12 de  noviembre, 2013

OJ-085-2013

 

Licenciada

Silma Elisa Bolaños Cerdas

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su memorial ECO-668-2013 de 31 de octubre de 2013, recibido el 1 de noviembre.

 

            En dicho memorial, se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de consultar a este Órgano Superior Consultivo el proyecto de Ley N.° 18.857, “Autorización al Poder Ejecutivo para donar a las instituciones autónomas y semiautónomas bienes inmuebles cuyo uso se destine al cumplimiento de fines Públicos” publicado en la Gaceta N.° 203 de 22 de octubre de 2013.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En orden a los bienes patrimoniales del Estado, b. En relación con el proyecto de Ley.

 

 

A.                EN ORDEN A LOS BIENES PATRIMONIALES DEL ESTADO

 

El proyecto de Ley N:° 18.857 “Autorización al Poder Ejecutivo para donar a las instituciones autónomas y semiautónomas bienes inmuebles cuyo uso se destine al cumplimiento de fines Públicos” tiene por objeto, particularmente, reformar el artículo 69 de la Ley de la Contratación Administrativa para adicionar un cuarto y final párrafo a dicha disposición.

 

        La adición al artículo 69 habilitaría al Poder Ejecutivo para donar a las instituciones autónomas y semiautónomas los bienes inmuebles no afectos a un fin público.

 

        Es decir que la eventual aprobación del proyecto de Ley permitiría al Poder Ejecutivo a transferir aquellos bienes inmuebles que tengan un carácter patrimonial – sea que pertenezcan a la categoría de los bienes patrimoniales del Estado  y por tanto no constituyan dominio público-.

 

        En este sentido, conviene señalar que los bienes patrimoniales del Estado son aquellos que no obstante su titularidad pública –, es decir que pertenecen a la administración pública y son utilizados para la satisfacción de sus necesidades – no se encuentran afectos, por Ley, a un fin público. Se trata como lo ha indicado el dictamen de este Órgano Superior Consultivo C-162-2004 de 27 de mayo de 2004, de una categoría residual de bienes públicos:

 

“A contrario, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración: son dominio privado de la Administración:

 

“Construida como una categoría residual del dominio público, la de los bienes patrimoniales del Estado designa al conjunto de bienes de titularidad estatal que no forman parte de aquél y que tienen, por ello, “el carácter de propiedad privada” (art. 340 CC)”. C, CHINCILLA MARÍN: Bienes Patrimoniales del Estado (Concepto y Formas de Adquisición por Atribución de Ley), , Marcial Pons, Colección Garriguez & Andersen, Madrid, 2001, p. 44.

 

Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público, por ende, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción.” (Ver también OJ-100-99 de 24 de agosto de 1999)

 

            Luego, se ha apuntado que los bienes patrimoniales del Estado, efectivamente, a pesar de ser bienes públicos – utilizados instrumentalmente por la administración para el cumplimiento de sus fines – no se encuentran protegidos por el mismo régimen de protección que aquellos integrados en el Demanio Público. Particularmente importante – en lo que concierne a este proyecto de Ley - es que los bienes patrimoniales no se encuentran sometidos al mismo régimen de inalienabilidad que cubre a los bienes demaniales. En la materia conviene citar la Opinión Jurídica OJ-110-98 de 22 de diciembre de 1998:

 

“ CONCEPTO

La doctrina es conteste en señalar que El Estado es propietario de una serie de bienes, sobre los cuales ejerce directamente su derecho pleno como tal. Representa por lo tanto, un conjunto de bienes, cosas, etc., que El Estado posee en calidad de propietario. Ciertamente los bienes patrimoniales no gozan de las características de los bienes de dominio público, en tanto no están afectados a un uso o a un servicio público, sin embargo, su finalidad mediata los hace tener una especial categoría dentro del marco total del ordenamiento jurídico, distinta de los puros y simples bienes particulares.

Con relación al concepto de bienes patrimoniales se ha dicho lo siguiente:

"El concepto de bienes patrimoniales posee, por lo tanto, un carácter residual; lo constituyen los bienes pertenecientes a las Administraciones públicas que no son de dominio público. Pero junto a esa nota de carácter negativo existe otra de sentido positivo, cual es la de que los bienes patrimoniales se encuentran sometidos al régimen ordinario de la propiedad civil, salvedad hecha de la existencia de un régimen especial de protección de los mismos, régimen que es similar al de los bienes de dominio público.... ...La jurisprudencia sobre adquisición de bienes patrimoniales se reduce a dos fallos, referidos ambos a aspectos escasamente significativos. De una parte, la enumeración de las formas en que la referida adquisición puede tener lugar: por atribución de la ley; a título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación; por herencia, legado o donación; por prescripción y por ocupación. De otra, los requisitos para la conversión en bienes patrimoniales de los de dominio público que hayan sido objeto de desafectación; conversión que no tiene lugar hasta la recepción formal de los mismos por parte del órgano competente (que, en el Estado, es el Ministerio de Economía y Hacienda). ( Santamaria Pastor, Juan Alfonso, y Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Primera Reimpresión, Julio 1992, pags. 500 y 501) (Ver también el dictamen C-50-2007 de 20 de febrero de 2007)”

 

En efecto, debe indicarse que los bienes patrimoniales del Estado, a diferencia del demanio público, no requieren de una Ley de desafectación para declararlos alienables y  que la administración, por consecuencia, pueda disponer de ellos enajenándolos. (CHINCHILLA MARIN, CARMEN. ADQUISICION DE BIENES Y DERECHOS EN: Comentarios a la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, Civitas, Madrid,  2004, P. 149-200)

 

Además, por no tratarse de bienes afectados por Ley a un fin público, los bienes patrimoniales del Estado pueden ser transferidos a otras personas por los medios comunes, previo procedimiento que lo declare alienable. (VANESTRALEN, HERNANDO. BIENES DE TITULARIDAD PUBLICA, PATRIMONIALES Y DE DOMINIO PUBLICO.UNA APROXIMIACION AL SISTEMA PUBLICO. En: Estudios sociojurídicos N.° 6(1), Bogotá, Colombia, 2003)

 

En nuestro medio, los artículos 68 y 69  de la Ley de la Contratación Administrativa, vigentes, son los que establecen las reglas generales para el procedimiento de enajenación de los bienes patrimoniales del Estado.

