01 de noviembre, 2013

C-240-2013

 

Ingeniero

Germán Valverde González M.B.A. M.S.c.

Director Ejecutivo

Consejo de Seguridad Vial

 

Estimado señor:

 

Me refiero a su atento oficio N. DE-2013-3615 de 16 de septiembre último, mediante el cual comunica el acuerdo de la Junta Directiva del Consejo de Seguridad Vial, artículo XI de la Sesión 2724-2013 de 9 de julio anterior, tendiente a consultar el criterio de la Procuraduría General de la República respecto de los alcances del artículo 193 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres. En concreto, se desea conocer si autoriza a la Dirección General de Migración y Extranjería, a partir de la información que le suministre el Consejo de Seguridad Vial  a no permitir la salida del país a ciudadanos extranjeros que adeuden multas por infracciones a dicha Ley de Tránsito.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal, oficio AL-3155-2013 de 6 de septiembre anterior, mediante el cual se expresa que el artículo 193 autoriza a dos instituciones, la Dirección General de Aduanas y la Dirección General de Migración y Extranjería, a partir de la información que le suministre el Consejo de Seguridad Vial a no permitir la salida del país a ciudadanos extranjeros que adeuden multas por infracciones a dicha Ley, así como para impedir la salida de los vehículos con los cuales se hayan cometido infracciones pendientes de pago. Considera la Asesoría que el segundo párrafo del artículo 193 asegura el efectivo pago de los adeudos para dos segmentos caracterizados por la morosidad: la de los ciudadanos extranjeros y la de los operadores de vehículos que circulan transitoriamente por el país. Interpreta que el COSEVI remite periódicamente y por los medios que elija, el detalle de los montos adeudados y en firme por parte de los ciudadanos de nacionalidad extranjera, por concepto de multas a la legislación de tránsito, con el objetivo de que cancelen los mismos a la entrada o salida del país. Por lo que no se podrá ingresar o salir del territorio nacional hasta tanto no se haga el pago. Lo que se plasmaría en un impedimento de salida. Medida que considera no es discriminatoria, porque la falta de arraigo en el país es la que genera la necesidad de esas medidas. Ello en el tanto el costarricense está obligado a una serie de gestiones en el país, como las señaladas en el artículo 196, que lo llevan a cancelar las infracciones.  Estima que la previsión del artículo 193 es una medida cautelar para compeler al moroso a ponerse al día en sus obligaciones en materia de adeudos por infracciones de tránsito. Por lo que se está ante un impedimento de salida puro y simple, que se genera de manera automática por el hecho de la mediación de las infracciones de tránsito.

 

            Mediante oficio N. PGA-017-2013 de 25 de septiembre siguiente, esta Procuraduría otorgó audiencia  a la Dirección General de Migración y Extranjería para que se pronunciara sobre los extremos de la consulta.

 

            Por oficio N. AJ-02015-09-2013-AC de 30 del mismo mes y año, la Directora General de Migración señala que, en criterio de la Asesoría Jurídica de la Dirección General, la redacción actual del artículo 193 de mérito no es clara, al establecer un cierre de fronteras para los automotores que hayan incurrido en una infracción a la legislación de tránsito, que hace extensiva a la persona extranjera que eventualmente conducía el vehículo y que fue sorprendida transgrediendo la legislación de tránsito. Agrega la Dirección que aplicar el “cierre de fronteras” como sinónimo de impedimento de salida resulta poco claro porque lo que se pretende es impedir el egreso del territorio nacional a quien ha sido sancionado o multado por una infracción a la legislación de tránsito, lo que encontraría su respuesta en un impedimento de salida. Por lo que la Dirección manifiesta que el artículo 193 debe ser modificado, para que indique de manera expresa que a la persona extranjera que haya sido sancionada por violar la Ley de Tránsito  se le ordenará un impedimento de salida, que será levantado una vez que proceda a cancelar los montos totales de las multas correspondientes. Lo anterior sin dejar los casos en que la persona extranjera presenta impugnaciones contra las multas, caso en que sería pertinente que deje apoderado judicial con las potestades de representarlo, transar y que se obligue, de confirmarse la transgresión a la Ley, a cancelar el monto que establece el artículo.

 

La Directora General de Migración adjunta el oficio N. AJ-01031-05-2013-AC de 30 de mayo de 2013, dirigido por la Asesoría Jurídica de Migración a la Dirección Ejecutiva del Consejo de Seguridad Vial. En dicho oficio la Asesoría concluye que el término cierre de fronteras es la suspensión de las tareas asignadas a la Dirección General de Migración y Extranjería en los puestos de ingreso o egreso del país, un cierre dirigido a dejar de efectuar las labores de oficina. Impedimento de salida del país significa la orden emanada de una autoridad judicial que limita la libertad de tránsito a una persona. Por exhorto se entiende el medio por el cual una autoridad solicita el auxilio de otra autoridad de igual jerarquía para cumplimentar una actuación judicial. Tratándose de una restricción a la libertad de tránsito de las personas es necesaria una norma jurídica clara y expresa, unívoca e inequívoca que no deje dudas respecto a que pretende un impedimento de salida del país a una persona determinada.  Por tratarse de la limitación de un derecho fundamental, la orden debe ser emitida por una autoridad judicial. Recomienda presentar una solicitud de modificación del artículo 193 para que se exprese que se impondrá un impedimento de salida del país a la persona extranjera que transgreda la Ley de Tránsito. Aconseja igualmente se consulte a la Procuraduría para que como asesor jurídico emita el dictamen sobre la situación particular. Concluye que si el COSEVI procede al envío de exhortos solicitando se proceda a cerrar la frontera a una determinada persona, esa restricción y sus consecuencias serán responsabilidad exclusiva de ese Consejo, desde su inclusión hasta el debido levantamiento de la limitación impuesta.

 

            Ante una divergencia de criterio entre el Consejo de Seguridad Vial y la Dirección General de Migración y Extranjería sobre el concepto de cierre de fronteras, se acude a la Procuraduría para que determine si dicho término permite impedir la salida del país a los conductores extranjeros que no hayan cubierto las multas por infracciones de tránsito. La libertad de tránsito tiene como contenido la libertad de egreso, una libertad fundamental que se reconoce no solo a los nacionales sino también a los extranjeros. Como libertad fundamental, la libertad de tránsito y, por ende, la de egreso, se sujeta al régimen de los Derechos Fundamentales. Es por ello que el impedimento de  salida del territorio nacional como restricción al ejercicio de la libertad de tránsito debe ser conforme con dicho régimen y, consecuentemente con el principio de legalidad de la restricción.

