, integración que podrá ser variada anualmente.  Establecen dichos artículos en lo conducente:


 


“Artículo 34.- Corresponde al Presidente del Concejo:


 


(…)


 


g) Nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales, procurando que participen en ellas las fracciones políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo para rendir sus dictámenes.”


 


“Artículo 49.- En la sesión del Concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, el Presidente nombrará a los integrantes de las Comisiones Permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente.


 


Cada concejo integrará como mínimo siete comisiones permanentes:


 


Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales y Condición de la Mujer.  Al integrarlas, se procurará que en ellas participen todos los partidos políticos representados y que en todas exista una representación proporcional por sexo.


(Así reformado el párrafo anterior por el aparte e) del artículo único de la Ley N. 8769 del 12 de noviembre de 2008)


 


Podrán existir las Comisiones Especiales que decida crear el Consejo; el Presidente Municipal se encargará de integrarlas.


 


Cada Comisión Especial estará integrada al menos por tres miembros:  dos deberán ser escogidos de entre los regidores propietarios y suplentes.  Podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes; estos últimos tendrán voz y voto.


 


Los funcionarios municipales y los particulares podrán participar en las sesiones con carácter de asesores” (el subrayado no forma parte de original)


 


Sobre la integración de las comisiones permanentes y ordinarias, dicha normativa establece que el Presidente del Concejo procurará, que participen en ellas todos los partidos políticos representados en dicho órgano, de conformidad con el principio de representatividad política.  Por otro lado, para el caso específico de las comisiones especiales, se establece su integración con al menos tres miembros, dos de ellos elegidos dentro de los regidores propietarios y suplentes.


 


De lo anterior, se deduce claramente que el legislador dispuso en forma expresa su intención de que en las comisiones especiales de la municipalidad estuvieran conformadas tanto por regidores propietarios como por regidores suplentes.  Sin embargo, no dispuso lo mismo en el caso de las comisiones permanentes que no cuentan con regulación específica en ese sentido.


Siendo que la Administración Pública se sujeta al principio de legalidad, y que las Municipalidades participan de ese carácter público, debe ajustar sus actuaciones a lo que la ley expresamente disponga.  En este caso, es evidente que existe  una regulación específica que autoriza a los regidores suplentes a formar parte de las comisiones especiales, pero no existe ninguna norma que los autorice a integrar las comisiones permanentes, y como repetidamente se ha señalado, ellos no forman parte del Concejo Municipal, hasta tanto no se encuentren en sustitución de un regidor propietario.


La única posibilidad genérica que dispone la norma, es que cualquier funcionario municipal y los particulares puedan participar en las comisiones, con carácter de asesores, lo que implica que tendrían derecho a voz pero no al voto en virtud de que esta facultad la tienen solo los miembros de la comisión. (Al respecto ver dictámenes números C203-99 del 14 de octubre de 1999, C-294-2000 de 1 de diciembre de 2000, C-008-2004 de 12 de enero de 2004 y C-470-2006 del 23 de noviembre de 2006).  Es por ello que debe señalarse que los regidores suplentes podrían participar en condición de asesores en las comisiones permanentes, pero en el entendido que ello no les otorga el derecho de votar.


En consecuencia, se desprende de la normativa  bajo análisis que, si bien los regidores suplentes puedan participar tanto en las comisiones permanentes como en las especiales que se crean, no pueden integrar las permanentes por lo que únicamente tendrían en su seno derecho a voz pero no al voto.


Es por lo anterior, que ante la consulta planteada debe señalarse que los regidores suplentes no pueden formar parte de las comisiones permanentes y en consecuencia, no se encuentran obligados a pertenecer a dichos órganos.  Por el  contrario, cualquier integración que hagan de una comisión de tal naturaleza contravendría lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.” (Dictamen C-022-2009 de 3 de febrero del 2009.)


De conformidad con lo expuesto, las comisiones permanentes solamente podrán ser integradas por regidores propietarios, siendo que los regidores suplentes pueden participar en ellas, solo con voz pero sin emitir el voto respectivo, excepto que se encuentran sustituyendo a alguno de los regidores propietarios,  y en las comisiones especiales pueden participar  los regidores propietarios y suplentes.


 


II. SOBRE LA VALIDEZ DE LOS DICTAMENES EMITIDOS POR UNA COMISION PERMANENTE INDEBIDAMENTE CONFORMADA


 


Las comisiones municipales pertenecientes a los respectivos municipios constituyen órganos colegiados cuya titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas en la cual todas participan en igualdad de condiciones, concurriendo todas ellas a formar la voluntad u opinión del órgano.


Como se analizó con antelación, en el ejercicio de las atribuciones o competencias que la misma ley les ha conferido, éstas comisiones deben estar debidamente integradas de conformidad con la normativa que las rige en orden a emitir los dictámenes o acuerdos que sean necesarios para adoptar posteriormente los acuerdos municipales de interés para las respectivas comunidades a las que pertenecen.


