26 de noviembre, 2013

C-266-2013

 

Señor

Arnoldo Trejos Dobles

Subgerente General

BANCREDITO

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. SFG-218-2011 de 10 de octubre de 2011, que asumo en esta fecha, mediante el cual se consulta a la Procuraduría General de la República:

              

 “Cuál es el tratamiento que debe darse ante un abono extraordinario que realice una organización de productores beneficiada con la prórroga y la gracia total que prevé el transitorio I de la Ley 8835? El abono extraordinario se aplica únicamente al principal por existir la gracia o debe imputarse su pago primero a intereses y luego a principal?”

 

            Adjunta Ud. el criterio de la asesoría legal de Bancrédito Fideicomisos de 9 de octubre anterior. En  dicho oficio se indica que la Ley 8835 tiene como objeto apoyar y fortalecer el sector agrícola, a través de la condonación de saldos de deudas de pequeños y medianos productores agropecuarios en las operaciones constituidas con el FIDAGRO y el Fideicomiso de Reconversión Productiva.  Para lo cual el artículo  7 c) de la Ley estableció las condiciones para ser sujeto de la condonación. El Transitorio I dispone una prórroga y una gracia total del principal e intereses sobre los proyectos financiados con recursos de reconversión productiva. En relación con lo cual se considera que el Transitorio I prorrogó por veinticuatro meses contados a partir de la publicación de la Ley las operaciones de los fideicomisos afectados a la condonación. Durante la prórroga se estableció una gracia total de principal e intereses sobre los proyectos financiados con recursos de reconversión productiva.

 

La gracia total de principal e intereses aplicaba hasta tanto no se resolviese la condonación total o parcial de las deudas, o de su readecuación o restructuración. Estima que si una organización realiza un abono extraordinario en fecha posterior  a las resoluciones que se hayan dado para decretar la condonación de las deudas, debe imputarse primero a los intereses que se hayan generado después de transcurrido los seis meses y de existir recursos que aplicar, estos se abonan al principal. El transitorio no indica que durante la gracia no se devengan intereses ni si estos se acumulan al monto de principal. En el caso del Transitorio I, una vez transcurrido el período de gracia de veinticuatro meses, el principal y los intereses de los veinticuatro meses deben reconocerse al monto que se contabilizó previo a que se publicara la Ley 8835, es decir 14 de junio de 2010. No debe interpretarse que los intereses que se generen en la gracia de 24 meses, no serán cobrados transcurrido este plazo. El pago extraordinario que realice una organización beneficiada con la Ley, transcurrido el período indicado en el artículo 12 inciso c) de la Ley 8835 no puede computarse en su totalidad al capital. Lo que debe hacerse es una aplicación a los “intereses de gracia” que se hayan generado hasta la fecha de pago de la organización y el saldo como abono al principal.

                                                                                             

A-.  UNA CONDONACION DE DEUDAS PARA FORTALECER EL SECTOR AGRICOLA

 

 

            La condonación es la forma de eximir de una obligación o deuda. Mediante ella el acreedor renuncia a sus derechos sobre el deudor. Si hay condonación se “perdona” la deuda. El deudor resulta liberado de su obligación de rembolsar las sumas adeudadas. Precisamente, porque los entes públicos tienen prohibición de “disponer” de sus fondos, se requiere que el legislador autorice la condonación. 

 

Puesto que el acreedor renuncia o pierde el derecho sobre los créditos condonados, puede considerarse que la condonación implica la pérdida de la posibilidad del uso de los recursos para el fin establecido en el convenio de endeudamiento. En el tanto éste no haya previsto la condonación de obligaciones suscritas con los fondos del crédito, puede considerarse que al condonar se da un uso distinto a los recursos. Un uso no previsto ni autorizado.

 

Ha sido criterio reiterado de este Órgano Consultivo que en virtud del principio de legalidad y de su corolario, la competencia es expresa, la Administración requiere de una norma legal de autorización para condonar (Cfr. Dictamen N° C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-367-2005 de 26 de octubre de  2005, OJ-028-2011 de 11 de mayo de 2011).

 

            En ausencia de una norma expresa que permita dispensar el cumplimiento de obligaciones, se deriva la imposibilidad administrativa de condonar adeudos, independientemente de cuál haya sido la causa del incumplimiento de la obligación.