 

I-. LA LIBERTAD DE TRANSITO SE SUJETA AL REGIMEN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.

 

            Dentro de las libertades propias de la persona física se encuentra la libertad de tránsito, manifestación de la libertad personal.

 

1-.  La libertad de tránsito comprende la libertad de egresar

 

La libertad de tránsito o libertad de circulación consiste en la posibilidad de todo individuo de desplazarse según su voluntad, de viajar fuera del país y de regresar a él. Libertad reconocida en el artículo 22 de la Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 22.- Todo costarricense puede trasladarse y permanecer en cualquier punto de la República o fuera de ella, siempre que se encuentre libre de responsabilidad, y volver cuando le convenga. No se podrá exigir a los costarricenses requisitos que impidan su ingreso al país”.

 

Una libertad presente también en las normas de Derecho Internacional sobre Derechos Humanos. Baste recordar que dicha libertad está reconocida en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su artículo 22 dispone:

 

“Artículo 22: Derecho de Circulación y de Residencia1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y a residir en él con sujeción a las disposiciones legales. 2. Toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio. 3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás. 4. El ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1) puede asimismo ser restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones de interés público. 5. Nadie puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en el mismo. 6. El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado Parte en la presente Convención, sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme la ley. 7. Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales. 8. En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas. 9. Es prohibida la expulsión colectiva de extranjeros”.

 

En el marco interamericano dicha disposición es antecedente por la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, de 5 de mayo de 1948, que en su numeral 8dispone el derecho de toda persona a fijar su residencia en el territorio del Estado de que es nacional, transitar por él libremente y a no ser compelido a abandonarlo.

 

En tanto que a nivel internacional el Pacto Internacional de Derechos Civiles dispone:

 

“Artículo 12

 

1.                 Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia.

 

2.                 Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio.

 

 

3.                 Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto.

 

4.                 Nadie podrá ser arbitrariamente privado del derecho a entrar en su propio país”.

 

 

            Asimismo, y a diferencia de la Declaración Americana de Derechos Humanos ya referida, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948, consagra expresamente la libertad de circulación entre los Estados, así como a salir del territorio en que se encuentre, independientemente de que ese territorio sea el propio o el de otro país:

 

“Artículo 13

 

1.                 Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado.

 

2.                 Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país”.

 

 

La libertad de tránsito se ha visto relacionada no solo con el derecho a la libertad personal sino también respecto al derecho a la vida privada. A este vínculo libertad de tránsito-libertad personal se ha referido la Sala Constitucional en los siguientes términos:

 

“La libertad de tránsito está íntimamente relacionada con la libertad personal, consagrada en el artículo 20 de la Constitución y es una de las consecuencias necesarias del principio general de libertad personal. Implica la libertad de desplazarse libremente dentro y fuera del territorio nacional y el derecho de abandonar el lugar habitual de residencia y establecerlo en otro sitio de la República”. Sala Constitucional, resolución N.  419-99 de 15:06 hrs. de 17 de agosto de 1999.

 

   Una libertad que obliga al Estado a establecer condiciones para su garantía y protección y, por ende, su efectivo ejercicio. Protección tanto mayor que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, siguiendo al Comité de Derechos Humanos de la ONU, la ha considerado como una condición para el libre desarrollo de la personalidad:

 

“La Corte ha establecido en anteriores oportunidades que el derecho de circulación y de residencia es una condición indispensable para el libre desarrollo de la persona, y contempla, inter alia, el derecho de quienes se encuentren legalmente dentro de un Estado a circular libremente en él así como escoger su lugar de residencia. El disfrute de este derecho no depende de ningún objetivo o motivo en particular de quien desea circular o permanecer en un lugar. Este Tribunal ha señalado que el derecho de circulación y de residencia puede ser vulnerado por restricciones de facto si el Estado no ha establecido las condiciones ni provisto los medios que permiten ejercerlo. Un ejemplo de lo anterior ocurre cuando una persona es víctima de amenazas u hostigamientos y el Estado no provee las garantías necesarias para que pueda transitar y residir libremente en el territorio de que se trate, incluso cuando las amenazas y hostigamientos provienen de actores no estatales”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Familia Barrios Vs. Venezuela, sentencia de 24 de noviembre de 2011. (Ibid, entre otras, sentencias en el  Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay,  31 de agosto de 2004 y caso Chitay Nech y otros contra Guatemala, 25 de mayo de 2010).

 

Libertad de circulación implica, como mínimo, el derecho a entrar y a salir de un país y a permanecer en él. Conforme el artículo 22, existe el derecho de desplazarse libremente a través del país, visitando el territorio nacional y si es del caso, con posibilidad de cambiar el lugar habitual de residencia. Por lo que la persona tiene el derecho de elegir el lugar donde vivir dentro del territorio en que se encuentre y ello a condición de que no haya incurrido en responsabilidades.

 

Pero también la libertad de tránsito implica un derecho individual a salir del territorio nacional, derecho que solo puede restringirse en caso de que la persona incurra en una situación especial y particular que impida o desaconseje la salida del territorio nacional; el Estado no es libre para impedir u obstaculizar  la salida del país para quien esté libre de “responsabilidades”. Sobre este término se ha indicado:

 

“El punto más álgido, sin embargo, lo constituye la frase “libre de responsabilidad”.

 

En nuestro criterio responsabilidad, en la norma constitucional en examen, significa “responsabilidad judicialmente declarada” que implique privación o restricción de la libertad personal. En efecto, esa acepción tiene un carácter restrictivo y limitado, esto es, referido exclusivamente a todos aquellos actos  jurídicos cuyo cumplimiento incida, necesariamente, sobre la persona misma, en forma tal que la persona corporal de esta sea indispensable para la satisfacción de la responsabilidad consiguiente. Verbigracia, las restricciones de la libertad personal que se dicten en procesos penales, civiles o laborales”. R, HERNANDEZ VALLE: El Derecho de la Constitución, II, Editorial Juricentro, 1993,  pp. 402-403.

 

En el tanto esas responsabilidades no puedan serle endilgadas a la persona, puede afirmarse que el Estado carece de facultad para adoptar disposiciones que entraben las salidas internacionales de sus habitantes. De lo contrario, se vulnerarían las normas internacionales antes transcritas, que establecen como contenido esencial de la libertad de tránsito, el derecho de toda persona “a salir libremente de cualquier país, incluso del propio”.