Precisamente, y tomando en consideración la labor dictaminadora que se desprende de las sesiones efectuadas por las comisiones municipales, la correcta integración de las mismas se constituye en un factor de cardinal importancia, dado que el mismo incidirá en  la validez y eficacia de los acuerdos emitidos.


En efecto, solo en la medida en que todos sus miembros hayan sido investidos de conformidad con lo que dispone el ordenamiento jurídico, puede considerarse que el órgano está correctamente integrado y puede válidamente funcionar. 


Se reitera si el órgano colegiado no se encuentra debidamente conformado no podría funcionar en forma válida, es decir, no puede ejercer su competencia y por ende, los actos que se emitan en ese supuesto no serían válidos.


Se impone obligatoriamente entonces que el órgano colegiado esté debidamente integrado en consuno con lo que dispone al efecto la normativa que rige la materia y todo acto u omisión a esa obligación constituye una lesión flagrante al ordenamiento jurídico, ya que la ausencia de una adecuada conformación del órgano entraña un vicio de constitución y conlleva una nulidad de los actos por ella emitidos.  En otras palabras, los defectos o problemas en la integración del órgano tienen incidencia en la legalidad de los actos que se adopten, pudiendo provocar con ello la nulidad absoluta, dado que se estaría frente a un vicio que afecta la competencia para actuar y que determina la nulidad de pleno derecho de todo lo actuado.


En ese sentido, como  se indicó en el dictamen anteriormente transcrito, para que una comisión permanente municipal se considere debidamente conformada, debe estar ésta integrada únicamente por regidores propietarios, estándole vedada la posibilidad a los regidores suplentes de emitir el  voto en dichas comisiones.  En razón de ello, y de conformidad con lo ya expuesto un acuerdo emitido en una comisión permanente integrada por uno o varios regidores suplentes que no actúen en sustitución de los propietarios, no tendría validez, dado que estaría contrariando o quebrantando lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.


III.      CONFORMACION DEL CONCEJO MUNICIPAL EN LAS SESIONES ORDINARIAS Y EXTRAORDINARIAS


De conformidad con lo expuesto en el cánon 169 de la Carta Magna la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón estará a cargo del gobierno municipal, formado por un cuerpo deliberante y un funcionario ejecutivo.


Concordante con este mandato constitucional, el legislador mediante la emisión del Código Municipal  creó las figuras del Concejo Municipal como órgano deliberativo colegiado y el ejecutivo respectivamente, quienes son los integrantes del gobierno municipal.


En torno a la diferencia que existe entre Gobierno Municipal y Concejo Municipal, éste órgano asesor ha sostenido la tesis de que se trata de dos órganos diferentes en los cuales existe una relación de género a especie, toda vez que el Gobierno comprende al Concejo, pero no a la inversa, ya que además de él, dentro del Gobierno Municipal debe incluirse al alcalde.  Se indicó al respecto que existen, además de los antecedentes históricos y legislativos, la normativa actual es clara en el sentido de que el alcalde no forma parte del Concejo, aunque sí es un elemento esencial del Gobierno Municipal (Ver dictamen N. C-114-2002 del 9 de mayo del 2002)


Así, el Concejo Municipal es el órgano deliberativo del Gobierno Municipal, el cual estará conformado por los regidores de elección popular, todos los cuales, colocados en un mismo plano de igualdad, son los llamados a emitir y constituir la voluntad propia del Concejo.


El número de regidores que integran los concejos municipales variará de acuerdo a la población de cada cantón, oscilando entre un mínimo de cinco y un máximo de trece regidores, según lo prescribe el ordinal 21 del Código Municipal. 


Es en el Concejo Municipal donde están representadas todas las fuerzas políticas existentes en la comunidad, las cuales atendiendo al  sistema electoral previsto en la Constitución Política y el Código Electoral, lograron obtener un puesto en ese órgano.


La normativa especial es precisa y clara en el sentido de que los miembros del Concejo son los regidores dado que es a ellos a quienes el ordenamiento jurídico les ha conferido ese derecho. (artículos 26 y 28 Código Municipal).


Sin embargo, es imprescindible precisar que ya existe una tesis reiterada por parte de éste órgano asesor en torno a que son los regidores propietarios los que conforman el Concejo Municipal, no siendo dable afirmar que los regidores suplentes integran también ese cuerpo colegiado, dado que su participación con voz y voto en el Concejo, está limitada a la ausencia del regidor propietario a la Sesión. (Ver Dictamen N. C-108-1997 del 22 de julio de 1997 y el  OJ-011-1999 del 18 de enero de 1999).  Lo anterior por cuanto, de la lógica que se desprende del Código Municipal (ordinales 26 y 27 de ese cuerpo normativo) el derecho a mocionar como el derecho al voto son derechos exclusivos y preferentes de los regidores que integran el  Concejo Municipal, es decir de los propietarios. (Ver dictamen N. C-208-2008 del 17 de junio del 2008).