 

            A pesar de que este es el principio, el legislador ha considerado conveniente y necesario positivizarlo, prohibiendo la condonación. Es el caso del artículo 46 de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, cuyo artículo 46 dispuso en forma expresa:

 

“Prohíbese expresamente, al Consejo Rector, realizar o autorizar condonaciones o cualquier otro acto similar, a excepción de los desembolsos autorizados por esta Ley, que impliquen la reducción del patrimonio del SBD. Esos actos serán absolutamente nulos y generarán responsabilidades personales y patrimoniales para los miembros del ente rector”.

 

            Una prohibición de disponer de los recursos del Sistema de Banca para el Desarrollo para preservar su integridad y con ello, la posibilidad de cumplimiento de los fines del Sistema. La aplicación de esta norma tiene importancia en el tanto en que parte de los recursos del sistema de banca para el desarrollo corresponden a fideicomisos creados para responder a los problemas crediticios que han enfrentado los productores agropecuarios y sanear la situación de los bancos producto de esa cartera. En su caso FIDAGRO y luego FINADE. En ese sentido, el artículo 46 tiende a impedir la condonación de las deudas otorgadas con los recursos de esos fideicomisos y ello a pesar de las normas dictadas con el objeto de aminorar la carga que esos créditos han representado para los pequeños y medianos productores.

 

            Por los problemas recurrentes que han enfrentado pequeños y medianos productores a consecuencia de situaciones de emergencia y determinado que esa legislación no solucionó la situación de los micro, pequeños y medianos agricultores, se consideró que era necesaria una condonación de deudas. Para lo cual se dictó la Ley de Apoyo y Fortalecimiento del Sector Agrícola, N. 8835 de 10 de mayo de 2010.

 

La condonación es entendida como mecanismo de apoyo y fortalecimiento del sector agropecuario y en particular de pequeños y medianos productores. La Exposición de Motivos del proyecto de Ley hizo referencia a la discusión  de la Ley del Sistema Bancario Nacional, en que se planteó la conveniencia de una condonación parcial o total de las deudas de FIDAGRO, pero se llegó a la conclusión de que solo estaban las condiciones para una condonación parcial, por lo que se dispuso en ese momento -a través de una norma transitoria- la condonación de un 80% de las deudas formalizadas o en proceso de formalización (cfr. folio 3 del Expediente Legislativo). El nuevo proyecto  responde a la necesidad de un apoyo directo a la micro, pequeña y mediana producción agrícola, para que puedan hacer frente a los compromisos adquiridos con FIDAGRO y Reconversión Productiva.  Además, se argumentó razones de razonabilidad en el empleo de los recursos públicos. La administración y cobro de estas deudas genera costos que no son compensados por la recuperación de las deudas.

 

            En la discusión estuvo latente el cuestionamiento de la eficacia de las distintas iniciativas del Estado para solucionar la situación de los pequeños y medianos agricultores, colocados en una situación de riesgo por las inclemencias de la naturaleza y el desempeño del mercado. Por ende, el dilema de la protección de la cartera crediticia, particularmente bancaria  y la situación del pequeño y mediano productor difícilmente sujeto de crédito para esa banca, pero que requiere financiamiento para producir.

 

            La Exposición de Motivos del proyecto de ley de Apoyo y Fortalecimiento del Sector Agrícola deja claramente planteada la necesidad de buscar una solución a problemas que arrastran los pequeños y medianos agricultores, a pesar de las distintas iniciativas del Estado en la materia. La respuesta estatal a través de la Ley del Sistema Bancario para el Desarrollo, a pesar de su finalidad, dejó subsistentes problemas. Puesto que estos fueron determinantes para la aprobación de la Ley 8835 y porque está de por medio la interpretación de esta última, transcribimos parte del dictamen C-040-2009 de 13 de febrero de 2009:

 

“Este artículo transitorio (se refiere al Transitorio IX) se incluyó por moción vía artículo 137. Por demás, se trató de una moción varias veces reiterada. Interesa destacar, empero, que finalmente fue aprobada por unanimidad en Comisión. Junto a esta moción se presentaron otras que tendían a condonar las deudas existentes con FIDAGRO. Una condonación que podría ser total o parcial, según los proponentes. Importa señalar que los Diputados se manifestaron en contra de una condonación pero sí consideraron que los deudores de FIDAGRO debían ser liberados de un porcentaje significativo de sus obligaciones. Ello a través de la recalificación y readecuación de las deudas”.