 

La norma constitucional se refiere a los costarricenses. No obstante, por la conjunción del artículo 22 con el numeral 19, y las normas internacionales citadas ese derecho corresponde también a los extranjeros con las salvedades que establece la Ley. Debe recordarse, al efecto, que tanto la Convención Americana como el Pacto Internacional reconocen el derecho de permanecer, desplazarse y salir, para quienes se encuentren legal o regularmente en un país. Y el titular de ese derecho es “toda  persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado”. Personalidad que se predica de todo ser humano, independientemente de su nacionalidad. El requisito es que se encuentre en condición de regularidad, la que, reiteramos, puede ser propia de los extranjeros. Por consiguiente, en tanto su condición sea regular, legal, los extranjeros tienen un derecho a permanecer, desplazarse y salir del territorio nacional.

 

Una precisión se impone. La regularidad a que hacen referencias las normas internacionales está en relación con la potestad del Estado de definir las condiciones de admisión y permanencia de los extranjeros en su territorio dentro del marco de los principios constitucionales y los compromisos internacionales. Lo anterior tomando en cuenta que no existe un derecho de carácter general y absoluto para la entrada y permanencia en el territorio de otro Estado distinto del de su nacionalidad. En relación con la entrada y permanencia del extranjero en el territorio nacional, la jurisprudencia constitucional señala la diferencia entre el nacional y el extranjero:

 

“No dice nada la Constitución sobre la limitación de la libertad ambulatoria de los extranjeros, pero es claro que ésta puede ser una de las limitaciones legales que permite este artículo, sobre todo si se le interpreta en relación con los artículos 22 y 23 constitucionales: ARTÍCULO 22.- Todo costarricense puede trasladarse y permanecer en cualquier punto de la República o fuera de ella, siempre que se encuentre libre de responsabilidad, y volver cuando le convenga. No se podrá exigir a los costarricenses requisitos que impidan su ingreso al país. ARTÍCULO 32.- Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional.

 

De esos tres artículos, se puede deducir tanto que la libertad ambulatoria no despliega los mismos efectos para el extranjero que para el nacional, como que el legislador está facultado para precisar los límites de la libertad de movimiento de los extranjeros, señalando los requisitos de ingreso, permanencia, expulsión o deportación del territorio nacional. De manera que el trato desigual al extranjero respecto del nacional no sólo no es contrario a la Constitución sino que es una exigencia de ésta.

 

La existencia de esa distinción entre nacionales y extranjeros y las consecuencias que de esto se derivan también son reconocidas en diversos instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica.

 

Dice la Convención sobre la Condición de Extranjeros: Artículo 1: Los Estados tiene el derecho a establecer, por medio de las leyes las condiciones de entrada y residencia de los extranjeros en sus territorios.

 

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en lo que interesa, dice:

 

ARTÍCULO 22. Derecho de Circulación y de Residencia. 1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y, a residir en él con sujeción a las disposiciones legales. (…). 5. Nadie puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en el mismo. 6. El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado parte en la presente Convención, sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley.

 

Como se puede deducir fácilmente, ambos instrumentos son fundamento de las potestades estatales para limitar la libertad de movimiento de los extranjeros sobre la base de que dicha condición da pie para un trato diverso de éstos respecto de los nacionales, lo que no constituye un trato desigual arbitrario ni discriminatorio injustificado”. Resolución N. 17060-2012 de 16:02 hrs. de 5 de diciembre de 2012.

 

            Limitación de la libertad de movimiento que debe sujetarse a los principios que rigen el ejercicio de las libertades fundamentales.

 

2-.  Una libertad sujeta al régimen de los Derechos Fundamentales

 

La libertad de tránsito es una libertad fundamental, sometida al Régimen jurídico de los Derechos Humanos, sujeción sumamente importante cuando se trata de restricciones a este derecho. En efecto, toda regulación de la libertad de tránsito se sujeta a los principios reguladores de los Derechos Fundamentales, entre los cuales destaca el principio de reserva de ley. Se requiere una norma de rango legal para limitar este derecho. Asimismo, el legislador encuentra otros límites en el ejercicio de su potestad. Son los derivados del artículo 28 constitucional. La regulación debe ser razonable, proporcionada y necesaria y dirigida a tutelar, sea los derechos de terceros, sea la moral o el orden públicos. La restricción debe responder al interés público. Ha señalado la Sala sobre este aspecto:

 

“... no obstante que los derechos fundamentales pueden estar sujetos a determinadas restricciones, éstas resultan legítimas únicamente cuando son necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, por lo que además de “necesaria”, “útil”, “razonable” u “oportuna”, la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente. En este orden de ideas, debe distinguirse entre el ámbito interno, que se refiere al contenido propio o esencial del derecho –que ha sido definido como aquella parte del contenido sin el cual el derecho mismo pierde su particularidad, o lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo-, de manera que no caben las restricciones o límites que hagan impracticable su ejercicio, lo dificulten más allá de lo razonable o lo despojen de la necesaria protección; y el ámbito externo, en el cual cobra relevancia la actuación de las autoridades públicas y de terceros. Asimismo, la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con anterioridad –sentencia número 3550-92, así por ejemplo: 1-. Deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2-. Para alcanzar ese interés público, debe escogerse entre varias opciones aquélla que restrinja en menor escala el derecho protegido; 3-. La restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; 4-.la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional ....”. Resolución N° 4205-96 de 14:33 hrs. de 20 de agosto de 1996.

 

El régimen de los Derechos Fundamentales determina, como se indicó, que su regulación solo puede provenir de una norma con rango de ley o superior a ésta. La materia de derechos fundamentales debe ser regulada por una ley entendida en sentido formal y material. Lo que implica que corresponde, en principio, al legislador –como representante del pueblo- la regulación de estos derechos, quedando vedado al Ejecutivo el regular con carácter originario el derecho en cuestión. Lo anterior significa una prohibición explícita para el legislador de rehuir el establecer la regulación, remitiendo al reglamento para que establezca los derechos y obligaciones de los titulares del derecho. En ese sentido, la Sala Constitucional ha dicho que el régimen de la libertad fundamental contempla una prohibición de regularla por reglamento ejecutivo y que de emitirse un reglamento ejecutivo sobre la materia, debe ser ejecución de una ley preexistente. La conceptualización de la Sala sobre dicho régimen se expresa en la sentencia N° 3550-92 de 16:00 hrs. de 24 de noviembre de 1992, en la cual se dijo:

 

“XIV - Por otra parte, tanto el principio como el sistema de la libertad imponen una serie de consecuencias formales y materiales directamente aplicables al caso en estudio, vinculadas todas ellas al "principio general de legalidad", que es su contrapartida necesaria, consagrado y recogido especialmente en los artículos 11 de la Constitución y de la Ley General de la Administración Pública, así: "Artículo 11 (Constitución Política)

 

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública";"Artículo 11 (Ley Gral. de la Admón. Pública)

 

"1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

 

"2. Se considerará autorizado el acto reglado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa";

 

principio de legalidad condicionado, a su vez, en relación con el régimen de las libertades y derechos fundamentales, por el de "reserva de ley", derivado de aquél, según el cual, conforme a la misma Ley General:

 

"Artículo 19

 

"1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

 

"2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia".