 

En este sentido, las disposiciones de cita han establecido que, por regla general y en orden a enajenar los bienes patrimoniales del Estado, se debe sustanciar el procedimiento de licitación pública o el remate, según convenga al interés público.

Sin embargo, debe notarse que el artículo 70 de la Ley de la Contratación solamente permite enajenar bienes inmuebles y a cambio de un precio, Dicha normativa, entonces, no contiene una regulación sobre la posibilidad de donar dichos bienes. Se transcriben las normas comentadas:

 

“ARTICULO 68.-

Procedimiento aplicable.

Para enajenar los bienes inmuebles, la Administración deberá acudir al procedimiento de licitación pública o al remate, según convenga al interés público.

ARTICULO 69.-

Límites.

La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación.

ARTICULO 70.-

Determinación del precio.

La base de la venta de los bienes inmuebles será el precio que fije, pericialmente, el personal capacitado de la respectiva Administración o, en su defecto, la Dirección General de la Tributación Directa.”

 

Asimismo, debe indicarse que a pesar de lo anterior, actualmente,  en nuestro ordenamiento jurídico, se encuentran normas especiales que permiten que las administraciones públicas puedan donar bienes inmuebles en casos particulares.

 

Por ejemplo, el artículo 62 del Código Municipal habilita al Estado y las instituciones autónomas para donar determinados bienes patrimoniales a las municipalidades. (Ver C-146-2013 de 31 de julio de 2013 y C-249-2010 de 6 de diciembre de 2010)

 

También puede citarse el artículo 19 de la Ley de Desarrollo de la Comunidad que habilita al Estado y las administraciones descentralizadas  a donar bienes a las asociaciones de Desarrollo Comunal. (Ver OJ-11-2013 de 8 de marzo de 2013)

 

Empero no existe actualmente una disposición que habilite a la administración central para donar bienes inmuebles a instituciones autónomas o semiautónomas.

 

B.                EN ORDEN AL PROYECTO DE LEY

 

            Ahora bien, el proyecto de Ley N.° 18.857 tiene por objeto, entonces, establecer una disposición que habilite al Poder Ejecutivo para realizar, bajo ciertas condiciones, donaciones de bienes inmuebles.

 

            Por supuesto, debe advertirse que tratándose de un acto de liberalidad, el proyecto establece normas de un alcance, por demás, restringido.

 

            En primer lugar, es claro que no se trataría  de una habilitación general que le permita a la administración central a donar bienes de cualquier clase y cualquier persona.

 

            Por el contrario, es claro que la eventual reforma solamente permitiría el traspaso a título gratuito de bienes inmuebles no afectos a un fin público, pero solamente a favor de instituciones autónomas y semiautónomas.

 

            Además es claro que las eventuales donaciones se encontrarían sujetas  a un fin público, específicamente, coadyuvar al cumplimiento de las funciones de las instituciones autónomas y semiautónomas y la satisfacción subsecuente del interés público.

 

            Valga decir que este mecanismo es consistente con el principio de colaboración que debe existir entre las administraciones públicas. (Ver al respecto, OJ-74-2013 del 15 de octubre de 2013)

 

            En todo caso, debe advertirse que, de acuerdo con el proyecto de Ley, la donación debe ir precedida por una resolución motivada dictada por el Poder Ejecutivo, sea firmada por el Presidente y el Ministro del ramo. En esta resolución motivada deben considerarse los siguientes aspectos exigidos por la eventual Ley: las razones que justifican la donación, la indicación de que el bien a donar tiene la naturaleza de bien patrimonial y la voluntad de la administración de donarlo a favor de una institución autónoma o semiautónoma.

 

            Debe insistirse en la importancia de dicha resolución motivada. Esto en el tanto es un principio general que si bien los bienes patrimoniales del Estado no están sujetos al régimen de inalienabilidad reforzada característica del Demanio Público, lo cierto es el acto que disponga su traspaso debe obedecer a un fin público. (Al respecto puede consultarse: REINA TARTIERE, GABRIEL. DOMINIO PUBLICO. NATURALEZA Y REGIMEN DE LOS BIENES PUBLICOS. Heliasta, Buenos Aires, 2009. P. 180)

            Finalmente, debe indicarse que en orden a perfeccionar la donación, el órgano jerárquico superior de la institución beneficiaria debe emitir un acuerdo de aceptación de la donación.

 

            Además, por tratarse de un acto inscribible en el Registro Nacional, el proyecto de Ley  dispone que debe realizarse una escritura pública cuya elaboración sería responsabilidad de la Notaría del Estado lo cual es conforme con las competencias que le asigna el artículo 3, inciso c) , de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

           

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 18.857.

 

 

                                                                       Atentamente,

 

 

 

                                                                                  Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                  Procurador Adjunto               

 

 

 

JOA/jmd