 

Agregándose:

           

“Esta afirmación de que el funcionamiento de FIDAGRO produjo un aumento significativo de las deudas de los agricultores, llevó a la Diputada Antillón a manifestar:

“Es así como uno cuando legisla para fondos públicos tiene que tener mucho cuidado, pero también –como lo decía don Jorge Eduardo Sánchez- ha habido legislación para incentivar la producción de exportadores y ha sido  exitosa en algunos casos, no en otros, porque lamentablemente no todo es perfecto. Entonces, por qué no en esta oportunidad, volver los ojos y decir que un porcentaje que sería el similar a la deuda que Uds. contrajeron, que es ese 20%, que ustedes puedan quitarle la carga de un 80% de sus espaldas y puedan volver a confiar que hay legisladores que piensan en Ustedes” (ibid. folio 4370).

 

El Diputado Marín Monge agregó que deudas que fueron contraídas por un millón de colones se convirtieron en deudas de 4 millones (folio 4372). Reitera que “FIDAGRO nace simple y sencillamente para salvar la cartera morosa de los bancos del Estado y para salvar a los acreedores y condenar a pequeños productores” (folio 4372).

 

El fin del Transitorio es, entonces, reducir el endeudamiento de los agricultores que habían formalizado operaciones con FIDAGRO, de manera de cancelar el 80% de la deuda que cada agricultor mantuviera con el Fideicomiso, de previo a pasar los recursos a FINADE), así como aliviar las condiciones de la deuda restante”.

 

            No se condonó la totalidad de la deuda, por lo que el legislador debe darle una nueva respuesta al 20 % no condonado a las nuevas deudas que los pequeños y medianos productores agropecuarios hubieren contraído. Y es así como se plantea la condonación.

 

Estos fines de apoyo y fortalecimiento de los pequeños y medianos deudores, a través de la condonación, para que mantengan una condición de sujetos de crédito y puedan continuar con su actividad determinan la interpretación de todas y cada una de las disposiciones de la ley. Por ende, del Transitorio I y su segundo párrafo. A lo cual volveremos en el parágrafo C.

 

            Así, el objeto de la Ley 8835 es regular la condonación de las deudas de los productores pequeños y medianos en el sector agropecuario y que se hayan constituido en beneficiarios de los recursos del FINADE o del fideicomiso de reconversión productiva. El artículo 1 de la Ley dispone claramente:

 

 

“ARTÍCULO 1.- Objetivo

 

                        La presente Ley tiene como objetivo el apoyo y el fortalecimiento del sector agrícola, por medio de la condonación del saldo de las deudas de pequeños y medianos productores agropecuarios correspondiente al veinte por ciento (20%) de las operaciones constituidas con el Fideicomiso para la protección y el fomento agropecuario para pequeños y medianos productores (Fidagro), así como de las deudas correspondientes a fondos reembolsables y no reembolsables formalizadas bajo el sistema de Fideicomiso de reconversión productiva”.

           

            La Ley fijó los requisitos para que el pequeño o mediano productor pudiera acceder a la condonación:

 

“ARTÍCULO 7.- Condiciones para la condonación

 

Las siguientes condiciones deberán cumplirse para obtener la condición de sujeto de condonación:

 

a)       Que se trate de pequeños o medianos productores agropecuarios, acreditados debidamente mediante los mecanismos establecidos en la reglamentación de esta Ley.

 

b)       Que hayan sido afectados por un desastre natural o fuerza mayor, o que hayan sido afectados por condiciones adversas del mercado.

 

c)       Que tengan en riesgo su patrimonio, a consecuencia de las deudas”.

 

Y  a efecto de que no quedara duda de que el artículo 46 de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo no era de aplicación, se dispuso:

 

 

“ARTÍCULO 11.- Autorización al SBD para condonar deudas Autorízase al SBD para que condone total o parcialmente las deudas provenientes de los programas Fidagro y Reconversión productiva hasta por un monto de diez millones de colones (¢10.000.000) por concepto de fondos reembolsables, así como del componente de fondos no reembolsables y de los intereses corrientes y moratorios de ambos componentes.  Esta condonación solo podrá efectuarse a las operaciones que califiquen para tal efecto, de acuerdo con el informe técnico de la CTE y las disposiciones contenidas en los artículos 6 y 7 de la presente Ley.