 

XV - Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

 

a)                 En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-;

 

b)                  En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"; y

 

c)                 En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial:

 

d)                 Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley”.

 

            En el ámbito de las restricciones a los derechos fundamentales la jurisprudencia constitucional aplica el llamado test de razonabilidad, dirigido a determinar si una determinada medida presenta los componentes intrínsecos a está, como son la legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Test en el cual la legitimidad está referida a que el objetivo pretendido con la norma o acto impugnado no esté al menos legalmente prohibido; la idoneidad implica que la medida estatal cuestionada debe ser apta para alcanzar el objetivo pretendido; mientras que la necesidad implica que entre varias medidas igualmente aptas, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte en menor medida la esfera jurídica de la persona. Por su parte, la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte de que el requisito de que la norma debe estar en proporción con el fin perseguido (sentencia N. 3933-98 de 9:59 hrs. de 12 de junio de 1998.

 

En el ámbito migratorio, el Estado ejerce su poder de policía a través de medidas específicas de orden administrativo y penal. Entre ellas la expulsión, la deportación. Así como puede verificar la regularidad de la estancia del extranjero, pudiendo exigir la obligación de llevar y presentar documentos, la titularidad de un permiso de residencia, o en su caso, deportar, detener administrativamente, establecer zonas de tránsito, que restringen o impiden la permanencia del extranjero del país. Como medidas restrictivas, coercitivas deben ser establecidas por la ley y su imposición está sujeta a control jurisdiccional.

 

            Normalmente se enfatiza en las condiciones de ingreso y permanencia en el país. Pero las medidas migratorias estar referidas también a la salida o egreso de las personas, incluidas los extranjeros, del territorio nacional. Salida que puede ser restringida por determinadas condiciones y que, como limitación a la libertad, se sujeta igualmente al Régimen de Derechos Fundamentales.

 

 

II-. EL IMPEDIMENTO DE SALIDA DEBE SER EXPRESAMENTE AUTORIZADO POR LEY, NO PUEDE SER DEDUCIDO DEL CONCEPTO CIERRE DE FRONTERAS

 

            Se consulta si el artículo 193 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial autoriza un impedimento de salida, aplicable a los conductores extranjeros que presenten adeudos por multas de tránsito.

 

Dispone el artículo 193:

 

“ARTÍCULO 193.-

 

Cancelación y cobro de multas sobre vehículos de placa extranjera a conductores extranjeros y cierre de fronteras al vehículo

 

El vehículo de placa extranjera con el cual se cause una infracción a esta ley se mantendrá gravado a la orden del Cosevi hasta la cancelación de la infracción o resultas del proceso respectivo.

 

Para efectos del cobro, el Cosevi deberá remitir a las autoridades migratorias y de aduanas el exhorto de cierre de fronteras para ese vehículo con la indicación de la totalidad de los montos adeudados, los cuales deberán ser cancelados previo a la entrada o la salida del país, según lo establecido en el artículo anterior.

 

De la misma manera deberá procederse para efectos de las multas realizadas al conductor extranjero para su salida del país.

 

El incumplimiento de estas disposiciones se considerará falta grave por parte de los funcionarios respectivos, quienes serán responsables por los perjuicios que cause el incumplimiento de esta disposición”.

 

La norma establece un cierre de fronteras que COSEVI interpreta constituye un impedimento de salida.

 

1-. En cuanto al cierre de fronteras

 

            Considera COSEVI que el remitir el detalle de los montos adeudados y en firme por los ciudadanos de nacionalidad extranjera tiene como objeto que no puedan ingresar o salir del territorio nacional hasta tanto no se haga el pago, lo que se plasmaría en un impedimento de salida. Para el consultante, la norma dispone un  cierre de fronteras que puede expresarse como impedimento de entrada o salida, ya que tiene como efecto generar un impedimento para quien esté moroso de las infracciones a la Ley de Tránsito.

 

            El territorio de un Estado es el espacio en el cual la organización estatal ejercita sus poderes dimanantes de la soberanía, con exclusión de análogos poderes por parte de otro sujeto de carácter territorial de la Comunidad Internacional. Un espacio físico que está delimitado por fronteras; estas separan el territorio de un Estado del de otro y con ello delimitan los espacios sometidos a la soberanía de un Estado; en este sentido, demarcan el espacio donde se ejercen  las potestades estatales consustanciales a la soberanía.

 

Forman parte de los poderes soberanos del Estado el reglamentar y definir los criterios bajo los cuales admitirá a extranjeros en su territorio. En principio, es potestad del Estado decidir si acepta o no el ingreso y permanencia de un determinado extranjero en su territorio. Para lo cual, este se deberá sujetar a sus normas internas y en su caso, a las convenciones o acuerdos que hubiere suscrito.

 

            Además, como parte de sus potestades el Estado puede ejercer controles fronterizos. El principio de soberanía permite, en efecto, al Estado ejercer controles en sus fronteras. Controles que pueden llevar al cierre de éstas. Un cierre que puede tener un carácter temporal o  indefinido y puede ser decidido por varios motivos.

 

En efecto, el cierre de una frontera puede tener diversas causas, como pueden ser la reacción a políticas adoptadas por otro Estado, motivos de seguridad, de sanidad o como reacción a problemas comerciales, a situaciones de crisis internas (situaciones de emergencia, conmoción interna), entre otras. Ha sido frecuente, por ejemplo, que para efectos de proteger la producción nacional, los Estados cierren parcialmente sus fronteras a la producción extranjera. Empero, el proceso de cierre, el establecimiento de barreras tiene como rol esencial el filtrar, impedir los flujos migratorios; incluso separar migrantes calificados y no calificados, legales o ilegales y en los últimos tiempos detectar terroristas o en general, personas dedicadas a la delincuencia organizada (cf. Catherine Wihtol de Wenden « Ouverture et fermeture de la France aux étrangers », Vingtième Siècle. Revue d'histoire 1/2002 (n^o 73), p. 27-38.

