22 de noviembre de 2013

C-261-2013

 

Licenciada

Ivonne G. Campos

Auditora Interna

Municipalidad de Vázquez de Coronado

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AU-101-218-13 de fecha 6 de setiembre del 2013 por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:

 

“(…) para el cierre de libro de actas de la Junta Vial Cantonal se encontró lo siguiente:

Cuando el Alcalde no asiste a la sesión, lo remplaza el vicepresidente sin embargo en el acto no se indica que el señor es el Vicepresidente y firma como presidente a.í.

En ocasiones en el acta, en el apartado de los presente aparece el Alcalde, pero la firma que se estampa en el acta es la del vicepresidente.

En ocasiones la vicealcaldesa aparece como presidente a.í. pero en el acta no queda constancia del motivo o el fundamento.

Existen tres actas que no fueron firmadas por el secretario de la junta y el señor ya no labora para la Institución.

Existen actas donde el anterior secretario aparece ausente y está destinado el campo con el nombre del secretario que no estuvo presente y no se nombró algún secretario ad-hoc. ni se ha nombrado dentro de la junta un secretario suplente.

Las situaciones antes mencionadas generan alguna nulidad en los acuerdos tomados bajo estas situaciones?

Si los acuerdos deben de anularse y existen algunos que se refieren a obras por realizar o que conlleven alguna responsabilidad para la Institución, que procedimiento se debe de hacer para subsanarlos? Existe algún tipo de responsabilidad para los funcionarios, en este caso cual funcionario sería el responsable?”

 

De previo a evacuar su consulta, es importante recordar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, siempre y cuando su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.

 

Así mismo es importante anotar que las consultas presentadas ante este órgano consultivo deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, o bien formuladas de modo abstracto, lo cual significa que no es procedente entrar a conocer casos concretos de la institución consultante, pues ello implicaría sustituir funciones de la Administración Activa con la emisión del dictamen (Sobre ese tema consúltese los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003,  C-203-2005 del 25 de mayo del 2005, entre otros).

 

 

I.                               SOBRE EL FONDO

 

Solicita la señora Auditora Interna de la Municipalidad de Vázquez de Coronado que se emita criterio respeto a una serie de hallazgos a la hora del cierre del libro de actas de la Junta Vial Cantonal de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. Es necesario destacar que, de acuerdo con los términos en que se plantea la presente consulta, la misma trata sobre casos concretos, por lo que esta Procuraduría se referirá a los mismos en forma general, sin entrar a conocer las particularidades de las preguntas que se ponen a nuestro conocimiento.

 

            En primer lugar resulta importante definir el término acta como aquella “[…] relación escrita donde se consigna el resultado de las deliberaciones y acuerdos de cada una de las sesiones que celebra una junta, cuerpo o asamblea, para debida constancia […]” (Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo I, pág.116).

 

            Así, debemos indicar que dentro de un órgano colegiado, las actas resultan ser la forma de materialización del acto administrativo que se dicta posterior a las deliberaciones y votaciones que se llevan a cabo en el seno de este órgano, quedando en ella plasmado los detalles de la sesión celebrada por sus miembros, tales como el lugar de realización, asistencia de los miembros, las eventualidades surgidas y las votaciones. Este Órgano Asesor en el dictamen C-520-2013 de 01 de abril del 2013, señaló que:

 

“El acta es el documento que contiene los acuerdos a que ha llegado el órgano colegiado en sus sesiones, así como los motivos que llevaron a su adopción y cómo se llegó a ese acuerdo (puntos principales de la deliberación, forma y resultado de la votación).

El acta es una formalidad substancial y un documento íntegro cuya redacción es el término de un proceso de elaboración de actos administrativos de los cuales da cuenta. Puede reseñar uno o varios, dependiendo de los acuerdos que fueron aprobados en la sesión que documenta.