 

En el caso de las deudas que cumplan las condiciones indicadas en el párrafo anterior, pero cuyo componente de recursos reembolsables sobrepase los diez millones de colones (¢10.000.000), el SBN podrá realizar una condonación parcial de este componente y readecuar el saldo, si lo considera procedente y necesario con fundamento en las conclusiones y las recomendaciones emitidas por la CTE y el historial de los proyectos financiados, con el propósito de garantizar su éxito.

 

En el caso de las operaciones que no sean sujetas de condonación, el SBD podrá readecuarlas o reestructurarlas con el propósito de garantizar el éxito de los proyectos desarrollados por los productores y sus organizaciones”.

 

            Es de advertir que la Ley estableció reglas diferentes para la condonación según el origen del financiamiento de la deuda.  Para las deudas de FIDAGRO se dispuso una condonación del principal y de los intereses:

 

“ARTÍCULO 3.- Productores con deudas trasladadas al SBD

 

Los productores con deudas en Fidagro que fueron trasladadas al SBD serán sujetos de condonación en su totalidad, conforme los montos del principal, intereses corrientes e intereses moratorios, recalificados a un veinte por ciento (20%) de su monto original, según el transitorio IX de la Ley N.º 8634, de 23 de abril de 2008”.

 

            Una condonación total que reafirma el Reglamento a la Ley, Decreto Ejecutivo N. . 36104 de 14 de julio de 2010. Su artículo 5 precisa que se trata de las deudas de los productores, físicos o jurídicos, que constituyen operaciones activas de FIDAGRO y que para tal efecto se considerará el monto del principal y los intereses corrientes y moratorios.

 

            En cuanto al Programa de Reconversión Productiva, se diferencia entre fondos reembolsables y no reembolsables. Para los primeros se indica que las deudas de las organizaciones de productores en proceso o trasladadas al SBD y las deudas en proceso de cobro judicial deben ser individualizadas para su consideración como beneficiarias de condonación, artículo 5. En tanto que para las deudas de productores el artículo 6 establece la condonación total o parcial de los saldos, una vez individualizadas hasta por un monto de diez millones de colones, por concepto del principal de los recursos reembolsables. Además, se dispone la condonación de los recursos no reembolsables correspondientes y los intereses corrientes y moratorios de ambos componentes. Cabe recordar que desde un principio el Ministro de Agricultura y Ganadería había manifestado la conveniencia de que el componente no reembolsable recibiera el tratamiento correspondiéndose, procediéndose a liberar las garantías que pesaban sobre él (cfr. folio 120 del Expediente Legislativo). Lo que implica que los agricultores no respondieran por él.

 

            En desarrollo de este artículo 6, el Reglamento precisó:

 

            “ Artículo 13º—De los recursos no reembolsables e intereses. Las organizaciones de productores financiados por el Programa de Reconversión Productiva serán sujetos de condonación en su totalidad, conforme a los montos del principal, intereses corrientes e intereses moratorios, para lo cual deberán de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 7 de la Ley Nº 8835 y el artículo 10 del presente Reglamento”.

 

            En ese sentido, se determina que la frase intereses corrientes y moratorios de ambos componentes utilizada en el artículo 6 de la Ley  está referida a los fondos no reembolsables, por lo que la condonación de las deudas con recursos reembolsables comprende solo el principal.

           

            Como mecanismo para facilitar el proceso de condonación, el Transitorio I de la Ley dispuso la prórroga de todas las deudas, provenientes del FIDAGRO y del Fideicomiso de Reconversión Productiva. 

 

B-. UNA PRORROGA Y PERIODO DE GRACIA EN FUNCION  DE LA CONDONACION

 

 

A efecto de facilitar los trámites para la condonación de las deudas, o en su caso la readecuación o reestructuración, la Ley 8835 otorga a las deudas  provenientes de  los fideicomisos afectados por la Ley una prórroga en su vencimiento por un plazo de veinticuatro meses. Plazo que comienza a correr con la publicación de la Ley, hecho que tuvo lugar en La Gaceta N. 114 de 14 de junio de 2010. En efecto, el primer párrafo del Transitorio I de la Ley dispuso:

 

“TRANSITORIO I.-

 

Todas las deudas provenientes de fondos reembolsables y no reembolsables de los fideicomisos afectados mediante esta Ley quedan prorrogadas en su fecha de vencimiento, por un plazo de veinticuatro meses, contado a partir de la fecha de publicación de esta Ley”.

 

Dado que el inicio del plazo de prórroga se hizo depender de la publicación, cabe señalar que ese plazo de veinticuatro meses venció el 14 de junio de 2012.