URL : www.cairn.info/revue-vingtieme-siecle-revue-d-histoire-2002-1-page-27.htm.

DOI : 10.3917/ving.073.0027), revisado en internet el 15 de octubre de 2010).

  

En ese sentido, el cierre de fronteras puede conducir a una restricción a la libertad de circulación de las personas y en su caso de bienes. Restricción que si bien corresponde al Estado en ejercicio de su soberanía, se sujeta a disposiciones internacionales y nacionales, entre ellas las relativas a migración y comercio externo.

 

Cuando una frontera se cierra para efectos de control migratorio, la particularidad de esta restricción es su carácter general: si se cierra la frontera a la inmigración toda persona que no sea nacional puede resultar, en principio, afectada. Lo anterior no implica desconocer que una frontera puede ser cerrada solo en relación con los nacionales de un determinado país. En cuyo caso, la condición para que opere el cierre es que se tenga una determinada nacionalidad, condición que se aplica a con carácter de generalidad a quienes ostenten ese nacionalidad.

 

Por otra parte, la decisión de cerrar las fronteras es política y administrativa. No corresponde a la autoridad judicial decidir el cierre de una frontera. Lo que resulta explicable por la naturaleza de la decisión de cierre.

 

Obviamente las fronteras no se confunden con los puestos migratorios.  Por ello, el cierre de fronteras no puede ser identificado con el cierre o traslado (clausura en los términos de nuestra Ley de Migración) de los puestos habilitados para el ingreso y salida de las personas. Nótese que la Ley General de Migración y Extranjería,  N. 8764 de 19 de agosto de 2009, no se refiere al cierre de fronteras, lo que no puede llevar a considerar que el Poder Ejecutivo esté imposibilitado para decretar ese cierre, así como tampoco a desconocer la facultad de Migración de ejercer controles migratorios. Para este efecto, es importante recordar que dicha  Ley se refiere a puestos migratorios. Conforme a su  numeral 34, la Dirección General de Migración habilitará en el territorio nacional los puestos migratorios por donde se realizará el ingreso y egreso legal al país de las personas, nacionales y extranjeras. El ingreso y egreso por los puestos fronterizos establecidos permite al Estado el ejercicio de los controles migratorios correspondientes.  Es por ello que, en concordancia con lo dispuesto en ese numeral, el artículo 36 de la misma Ley establece una obligación de usar esos puestos habilitados:

 

 “ARTÍCULO 36.-

 

Será obligación de toda persona que pretenda ingresar al territorio nacional o egresar de él, hacerlo exclusivamente por los puestos habilitados para tales efectos y someterse al control migratorio correspondiente, con el fin de determinar si cuenta con las condiciones y los requisitos legales y reglamentarios vigentes para permitirle el ingreso al país o la salida de él.  En todos los casos deberá mediar la autorización correspondiente de la Dirección General, por medio del funcionario competente de la Policía Profesional de Migración y Extranjería”.

 

La facultad de establecer puestos fronterizos comprende la posibilidad de clausurarlos como dispone el artículo 34 de la Ley. Clausura que puede motivarse en razones de necesidad o de conveniencia. Es claro que esa clausura no implica un cierre de fronteras a la migración ni puede considerarse un impedimento de salida del país, aun cuando se reconoce que el cierre de un concreto puesto es susceptible de agravar las condiciones de ingreso o egreso de determinadas personas, particularmente si no hay un puesto migratorio cercano al cerrado. Simplemente, la clausura implica que el puesto anteriormente habilitado deja de funcionar, las autoridades migratorias correspondientes dejan de laborar en ese sitio y en su lugar las personas, nacionales o extranjeras deben utilizar otros puestos que continúan habilitados.

 

            Por la competencia para adoptar la decisión y por sus efectos, el cierre de fronteras por motivos migratorios y, con mayor razón, la clausura de los puestos fronterizos prevista en la Ley de Migración no se identifica con el impedimento o prohibición de entrada o salida de extranjeros. Un acto que implica una prohibición absoluta al ejercicio de la libertad de tránsito y que, en consecuencia, debe ser autorizado por ley. Se discute si esa prohibición puede ser impuesta por la Dirección de Migración con base en la Ley de Tránsito.

 

            2-. El artículo 193 de la Ley de Tránsito carece de la claridad necesaria para considerar que autoriza un impedimento de salida

 

            Afirma COSEVI que el artículo 193, párrafo 4, de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N. 9078 de 4 de octubre de 2012, dispone  que en caso de infracción a la Ley de Tránsito por parte de un extranjero, para el cobro de las sumas adeudadas se debe proceder de la misma forma que se hace con el vehículo que causó el daño, sea que debe remitir a la autoridad migratoria un exhorto de cierre de fronteras, indicándole los montos adeudados que deben ser cancelados de previo a la entrada o salida del país. Por lo que se estaría ante un impedimento de salida.  Impedimento de salida que sería impuesto por la autoridad de migración a solicitud del COSEVI.

 

            Como ya se indicó en el primer parágrafo, la libertad de tránsito tiene como parte de su contenido el derecho de salir del territorio en el cual se permanece. Un derecho que puede estar sujeto a restricciones. Obviamente, la mayor limitación que el derecho de egresar puede sufrir es el impedimento o prohibición de salida. Esta medida es expresamente regulada en la Ley de Migración y Extranjería que establece las condiciones bajo las cuales puede ser emitida y la competencia para hacerlo.

 

            En efecto, de acuerdo con la Ley de Migración y Extranjería forman parte de las funciones de la Dirección General de Migración y Extranjería el autorizar, denegar y fiscalizar el ingreso, la permanencia y el egreso legal de las personas extranjeras al país. Asimismo, el artículo 13, inciso 9, le autoriza a impedir el ingreso y egreso de extranjeros o el egreso de nacionales pero ello “cuando exista algún impedimento o incumplan los requisitos establecidos al efecto por la legislación vigente”. En igual forma, se puede impedir la salida del territorio nacional o de las aguas territoriales a las personas y a los medios de transporte internacional cuando sus pasajeros o su personal incumplan las obligaciones impuestas por la Ley y su Reglamento, o cuando así lo ordene una autoridad judicial, artículo 13, incisos 6 y 16. Asimismo, el inciso 22 de dicho artículo dispone que la Dirección puede autorizar la salida de nacionales del país, siempre que no exista impedimento dictado por autoridad judicial competente. En consecuencia, para impedir el egreso del país de una persona se requiere que exista un impedimento de salida o bien, que la persona se encuentre en situación irregular, por violación de las disposiciones legales establecidas para la salida del país. Lo que no excluye, sin embargo, que un impedimento de salida pueda ser impuesto por otras autoridades  y estar fundado en otros motivos.

