15 de octubre, 2013

OJ-074-2013

Sra. Ana Lorena Cordero Barboza

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su memorial CPAS-1906-17.855.

            En dicho memorial, se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de consultarnos el proyecto de Ley N.° 17.855 “Ley de creación del Sistema Nacional de Registro, selección, seguimiento y evaluación de beneficiarios de los programas sociales del Estado.”

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En orden al proyecto de Ley, b. Un asunto de técnica legislativa.

A.                EN ORDEN AL PROYECTO DE LEY

El proyecto de Ley N° 17.855 “Ley de creación del Sistema Nacional de Registro, selección, seguimiento y evaluación de beneficiarios de los programas sociales del Estado”, se encuentra actualmente en discusión  en la corriente legislativa.

El proyecto de Ley tiene objeto crear lo que se ha denominado el Sistema Nacional de Información para la Superación la Pobreza.

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1 del proyecto de Ley, el Sistema constituye un registro único de beneficiarios de los programas sociales selectivos del Estado. Se transcribe el artículo 1 del proyecto:

“ARTÍCULO 1.- Creación del Sistema Nacional de Información para la Superación de la Pobreza (Sinasup)

Se crea el Sistema Nacional de Información para la Superación de la Pobreza (Sinasup), como un sistema que permita el registro único de los beneficiarios de los programas sociales selectivos del Estado, que permita concentrar los datos con el objetivo de mejorar la selección, seguimiento y evaluación de esos programas.

El Sistema Nacional de Información para la Superación de la Pobreza (Sinasup) se entiende como un sistema de información bajo la administración del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en conjunto con la Dirección de Asignaciones Familiares (Desaf), bajo la rectoría del Ministro Rector del Área Social, o en su ausencia por el Presidente(a) Ejecutivo(a) del Instituto Mixto de Ayuda Social, descentralizado en cada una de las instituciones y programas que forman parte del Sistema.

Cada institución y programa está obligado, en conformidad con lo establecido por la presente Ley, a aplicar sus recursos dirigidos al combate de la pobreza y a la atención de necesidades básicas insatisfechas bajo los conceptos, metodologías y herramientas del mismo y a alimentar el sistema de conformidad con los plazos y períodos que se definan para ello, de forma que la información consolidada nacional sea integral y actualizada. Asimismo, el sistema se descentralizará hacia las regiones, desde donde se incluirá la información que corresponda a ese ámbito geográfico.”

            Luego, este registro único administraría la información de las personas beneficiarias de subsidios de  los programas sociales del Estado, lo cual sería útil para identificar a las personas que verdaderamente se encuentran en una condición de pobreza que amerita la intervención pública, y luego colaboraría en asegurar que las ayudas sociales colaboren en superar el estado de pobreza de las personas. Esto al tenor de lo que dispondrían los artículos 3 y 4 del proyecto de Ley.

            En otro orden de cosas, el proyecto de Ley dispondría la creación de un Consejo Superior del Sistema, presidido por la Presidencia Ejecutiva del Instituto Mixto de Ayuda Social o por un ministro rector designado al efecto, y que tendría por objeto coordinar, con fundamento en la información registrada en el Sistema, los programas y políticas de las diversas instituciones con competencias para asignar beneficios o subsidios sociales. Esto según lo dispuesto en los artículos 5, 6 y 7 del proyecto de Ley.

            Finalmente se indica que el Sistema de Información de la Población Objetivo habría de ser la metodología común de todas las instituciones para medir la pobreza.

B.                UN ASUNTO DE TÉCNICA LEGISLATIVA

            Ahora bien, debe indicarse que mediante Ley N.° 9137 de 30 de abril de 2013, vigente desde el 5 de setiembre de 2013, se ha creado el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado.

            De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (LRUBE), el sistema constituye un órgano desconcentrado máximo del Instituto Mixto de Ayuda Social.

“ARTÍCULO 1.- Naturaleza jurídica

Se crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado como un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el cual contará con personalidad jurídica instrumental para el logro de sus objetivos.”

            Una de las funciones principales y esenciales del Sistema es crear una base de datos que constituya un registro único que administre la información pertinente de las personas que sean beneficiarias de servicios, asistencias o subsidios de los programas sociales del Estado. Esto de acuerdo con lo que dispone el artículo 4 LRUBE.

            Asimismo, el artículo 3 LRUBE le asigna el cumplimiento de determinados fines al Sistema, entre ellos, administrar el registro único de beneficiarios para evitar duplicidades indebidas y colaborar con las instituciones en la definición de políticas más eficientes en materia política social.

“ARTÍCULO 3.- Fines

Los fines del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado serán:

a) Mantener una base de datos actualizada y de cobertura nacional con la información de todas las personas que requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad. 

b) Eliminar la duplicidad de las acciones interinstitucionales que otorgan beneficios asistenciales y de protección social a las familias en estado de pobreza. 

c) Proponer a las instituciones públicas y a los gobiernos locales, que dedican recursos para combatir la pobreza, una metodología única para determinar los niveles de pobreza. 

d) Simplificar y reducir el exceso de trámites y requisitos que se les solicita a los potenciales beneficiarios de los programas sociales. 

e) Conformar una base de datos que permita establecer un control sobre los programas de ayudas sociales de las diferentes instituciones públicas, con el fin de que la información se fundamente en criterios homogéneos. 

f) Disponer de datos oportunos, veraces y precisos, con el fin de destinar de forma eficaz y eficiente los fondos públicos dedicados a los programas sociales. 

g) Garantizar que los beneficios lleguen efectivamente a los sectores más pobres de la sociedad, que estos sean concordantes con las necesidades reales de los destinatarios y que las acciones estén orientadas a brindar soluciones integrales y permanentes para los problemas que afectan los sectores de la población más vulnerable.”

            Igualmente, se establece que el Sistema establecerá la metodología única para determinar los niveles de pobreza.

            Finalmente, la Ley  N.° 9137 crea un Consejo Rector del Sistema, presidido por el Presidente Ejecutivo del Instituto Mixto de Ayuda Social e integrado por representantes de las instituciones con competencias en materia de prestaciones de ayuda social, el cual tiene por objeto coordinar los programas sociales.

            Es evidente, en consecuencia, que el objeto y disposiciones del proyecto de Ley N. 17855, “Creación del Sistema Nacional de Registro, selección seguimiento  y evaluación de beneficiarios de los programas sociales del Estado”, es por demás muy semejante a lo ya establecido por la Ley N.° 9137 de 30 de abril de 2013.

            De hecho, se impone subrayar que el proyecto de Ley N.° 17855 pretende crear un registro y una estructura administrativa que ha establecido la reciente Ley N.° 9137.

            Así las cosas, y puesto que constituye un principio de técnica legislativa revisar adecuadamente la necesidad de creación, reforma o adición de las instituciones formales, es claro que resulta pertinente ponderar la oportunidad del proyecto de Ley N.° 17855. Esto en el tanto la Ley N.° 9137 ya regula el tema e incluso ha establecido una estructura institucional al efecto. (Sobre el principio de necesidad en la técnica legislativa, ver RODRIGUEZ MONDRAGON, REYES. EL PROCESO DE PRODUCCION LEGISLATIVA. EN: ELEMENTOS DE TECNICA LEGISLATIVA, Unam, 2000)

            En todo caso, no se debe dejar de advertir que la aprobación del presente proyecto de Ley podría implicar serios problemas interpretativos en orden a determinar la vigencia de la Ley N.° 9137.

C.                CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 17.855.

                                                                                Atentamente,

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto      

JOA/afv