 

Ese plazo está en función del procedimiento para condonar deudas. Conforme lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley, ese procedimiento debía regularlo el Reglamento a la Ley, el cual debía prever, como mínimo, la presentación de la solicitud por parte del interesado u organización, en el plazo improrrogable de treinta días, contado a partir de la publicación del Reglamento; el análisis de las solicitudes, que debía llevarse a cabo en un período de cinco meses contados a partir de la publicación del reglamento; luego, la presentación de un informe técnico jurídico ante el SBD en el plazo improrrogable de seis meses, contado a partir de la publicación del Reglamento y la emisión de los actos de condonación parcial o total de las deudas en un plazo de seis meses, contado a partir de la fecha de presentación del informe técnico jurídico. Finalmente, un informe del SBD a la Contraloría General de la República sobre las condonaciones, para lo cual se estableció un plazo de doce meses, contado a partir de la publicación del Reglamento. De acuerdo con el Transitorio IV, el plazo para emitir el Reglamento a la Ley era de un mes, contado a partir de la publicación de la Ley.

 

   Puede decirse, así, que el Transitorio I estableció una prórroga que cubría suficientemente las actuaciones de los interesados pero sobre todo de las entidades del Sistema de Banca de Desarrollo competentes en orden a la condonación. Para lo cual estas debían sujetarse a los plazos dispuestos por el legislador, máxime porque estaba en juego la situación crediticia del pequeño y mediano productor o de las organizaciones beneficiarias y, por ende, la posibilidad de ser sujeto de crédito para el sistema financiero.

           

            En procura de los fines de la Ley, a ese período de prórroga el Transitorio I unió un elemento adicional: el período de gracia. En efecto, el segundo párrafo del Transitorio dispuso:

 

“Durante esta prórroga, se declara una gracia total de principal e intereses sobre los proyectos financiados con recursos de Reconversión productiva, hasta tanto no se resuelva la condonación total o parcial de estas deudas, o su readecuación o reestructuración”.

 

            Un período de gracia que aplica sobre el principal e intereses en el tanto en que el proyecto haya sido financiado con recursos de reconversión productiva y más precisamente, con fondos reembolsables. Debiendo entenderse, entonces, que ese período de gracia no se aplica para otro tipo de deudas. Además, ese período de gracia terminaría cuando se hubiese producido la condonación total o parcial de las deudas, o su readecuación o reestructuración, teniendo como límite el plazo de prórroga, sea antes del 14 de junio de 2012. Fecha que en el momento actual ha sobradamente acaecido.

 

La norma transitoria califica la gracia de total, a efecto de remarcar que abarca tanto el principal como los intereses. Lo que significa que durante el período de prórroga no existía obligación de realizar los pagos correspondientes al principal pero tampoco el pago los intereses. Lo que se comprende porque el período de gracia está en función de la condonación de la deuda y cuando esta no fuere posible, en función de la readecuación o reestructuración, los cuales tienen como objeto facilitar la situación del productor deudor, por ende deben constituir un apoyo para él y conducir a su fortalecimiento. De lo contrario, no se cumplirían los objetivos de la ley.

 

El párrafo segundo del Transitorio I fue incorporado vía moción. Esta moción fue aprobada prácticamente sin debate. Sin embargo, al ponerse en discusión, el Diputado Alfaro Salas cuestionó el empleo de la palabra gracia porque se estaba ante contratos ejecutados, algunos en cobro judicial. En su opinión, lo procedente era emplear la expresión suspensión temporal de los intereses o de la ejecución de los créditos. Manifestó que  la moción tenía una intención muy clara, pero por técnica y para evitar errores futuros, debía revisarse el empleo de “gracia total” (folio 3143). Quizás por el consenso y porque el mismo Diputado aceptó que la intención de usar la palabra gracia total era evidente, los señores Diputados mantuvieron el texto propuesto en la moción.         

 

Ciertamente, el Transitorio I no tiene una redacción tan clara como la establecida en el Transitorio IV de la Ley N. 8509 de 5 de mayo de 2006, que modifica la Ley de Creación del Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuarios para pequeños y medianos productores, con el fin de posibilitar la reactivación económica de los beneficiarios de FIDAGRO. En efecto, en ese Transitorio IV se dispuso que durante el periodo de gracia de tres años que se fijaba, las operaciones no devengarían intereses ni estos se acumularían al monto del principal. Agregándose que los intereses, corrientes y moratorios, acumulados a la fecha de entrada en vigencia de la Ley se acumularían al monto de la deuda. 