 

            Respecto de ese impedimento de salida, el numeral 40 dispone la existencia de un registro de impedimentos de egreso del país, sujetándolo a las “ordenes que emitan al efecto las autoridades jurisdiccionales competentes”. Para lo cual se establecen los requisitos que debe cumplir la autoridad que ordene el impedimento. Es esa autoridad la que debe ordenar el levantamiento del impedimento.

 

            No obstante las competencias que se otorgan a la Dirección de Migración, esta carece de una potestad para definir por cuáles motivos prohibirá la salida de una persona del territorio nacional. Por el contrario, estos motivos son legalmente tasados, por lo que una prohibición debe intervenir solo en presencia de los motivos enumerados por la ley. Dispone al efecto  el artículo 76 de la Ley de Migración:

 

“ARTÍCULO 76.-

 

La autoridad migratoria podrá impedir la salida del país a toda persona:

 

1)                 Que no posea la documentación migratoria necesaria, conforme a las disposiciones de la legislación vigente.

 

2)                 Que tenga impedimento de salida ordenado por la autoridad judicial competente.

 

3)                 Que no cancele los impuestos de egreso correspondientes.

 

4)         Que sea una persona menor de edad costarricense o extranjera y no porte el permiso de salida expedido por la autoridad competente, salvo en los casos de personas menores de edad, hijos o hijas de funcionarios diplomáticos debidamente identificados”.

 

Concuerda con esta última causal, lo dispuesto en el Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley N.º 7739 de 6 de enero de 1998. El artículo 16 de dicha Ley obliga a la Dirección de Migración a controlar el ingreso y salida de las personas menores de edad. Para lo cual debe establecer un registro de impedimento de salidas  con base en la información remitida por las autoridades judiciales. Dicha disposición no otorga competencia a la autoridad de migración para decidir por sí misma si corresponde o no otorgar el permiso de salida de la persona menor. O en su caso, establecer un impedimento de salida. La decisión de Migración está condicionada por la decisión judicial, en este caso, del juez de familia. Se exceptúan los casos en que medie urgencia o perjuicio por el tiempo que tarda la decisión judicial, supuesto en que la Presidencia Ejecutiva del Patronato Nacional de la Infancia podrá otorgar el asentimiento para la salida del país.

 

            La cita del Código de la Niñez y la Adolescencia recuerda que leyes distintas a la Ley de Migración pueden establecer causales por las cuales se puede imponer una prohibición de salida del país.

 

            Se afirma que una de estas leyes sería la Ley de Tránsito en su artículo 193, en cuanto dispone el cierre de fronteras en el caso del vehículo de placa extranjera con el cual se haya causado una infracción a la Ley de Tránsito y no se hayan cubierto las multas correspondientes.

 

            De un cierre de fronteras con efecto sobre los bienes trata en efecto la Ley de Tránsito. En el artículo 193  de cita se ha previsto efectivamente un cierre de fronteras para el vehículo de placa extranjera con el cual se ha causado una infracción a la Ley de Tránsito. En igual forma, para efectos de la responsabilidad civil, el numeral 200 dispone que en caso de que el vehículo con el cual se causó un daño no estuviere inscrito, la autoridad judicial que conozca del caso ordenará el cierre de fronteras al vehículo y su detención para ser entregado en depósito judicial. Disposición similar a esta última se encontraba en la anterior Ley de Tránsito, cuyo artículo 189 disponía que en caso de que vehículo no inscrito causare un daño, la autoridad judicial competente podría ordenar el cierre de fronteras o la detención del vehículo, que podía entregarse en depósito judicial, con la finalidad de asegurar las resultas del juicio.

 

            Es de advertir que el cierre de fronteras dispuesto en la Ley de Tránsito tiene un alcance particular claramente precisado: se decreta no por vía general sino específicamente para el vehículo que ha causado una infracción a la Ley de Tránsito o un daño. El objeto y efecto de ese cierre de fronteras está circunscrito a impedir que el vehículo causante de la infracción salga del territorio nacional y con ello no pueda responder por el resultado del procedimiento de cobro de las multas o, en su caso, proceso judicial.

 

            Se afirma que ese efecto de cierre de fronteras se extiende al conductor del vehículo de nacionalidad extranjera, en cuanto el tercer párrafo del artículo dispone:

 

“De la misma manera deberá procederse para efectos de las multas realizadas al conductor extranjero para su salida del país”.

 

            La disposición no establece expresamente una prohibición de salida del país para el extranjero que conducía el vehículo con que el que se causó la infracción. Se aduce, empero, que al permitir el cierre de fronteras, la norma dispone el impedimento de salida.

 

            Al analizar lo dispuesto en ese párrafo debe tomarse en cuenta, en primer término, que se habla de cierre de fronteras. Como ya se indicó, el cierre de fronteras puede conllevar una restricción a la libertad de circulación, lo que no implica per se una prohibición de salida de una persona determinada y determinable. De allí que no pueda derivarse del cierre de fronteras el establecimiento de una prohibición de salida del país con un efecto determinado. 

 

            En segundo término, el artículo 193 no es una norma clara. No se discute que la decisión que puede tomarse respecto del vehículo extranjero sea clara, pero esa claridad no se extiende a la norma relativa al conductor. De su texto no puede derivarse que mientras la persona extranjera no cubra los montos que adeuda, la autoridad de migración debe impedir su salida del país.

 

            En relación con esa falta de claridad, tampoco se puede determinar si el impedimento de salida se impone al conductor en todo caso, independientemente de la nacionalidad del vehículo con el cual se causó la infracción. Por ende, si se puede impedir la salida cuando el conductor extranjero causa la infracción con un vehículo nacional. Cabe recordar, al efecto que el párrafo cuarto remite a los incisos anteriores y el supuesto de estos es el de un vehículo con placa extranjera con el cual se causa una infracción a la Ley. Una precisión en este sentido es necesaria porque ya el primer párrafo del artículo 193 ha gravado el vehículo extranjero a efecto de que responda por las resultas del proceso.  Lo que permitiría considerar que al quedar gravado el vehículo extranjero, COSEVI puede cobrar las multas a través del proceso correspondiente.

 

             En tercer lugar, la competencia de la autoridad de Migración está prevista en el tercer párrafo respecto del cierre de fronteras para el vehículo con el que se causó el daño. Esa competencia no está expresamente referida al conductor extranjero y a un impedimento de salida del país.