Ese documento debe ser levantado por el secretario del órgano colegiado, artículo 50 de la Ley General de la Administración Pública. Además, el acta está sujeta a aprobación. Cabe recordar que la aprobación del acta tiene como objeto permitir a los miembros que participaron en la deliberación del órgano dar certitud de lo conocido, deliberado y decidido en una sesión. El acta prueba que se realizó la sesión y el debate que en ella se produjo (Sala Constitucional, N° 3220-2000 de 10:30 hrs. del 18 de abril de 2000). Y esa certeza se da respecto de un documento que puede contener diversos acuerdos administrativos.”

 

            Así mismo es necesario indicar que el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública establece la obligación a todos los órganos colegiados de documentar sus sesiones mediante actas y a su vez estipula una serie de requisitos a cumplir en ellas. Dispone este numeral:

 

“Artículo 56.-

1. De cada sesión se levantará una (sic) acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos.

2. Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

3. Las actas serán firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que hubieren hecho constar su voto disidente.”

 

Posteriormente a la confección del acta, y a las votaciones, la norma  de cita estipula que el acta deberá ser aprobado en la siguiente sesión ordinaria por los miembros que estuvieron presentes en la sesión, pues ello resulta requisito indispensable para la eficacia de los acuerdos tomados en la sesión que se llevó a cabo. Sobre el tema de la aprobación de las actas de los órganos colegiados, este Órgano Asesor en el dictamen C-215-2012 de 17 de setiembre del 2012, señaló:

 

“Tocante al tema que nos ocupa, debe decirse que, en tesis de principio, la aprobación de las actas se encuentra reservada de manera absoluta a los funcionarios que formaron parte de la deliberación y toma de acuerdos en esta plasmados. Entender lo contrario conllevaría desconocer la finalidad última de la aprobación del instrumento que nos ocupa – dar fe del contenido y discusión de las decisiones a las que se arribó-.

Empero, ciertamente, al igual que el resto de las reglas generales, la supra citada, admite excepciones que permiten su no utilización o flexibilización, en razón de los distintos cuadros fácticos que pueden suscitarse. Nos referimos a situaciones especiales donde exista una imposibilidad material, jurídica o una fuerza mayor para cumplirla.

En este sentido se ha pronunciado este órgano técnico consultor, al establecer:

“…Dentro de la actividad que desarrollan los órganos colegiados, la aprobación del acta se realiza con la finalidad - entre otras- de que los funcionarios que estuvieron presentes en la sesión respectiva, den fe de la exactitud del documento y de los datos que en él quedaron insertos. La Ley General de la Administración Pública (aplicable en los casos en los cuales no exista regulación especial sobre la materia) exige que en el acta de la sesión se haga constar las personas que asistieron a ella, el lugar y tiempo en que se celebró, los puntos principales de la deliberación, la forma y el resultado de la votación, así como el contenido de los acuerdos. Partiendo de lo anterior, es claro que los directivos que estuvieron ausentes en una sesión, no podrían dar fe de que lo consignado en el acta, respecto a las incidencias de esa sesión, es correcto. Por esa razón deben abstenerse de participar en la votación respectiva.

Ya esta Procuraduría, en pronunciamientos anteriores, ha sostenido esa misma tesis. Así, en nuestro dictamen C-053-2000 del 16 de marzo del 2000, atendiendo una consulta planteada por el Instituto Costarricense de Turismo, indicamos lo siguiente:

"… solo están habilitados para deliberar y aprobar el acta los directores que estuvieron presentes en la sesión anterior. Son ellos, a ciencia cierta, quienes saben si lo que se consigna en el acta corresponde a lo deliberado y acordado en la sesión. Su presencia en la sesión los califica para emitir juicios que corresponden a los hechos, por lo que son ellos quienes realmente saben el contenido de las discusiones, las posturas asumidas por cada miembro sobre cada tema debatido y lo finalmente acordado por la mayoría del colegio.-

Todo lo contrario ocurre con un miembro ausente, quien no conoce, de primera mano, lo discutido y lo acordado en la sesión. Más aún, si bien él puede enterarse a través de otro miembro del colegio de lo discutido y lo acordado, e incluso, por medio de la lectura del acta antes de su aprobación, esa forma de obtener la información no lo calificada para emitir un voto cierto, confiable y seguro sobre el contenido del acta.-