 

Elemento fundamental en la interpretación del Transitorio I es que tanto la prórroga como el período de gracia están informados por el fin de ayuda, de mejoramiento a la situación financiera del deudor. Por lo cual se  procura que en tanto se resuelve la condonación o readecuación, el deudor no tenga que cumplir sus obligaciones en orden al capital y a los intereses. Puede considerarse, así, que ese período de gracia permite al deudor no realizar los pagos ni por principal ni por intereses, suspenderlos mientras se produce la condonación o readecuación de la deuda.  Pero también que durante ese período las operaciones no devengarían intereses ni estos se acumularían al monto del principal.

 

Nótese que de devengar intereses y de acumular estos al principal, la deuda del productor se acrecentaría y ello podría conducir a impedirle ser beneficiario de la condonación total. En su caso, obligarlo a mantenerse como deudor. Recuérdese que el artículo 11 de la Ley establece la condonación total de las deudas hasta por diez millones de colones. Y para las que sobrepasen ese monto, el SBD podría (no se le impone una obligación) condonar parcialmente y readecuar el resto.

 

Por otra parte, el artículo 21 del Reglamento, inciso h) al establecer qué se debe tomar en cuenta en las liquidaciones, a efecto de aprobar o rechazar la condonación se refiere a los intereses moratorios generados previo a la publicación de la Ley 8835. Lo que permitiría concluir que los generados con posterioridad a la publicación de la Ley no se consideran para efectos de establecer la liquidación. 

 

            No obstante el período de gracia, el deudor pudo haber realizado pagos y abonos extraordinarios. Ante el cual surge la duda sobre la imputación de esos pagos.

 

C-. EL ABONO EXTRAORDINARIO EN PERIODO DE GRACIA SE IMPUTA AL PRINCIPAL

 

 

            Se pretende que la Procuraduría determine si el abono extraordinario se debe aplicar únicamente al principal o bien, primero a los intereses.

 

            En materia de imputación de pagos, la regla general en materia civil y comercial es que los pagos se imputan en primer término a cubrir los intereses y luego al capital. Así lo disponen tanto el Código Civil como el Código de Comercio. La primera Ley establece varias disposiciones en orden a la imputación de pagos, las que reafirman el citado principio en materia de imputación de pagos. Así, si bien el deudor de varias obligaciones vencidas tiene derecho de determinar la obligación que va a pagar, artículo 779 del Código Civil, cuando la obligación genera intereses se debe imputar el pago a estos, lo que se explica por el plazo de prescripción de los intereses. Dispone la norma:

 

“ARTÍCULO 780.-

 

Sin embargo, si la deuda produce intereses, el deudor no tiene derecho de imputar el pago al capital, sino una vez pagados los intereses vencidos; y si hay varias deudas que los devenguen, deberá hacerse la imputación a los intereses de todas antes que a los capitales”.

 

            Regla que reafirma el numeral 783 del mismo cuerpo normativo:

 

“ARTÍCULO 783.-

 

Cuando la carta de pago no indique la deuda en extinción de la cual se ha efectuado el pago, se imputará éste según las reglas siguientes:

1ª.-El pago debe imputarse en primer término a los intereses devengados, y luego a la deuda vencida, de preferencia a la que no lo está. (…)”.

 

            En el mismo sentido, dispone el Código de Comercio, norma que en principio resulta de aplicación en los créditos bancarios y, en general, para las operaciones comerciales:

 

“ARTÍCULO 502.- Las sumas entregadas a buena cuenta de la obligación, sin especificar si son para aplicar al capital o a intereses, se imputarán en primer término a intereses”.

 

            Disposiciones que, ciertamente, constituyen una garantía para el acreedor, en cuanto se cubre la deuda más próxima a vencer y prescribir.  Sobre la imputación de pagos en el Código Civil señalaba Brenes Córdoba en su Tratado de Obligaciones y Contratos (universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, 1972, p. 178):

                        “390. La facultad de hacer la imputación corresponde al deudor, en armonía con el principio según el cual en todo aquello en que no se perjudique al acreedor, debe favorecerse al deudor, por ser la parte gravada. En consecuencia, está legalmente autorizado para declarar y exigir, al tiempo de verificar el pago, que se consigne en el recibo, cuál es la obligación que se propone satisfacer.