 

            En cuarto lugar, y esto es lo fundamental, debe tomarse en cuenta que el establecimiento de una prohibición a una libertad fundamental debe cumplir con el principio de legalidad y, por ende, no debe ser deducido a partir de una interpretación sino que la autorización de su imposición debe ser expresa.  Al respecto, consideramos aplicable lo dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en  orden a la legalidad de las medidas restrictivas a la libertad de entrar y salir del país. Por concernir directamente la restricción del egreso de un país, cabe citar el caso Ricardo Canese contra Paraguay, sentencia de 31 de agosto de 2004. Luego de recordar la posibilidad de que el derecho de salir del país pueda ser objeto de restricción, la Corte recuerda la necesidad de:

 

 “que dichas restricciones se encuentren expresamente fijadas por ley, y que estén destinadas a prevenir infracciones penales o a proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás, en la medida indispensable en una sociedad democrática”.

 

            Y al analizar en concreto el requisito de legalidad dispone:

 

            “125.   En primer término, la Corte destaca la importancia de la vigencia del principio de legalidad en el establecimiento de una restricción al derecho de salir del país en una sociedad democrática, dada la alta incidencia que dicha restricción tiene en el ejercicio de la libertad personal.  Por ello, es necesario que el Estado defina de manera precisa y clara mediante una ley los supuestos excepcionales en los que puede proceder una medida como la restricción de salir del país.  La falta de regulación legal impide la aplicación de tales restricciones, puesto que no se encontrará definido su propósito y los supuestos específicos en los cuales se hace indispensable aplicar la restricción para cumplir con alguno de los fines indicados en el artículo 22.3 de la Convención, así como también impide al procesado presentar los alegatos que estime pertinentes sobre la imposición de tal medida.  No obstante, cuando la restricción se encuentre contemplada por ley, su regulación debe carecer de ambigüedad de tal forma que no genere dudas en los encargados de aplicar la restricción permitiendo que actúen de manera arbitraria y discrecional realizando interpretaciones extensivas de la restricción, particularmente indeseable cuando se trata de medidas que afectan severamente bienes fundamentales, como la libertad”. 

 

            El texto del artículo 193, la discusión que se ha suscitado entre la Dirección General de Migración y Extranjería y el Consejo de Seguridad Vial no deja lugar a dudas en cuanto al incumplimiento del requisito de legalidad respecto al establecimiento de un impedimento de salida para el conductor extranjero que no haya cancelado las multas correspondientes. En relación con el impedimento que se pretende, el artículo 193 no es una norma clara ni precisa; por el contrario es ambigua, obliga a una interpretación extensiva de su contenido, a efecto de establecer que cierre de frontera es sinónimo de un impedimento de salida. Tampoco permite determinar si para dicho impedimento se requiere que las multas estén firmes y mucho menos, que exista una sentencia judicial que imponga la prohibición. Con el agravante de que está de por medio una libertad fundamental, cuyas limitaciones no solo deben ser expresas sino que no pueden ser interpretadas en forma extensiva, ya que ello puede conducir a vaciar de contenido la libertad fundamental.

 

En ese orden de ideas, es interesante resaltar que con la interpretación que se pretende, el impedimento de salida, prohibición absoluta del ejercicio de la libertad de tránsito, se impondría al conductor extranjero por solicitud de COSEVI y para que pague las multas que adeude. Empero, no se deriva de la Ley de Tránsito que esa misma medida pueda ser impuesta por el juez que conoce de infracciones, independientemente de su gravedad,  que puedan ser cometidas por un conductor extranjero.  En ese sentido, cabe recordar que el Código Procesal Penal prevé el impedimento de salida sin autorización del país como una medida cautelar alternativa a la prisión preventiva, artículo 244, inciso d). Lo que evidencia que esta es una medida grave y que en razón de esa gravedad debe ser dispuesta expresamente por el legislador.

 

            Por otra parte, la claridad de la norma no es un asunto que pueda banalizarse. Esa claridad es un elemento esencial de la calidad de la ley y esta no puede disociarse del principio de seguridad jurídica. Principio que exige que la ley sea accesible y legible, ya que de lo contrario se afecta el conocimiento de las normas que son aplicables y, con mayor razón si está de por medio el ejercicio de una libertad. En la actualidad no puede pretenderse que el principio de seguridad se satisface plenamente cuando la persona no puede conocer cuáles son las disposiciones que le rigen y, en particular, los límites al ejercicio de su libertad.

 

            Sobre estos temas hemos indicado:

 

“Los imperativos de transparencia y publicidad tienen relación con la forma en que se informa y, por ende, se da a conocer al público la actuación administrativa. La información debe ser clara y comprensible. Y ese imperativo nos lleva a la claridad del proyecto de ley.

 

Uno de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica. Principio que tiene una serie de corolarios en orden a la calidad de la ley y su contenido y que se imponen al legislador. Interesa aquí lo relativo a la claridad de la ley.

 

           Ciertamente, el proyecto que nos ocupa concierne una materia técnica y  compleja. Pero eso no excluye que el texto sea redactado de una manera comprensible, a efecto de que sea accesible e inteligible tanto para quienes deben aplicarlo o interpretarlo, así como para el público, que constitucionalmente está obligado a conocer el Derecho. La ausencia de claridad, de accesibilidad de la ley afecta la seguridad jurídica.  Objeción que resulta aplicable a diversas disposiciones del proyecto de ley”. Opinión Jurídica N. OJ-151-2006 de 26 de octubre de 2006.

 

“Antes de abordar el tema consultado, permítanos hacer algunas reflexiones de carácter general. En primer término, el escenario ideal del ejercicio de la potestad de legislar, es aquel en el cual el legislador logra plasmar en un texto claro, preciso y técnicamente expresado, tanto desde el punto de vista filológico como del jurídico y de las otras disciplinas del quehacer humano, su intención (ratio legis). Cuando ello ocurre, no solo se potencia la eficacia de la ley, sino que también se garantiza el principio de seguridad jurídica, el cual se deriva, en nuestro medio, del numeral 129 constitucional. Desde esta perspectiva, la Procuraduría General de la República, cuando el Parlamento o sus órganos así se lo han solicitado, ha colaborado con los señores diputados para elevar la calidad de la ley, tan venida a menos en los últimos tiempos.