La razón por la cual se ha considerado que los regidores suplentes no integran el Concejo Municipal radica precisamente en la naturaleza  jurídica de la sustitución que realizan orientada a preservar en forma efectiva la continuidad en la actividad y despliegue del Concejo, ya que solamente cuando el regidor suplente sustituya a un regidor propietario, el primero adquiere plena capacidad para poder ejercitar las competencias como miembro integrante del Concejo Municipal.  De no encontrarse en esa situación, no podemos considerar que el regidor suplente esté conformando el citado órgano colegiado municipal.


            Ahora, y en atención al punto consultado, la conformación del Concejo Municipal siempre será la misma, eso no cambia, indistintamente de que se trate de sesiones ordinarias u extraordinarias, dado que como ya se indicó, son los regidores propietarios los que integran de pleno derecho el órgano colegiado municipal en cualquier sesión de que se trate.  Por otra parte, los regidores suplentes están obligados también a asistir a todas las sesiones del Concejo al igual que el Alcalde, aún y cuando su derecho se encuentra  limitado a participar en las mismas con voz pero sin voto. (artículos 17 inciso c) y 28 del Código Municipal), excepto, claro está, cuando los regidores suplentes se encuentran ejerciendo la sustitución respecto a algún miembro propietario.


            Básicamente, la principal diferencia que existe entre las sesiones ordinarias y extraordinarias es la temática a discutir en los debates, y la periodicidad con que se celebran.  Las sesiones ordinarias son aquellas que se realizan de manera cotidiana para el despacho de los asuntos de la administración municipal; mientras que las extraordinarias son las que se convocan para conocer asuntos urgentes que por su naturaleza deben ser atendidos de forma inmediata.  De ahí que la diferencia entre las ordinarias y las extraordinarias es que en las primeras existe una fecha establecida para su realización, conforme a un calendario previamente fijado, (mínimo una vez a la semana),  mientras que en las segundas se atienden asuntos imprevistos, de ahí que las extraordinarias puedan ser convocadas en cualquier tiempo.  Las sesiones extraordinarias están reservadas para asuntos de urgencia, para asuntos muy específicos, muy puntuales que requieren ser discutidos y conocidos fuera de las sesiones ordinarias, de ahí la necesidad de que las mismas sean convocadas por el alcalde al menos con 24 horas de anticipación y que el objeto del tema a discutir se señale mediante acuerdo municipal (artículo 36 del Código Municipal).  Este tipo de sesiones tiene una naturaleza tan especial que de ahí la necesidad de que los temas a discutir se circunscriban a los expresamente fijados en la convocatoria, o bien los que por unanimidad acuerden conocer los miembros del Concejo.  A grandes rasgos serían esas las principales diferencias entre los dos tipos de sesiones mediante las cuales funcionan y desarrollan la actividad diaria los órganos colegiados municipales, sin que la conformación de sus miembros se vea alterada por ello.


 


 


CONCLUSIONES:


 


1.      Como ha sido dictaminado en severas oportunidades por este órgano asesor, las comisiones permanentes solamente pueden ser integradas por los regidores que ostentan la condición de propietarios, quedando delimitada la participación de los suplentes única y exclusivamente a ejercer la sustitución de algún regidor propietario.


 


2.      Una indebida conformación de los integrantes de una comisión permanente municipal incidirá en la validez y eficacia de los actos que se adopten en dichas sesiones.


 


3.      El Concejo Municipal es un órgano deliberante que se encuentra integrado por todos los regidores propietarios a quienes la ley les ha conferido el derecho propio de participar, iniciar, impulsar, mocionar y votar en los asuntos que se discuten en aras de adoptar finalmente los acuerdos municipales.


 


4.      Tanto el alcalde como los regidores suplentes les asiste el derecho y la obligación de asistir a las sesiones del Concejo Municipal, no obstante, que su derecho de participación es limitado, pues tienen voz pero no voto.


 


5.      La conformación del Concejo Municipal será siempre la misma, independientemente del tipo de sesiones que se celebre, ya sean éstas ordinarias u extraordinarias.


 


6.      Las diferencias esenciales entre las sesiones ordinarias u extraordinarias radican esencialmente en la periodicidad o frecuencia con que éstas son llevadas a cabo y la especificidad de los asuntos a conocer en cada una de ellas, no viéndose afectada la integración del Concejo Municipal como órgano colegiado deliberante que es.


           


Atentamente,


 


 


 


 


MSc. Maureen Medrano B.


Procuradora Adjunta


MMB/jlh