Desde esta perspectiva, y dada la trascendencia que tiene la aprobación del acta, un miembro que no estuvo presente en una sesión, por una razón lógica, está imposibilitado de participar en la deliberación y aprobación del acta respectiva. En otras palabras, el hecho que exista una norma de carácter general, la cual le permite a un miembro de un colegio participar en todos sus actos no contradice lo dicho ya que la norma debe ser interpretada de acuerdo con las normas de razonabilidad o como dice nuestra Ley General de la Administración Pública, en su artículo 16, en consonancia con los principios elementales de la lógica, de tal manera que si él no estuvo presente en la sesión resulta ilógico o fuera de sentido común que se le permita aprobar el contenido de una acta que recoge las deliberaciones y los actos que se adoptaron en la sesión.- Por las razones anteriores, un miembro que estuvo ausente deberá abstenerse de participar en la deliberación y aprobación del acta. "

(…) El ordenamiento no pretende que el acta sea aprobada a partir de una información indirecta que el directivo pueda recibir por parte de otro directivo. Supuesto en el cual un tercero podría participar también a dar veracidad al acta. Se requiere, por el contrario, que la certeza del contenido del acta se derive del hecho de que quienes participaron en la sesión están de acuerdo en que el acta recoge fielmente lo discutido y aprobado, con la participación de los diferentes ponentes, si ello fuere procedente …

 

Es importante tener claro existen casos excepcionales en los que por alguna imposibilidad las personas que estuvieron presentes en la sesión no pueden estar presentes en la aprobación del acta, para lo cual “por vía de excepción, los nuevos directivos deberán discutir y votar (afirmativa o negativamente) la aprobación del acta respectiva, ya no con la finalidad de dar fe de los datos que constan en ella - pues no estuvieron presentes en esa sesión- sino para dar firmeza a tales acuerdos y para resolver los recursos de revisión que eventualmente hubiesen sido planteados.” (Dictamen 184 del 30 de agosto del 2010).

 

De todo lo anterior se desprende, la necesidad de que en el seno de la Junta de Vías Cantonal se cumplan con los requisitos legales de forma para la confección de las actas del órgano colegiado, dentro de los que se encuentran especificar datos como el lugar donde se lleva a cabo la sesión, la hora y fecha, la asistencia o ausencia de los miembros (con la respectiva justificación en caso de no asistencia), el detalle de los puntos que se conocerán en la sesión y el resultado de las discusiones y votaciones celebradas. Esto nos lleva a señalar que deberá de valorarse en cada uno de los casos la gravedad de la ausencia que estos requisitos podrían producir una eventual nulidad de los acuerdos tomados.

 

            Por su parte, en cuanto al tema de la responsabilidad que pueda surgir a causa de lo acordado y aprobado en la sesiones del órgano colegiado, si bien resultarán actos que se atribuyan al órgano colegiado como tal, para efectos de determinar la responsabilidad de los funcionarios, será necesario individualizar la participación de cada uno de los miembros, para lo cual se deberá seguir las reglas contenidas en el artículo 57 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Así mismo, es preciso señalar que para determinar una posible responsabilidad derivada del actuar de los miembros de la Junta Vías Cantonal es necesario que se lleve un proceso administrativo en donde se garantice el derecho de defensa de cada uno de los miembros del órgano colegiado, de conformidad con lo que establece nuestro ordenamiento jurídico.

 

 

II.        CONCLUSIONES

 

            De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.                  El acta de las sesiones de un órgano colegiado, una vez que haya sido aprobada, resulta ser la configuración del acto administrativo que se dicta en el seno de éste.

 

2.                  En principio, la aprobación del acta le corresponderá únicamente a los miembros que estuvieron presentes en la sesión, pues el fin dar fe de lo discutido y acordado en la sesión. 

 

3.                  Para efectos de determinar una eventual responsabilidad de los funcionarios que participaron en la sesión, será necesario individualizar la participación de cada uno de ellos en la toma de decisiones y entablar un procedimiento administrativo al efecto.

 

Atentamente,

 

 

                                                                  Lic. Esteban Alvarado Quesada.

                                                                  Procurador

 

 

 

EAQ/ybm

Código 14036-2013