 

Por otra parte, una técnica legislativa depurada evita que se susciten conflictos de normas en el tiempo, ya que, como es bien sabido, cuando ello ocurre los operadores jurídicos deben recurrir a los principios y a las técnicas que el ordenamiento jurídico ha elaborado para resolver este tipo de problemas jurídicos, en especial a aquellos que indican que: la norma jerárquicamente superior prevalece sobre la inferior, la posterior sobre la anterior, la especial sobre la general y el principio del paralelismo de formas. Es muy frecuente que cuando ocurre un conflicto de normas en el tiempo, las distintas soluciones que dan los operadores jurídicos no satisfagan por completo a quienes están involucrados en la disputa. Más aún, por lo general, estos casos terminan resolviéndose en las instancias judiciales ante la insatisfacción que causan las diversas interpretaciones que se exponen para dar cabal solución al problema normativo. Lo anterior es una razón adicional para, hasta donde sea razonablemente posible, depurar la técnica legislativa al máximo, de tal manera que no quepa la menor duda de cuál fue la intención del legislador”. Opinión Jurídica OJ-134-2004 de 27 de octubre del 2004.

 

   Esta referencia  es necesaria  por cuanto la consulta manifiesta el interés de CONSEVI de que al imponerse un impedimento de salida se genere una cultura en los turistas y organismos relacionados con el turismo respecto de la obligatoriedad de cancelar las multas por infracción a la legislación de tránsito cometidas por los extranjeros. Es de advertir que por muy loable que sea ese objetivo, su alcance no puede fundarse en una interpretación de las normas; por el contrario, importa poder demostrar en forma precisa que en Costa Rica la falta de cumplimiento de las multas se sanciona con un impedimento de salida, para lo cual las autoridades deben poder remitirse a una norma clara y expresa que establezca el impedimento, no hacer referencia a una interpretación extensiva de la ley. Parafraseando a la Sala Constitucional, cabría decir que la claridad de la ley implica su idoneidad para obtener los resultados concretos que se quiere lograr con ella (entre otras, sentencia N. 1633-93 de 14:33 hrs. de 13 de abril de 1993). Si la intención del legislador era que contra el conductor extranjero que no paga las multas se ordenara un impedimento de salida, no puede sino afirmarse que la falta de disposición expresa y la ausencia de claridad del artículo 193 impide alcanzar ese objetivo.

 

            Por demás, la Procuraduría ha sido del criterio de que en presencia de un problema de claridad en la ley o un error, que afecta su calidad, la solución debe provenir de la propia Asamblea Legislativa mediante la  reforma de ley y no de una interpretación emitida por el Órgano Consultivo (opiniones jurídicas OJ-116-2004 de 27 de setiembre del 2004, OJ-099-2009 de 16 de octubre de 2009 y dictamen N. C-274-2009 de 5 de octubre, 2009.

 

 

CONCLUSION

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-. La libertad de tránsito o libertad de circulación consiste en la posibilidad de todo individuo de desplazarse según su voluntad, de viajar fuera del país y de regresar a él.

 

2-. Forma parte del contenido de esa libertad el derecho a salir del territorio nacional, derecho que solo puede restringirse en caso de que la persona incurra en una situación especial y particular que impida o desaconseje su salida del territorio nacional.

 

3-. De conformidad con los artículos 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y por la conjunción de los artículos 22 y 19 de la Constitución Política, la libertad de tránsito, comprensiva del derecho de salir del país, corresponde también a los extranjeros que se encuentren en situación legal o regular dentro del país. 

 

4-. La libertad de tránsito es una libertad fundamental, sometida al régimen jurídico propio de los Derechos Fundamentales.

 

5-. Conforme dicho régimen, las limitaciones al ejercicio de esa libertad se sujetan al principio de reserva de ley. Además, la limitación que se imponga debe ser  razonable, proporcionada, necesaria y dirigida a tutelar, sea los derechos de terceros, sea la moral o el orden públicos. La restricción debe responder al interés público.

 

6-. Forma parte de los poderes soberanos del Estado, el reglamentar y definir los criterios bajo los cuales admitirá  el ingreso y permanencia de extranjeros en su territorio. Así como determinar el control de sus fronteras; en su caso, el cierre de estas.

 

7-. El cierre de fronteras es una decisión política y administrativa, que puede tener un carácter temporal o indefinido y puede ser decidido por varios motivos, entre ellos para controlar el flujo migratorio.

 

8-.  El cierre de fronteras es distinto a la clausura de los puestos fronterizos habilitados para el ingreso y salida de las personas. Clausura que no implica un cierre de fronteras a la migración ni puede considerarse constitutiva de un impedimento o prohibición de salida del país.

 

9-. El cierre de fronteras por motivos migratorios tiene alcance general, en tanto que un impedimento de salida constituye un acto dirigido a una persona determinada y determinable.

 

10-. Ese acto, impedimento de salida, implica una prohibición absoluta al ejercicio de la libertad de tránsito, por lo que debe encontrar fundamento en una norma de rango legal que lo autorice.

 

  11-. De conformidad con la Ley General de Migración y Extranjería, N. 8764 de 19 de agosto de 2009, el egreso de un extranjero puede ser impedido cuando existe contra él un impedimento de salida o bien, cuando la persona ha violentado las disposiciones legales establecidas para la salida del país.

 

  12-. Dicha Ley establece las condiciones bajo las cuales Migración puede emitir un impedimento de salida.  Competencia que no excluye que un impedimento de salida pueda ser impuesto por otras autoridades  y esté fundado en otros motivos distintos a los migratorios.

 

  13-. Se sigue de lo anterior que la Dirección de Migración carece de una potestad para definir los motivos por los cuales prohibirá la salida de una persona del territorio nacional. En consecuencia, una prohibición debe intervenir solo en presencia de los motivos enumerados por la ley.

 

  14-. El artículo 193 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N. 9078 de 4 de octubre de 2012, no establece expresamente una prohibición de salida del país para el extranjero que conducía el vehículo con que el que se causó la infracción. De su texto no puede derivarse que mientras la persona extranjera no cubra los montos que adeuda, la autoridad de migración debe impedir su salida del país.

 

  15-. En ese sentido, se carece de una norma clara y precisa que establezca el impedimento de salida del conductor extranjero.

 

  16-. Esa prohibición no puede ser deducida por interpretación del término cierre de fronteras, que tampoco implica per se la prohibición de salida de una persona determinada y determinable.

 

  17-. En esas condiciones, ordenar el impedimento de salida del conductor extranjero no solo es susceptible de lesionar la libertad de tránsito y el principio de reserva de ley en materia de derechos fundamentales, sino también el principio de seguridad jurídica en los términos que se ha indicado.

 

Atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

MIRCH/gap

 

C:  Licda. Kathya Rodríguez Araica

     Directora General de Migración