 

            Pero esto no le autorizaría para efectuar un descargo respecto a un crédito no vencido en vez de hacerlo en cuanto a otro que lo estuviera, si se trata de deudas de la misma especie: ni para pretender que se haga el abono al capital dejando en descubierto los intereses. Tampoco le está permitido, respecto a deudas vencidas, imputar a la mayor el pago que hiciere y cuyo monto alcanzaría apenas a cubrir una menor, porque esto equivaldría a obligar al acreedor a recibir por parte, el pago de su crédito más importante”.

 

            Esa forma de imputación es calificada por la Sala Primera como un derecho para el acreedor:

 

“Debe resaltarse que tampoco se podría estimar la existencia de un arreglo de pago, porque en ningún momento la operación se normalizó, al contrario, con cada pago realizado, el Banco solo pudo acreditar las sumas recibidas a los intereses vencidos, pero nunca al capital. Lo anterior constituye un derecho de todo acreedor de una suma dineraria, tal y como lo estipulan los cardinales 780 del Código Civil y 502 del Código de Comercio. Por las razones expuestas, no se puede considerar que existió un incumplimiento de un arreglo de pago por parte del BNCR, en consecuencia, el incumplimiento contractual, abuso del derecho y la responsabilidad objetiva endilgada por el casacionista como indebidamente valorada por el Tribunal, debe ser desestimado”, Sala Primera, Resolución 782-F-S1-2013 de 14:30 hrs. de 19 de junio de 2013.

 

La aplicación de estas reglas civil y comercial llevaría a concluir que un abono realizado en forma extraordinaria se debe imputar en primer término al pago de los intereses y luego al principal. Ello en resguardo de los intereses del acreedor.

 

            No obstante, considera la Procuraduría que esa regla no es aplicable en tratándose de una situación como la derivada de la Ley 8835. El pago es realizado extraordinariamente por una organización beneficiada con la prórroga y con un período de gracia, que comprende tanto el principal como los intereses. Período en el cual no estaba obligada a pagar ni uno ni otro.

 

Durante ese período un productor podría haber realizado su pago, para disminuir la deuda. Aspecto que es importante cuando el monto de la condonación o de la adecuación tiene un límite. Así, al pagar durante la prórroga el deudor podría disminuir su deuda a efecto de que sea objeto de los beneficios de la Ley. Ese pago garantiza una recuperación parcial de recursos del Fideicomiso, pero si no produce una disminución de la deuda para el deudor podría carecer de objeto frente a la Ley, puesto que el fin de esta es liberar al productor beneficiado de la deuda y de la carga financiera que esta significa. Lo que podría no suceder si la imputación se hace a los intereses, sin beneficiar en modo alguno al principal. Estimamos al efecto aplicable lo indicado en el dictamen C-040-2009 antes citado sobre el Transitorio IX de la Ley 8634, dictamen en el cual remarcamos la necesidad de interpretar en favor del fin de la norma:

 

“El fin del Transitorio y los límites en orden a la eficacia de la norma determinan la necesidad de que los intereses sean cubiertos por el período de gracia tanto respecto de las deudas ya formalizadas como aquéllas en curso de formalización. De lo contrario no sólo se violentaría el fin de la ley, sino que se correría el riesgo de lesionar situaciones jurídicas consolidadas en perjuicio de los deudores de FIDAGRO.

 

El fin del Transitorio: si su fin es hacer justicia a los agricultores, evitar que continúen en una situación que les impide cumplir con sus obligaciones y seguir produciendo, el período de gracia tiene que comprender los intereses. Recuérdese que al discutir la moción los miembros de la Comisión Legislativa enfatizaron en que con FIDAGRO los agricultores multiplicaron el monto de su deuda y esa situación es producto de los intereses que debieron cubrir en los procesos de readecuación de sus obligaciones originales y, en su caso, de la capitalización. Entonces, si el endeudamiento calificado de injusto es debido fundamentalmente a los intereses no se determina cómo puede excluirse de dicho período de gracia”.

 

Concluyéndose en orden al fin:

“4.   El fin del Transitorio es, entonces, reducir el endeudamiento de los agricultores que habían formalizado operaciones con FIDAGRO o estaban en curso de formalización, de manera de cancelar el 80% de la deuda que cada agricultor mantuviera con el Fideicomiso, de previo a pasar los recursos a FINADE), así como aliviar las condiciones de la deuda restante, de manera de permitir su efectivo cumplimiento por parte de los agricultores.

 

5.  Dado ese fin, el Transitorio no puede ser interpretado y aplicado de manera que pueda conducir a una desprotección del deudor. Situación que se presentaría  si el régimen transitorio otorgara menos beneficios que los que podría obtener el agricultor con la Ley de FIDAGRO. Beneficios que para las operaciones formalizadas a partir de la Ley N° 8477 de 3 de noviembre de 2005 comprendían un período de gracia comprensivo de los intereses.

 

6. En ese sentido, tanto el fin del Transitorio como los límites en orden a la eficacia de la norma determinan la necesidad de que los intereses sean cubiertos por el período de gracia, tanto si se trata de las deudas ya formalizadas como aquellas  en curso de formalización.

 

7.   En razón de ese fin protector del agricultor, las operaciones formalizadas con anterioridad a la Ley N° 8477 de 3 de noviembre de 2005 también tienen derecho al período de gracia que establece el Transitorio IX. Período de gracia que debe comprender los intereses a fin de evitar una situación que pueda excluirlo del sistema productivo”.

 

            Estimar que la imputación del pago extraordinario corresponde prevalentemente a los intereses tendría el efecto de perpetuar las situaciones que han ameritado las reiteradas intervenciones del legislador y en concreto, la emisión de la Ley 8835. Sobre todo constituiría una aplicación de disposiciones generales dictadas para situaciones crediticias que se desenvuelven dentro de un entorno financiero y comercial normal, dejando de lado las particularidades que justifican la emisión del programa de Reconversión Productiva y, posteriormente, la toma de posición del Estado respecto de los créditos financiados con fondos reembolsables del Fideicomiso. En particular, el interés en solucionar la situación de pequeños y medianos productores y apoyar y fortalecer el sector.

 

 

CONCLUSIÓN:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-.La Ley de  Apoyo y Fortalecimiento del Sector Agrícola, N. 8835 de 10 de mayo de 2010, dispone la condonación total o parcial de las deudas originadas con los fideicomisos FIDAGRO y de Reconversión Productiva, como respuesta a la situación financiera que enfrentan los pequeños y medianos productores agropecuarios y con el objeto de que estos productores puedan ser sujetos de crédito del Sistema de Banca para el Desarrollo y del sistema financiero nacional.  El objetivo es una ayuda directa a esos productores.

 

2-. En orden a esa condonación, el Transitorio I de la Ley dispuso una prórroga de las deudas provenientes de los recursos de los citados fideicomisos. Prórroga por un plazo de veinticuatro meses, a partir de la publicación de la Ley. Publicación que tuvo lugar el 14 de junio de 2010.

 

3-. Dicho Transitorio dispuso además un periodo de gracia total, comprensivo del principal e intereses para los proyectos financiados con recursos de Reconversión productiva. Ese período de gracia estaría vigente hasta tanto se resolviera la condonación total y de no ser esta posible, la condonación parcial o su readecuación o reestructuración.  Dado el período de gracia, el productor deudor no estaba obligado a realizar los pagos correspondientes al principal y a los intereses.

 

4-. Tanto la prórroga como el período de gracia se inscriben en el fin de ayuda, de mejoramiento a la situación financiera del deudor. Por lo cual se  procura que en tanto se resuelve la condonación o readecuación, el deudor no tenga que cumplir sus obligaciones en orden al capital y los intereses.

 

5-. Ese objetivo de la Ley resultaría afectado si se determinara que durante el período de gracia las operaciones continuarían devengando intereses y que estos deben acumularse al principal.  Ello en el tanto esa situación podría conducir a que  la deuda del productor se acreciente, alcanzando el monto fijado por el legislador como límite máximo para la condonación, con el riesgo de que se le impida beneficiarse de la condonación total o parcial.

 

6-. Igual situación podría producirse si en caso de un pago extraordinario por el deudor beneficiado por la prórroga y el período de gracia, ese abono fuese imputado al pago de los intereses y no al principal.

 

7-. Consecuentemente, cabe afirmar que la aplicación de las reglas establecidas en la legislación civil y comercial en materia de imputación de pagos no se conforman con los fines que informan la Ley N. ((35 y, por el contrario, pueden conducir a agravar la condición de los pequeños y medianos productores a quienes pretende ayudar la Ley 8835.

 

 

Atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

MIRCH/gap