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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 268
 
  Dictamen : 268 del 26/11/2013   

26 de noviembre de 2013

26 de noviembre de 2013


C-268-2013


 


Señor


Félix Barrantes Silva


Presidente


Tribunal de Carrera Docente


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a sus oficios TCD-114-2013 de 3 de octubre del 2013 y TCD-062-2012 de 21 de junio del 2012, mediante los cuales solicita emitir criterio técnico jurídico validez del “Manual para la atención de Situaciones conflictivas en las Instituciones Educativas Públicas” en relación con el ámbito de competencias del Tribunal de Carrera Docente, concretamente pregunta lo siguiente:


 


1-              Qué efectos jurídicos puede producir el Manual de Procedimientos de Atención de  Conflictos en las Instituciones Educativas Públicas de febrero del 2012 a pesar de que éste incumple con las formalidades de la Guía de Manuales Administrativos del Área de Modernización del Estado del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica?


 


2-              De acuerdo a la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, ¿tiene un rango superior el Manual de Procedimientos de Atención de Conflictos en las Instituciones Educativas Públicas de febrero del 2012, en relación a las circulares emitidas  números DM-3326-04-2007 de fecha 10 de abril del 2007 suscrita por el Señor  Ministro de Educación Pública y la N° 1673-2009 del 23 de junio del 2009 emitida por la Dirección de Recursos Humanos?


 


3-              Del texto o de la interpretación del Manual de Procedimientos de Atención de Conflictos en las Instituciones Educativas Públicas de febrero del 2012, se desprende la no aplicación de las Circulares DM-3326-04-2007 de fecha 10 de  abril del 2007 emitida por el Señor Ministro de Educación Pública y la número  1673-2009 del 23 de junio del 2009 emitida por la Dirección de Recursos  Humanos en cuanto al conocimiento en alzada ante el Tribunal de la Carrera Docente de los recursos de apelación interpuestos por el docente contra medidas  cautelares o declaratoria de situación conflictiva en donde no se hayan respetado los procedimientos que disponen los numerales 66 y 81 del Estatuto de Servicio  Civil y 16 Y 25 del Reglamento de la Carrera Docente?


¿puede el Manual de Procedimientos de Atención de Conflictos en las instituciones Educativas Públicas de febrero del 2012, desconocer o cercenar competencias a éste Órgano Colegiado de máxima desconcentración que están dadas por los artículos 66 y 81 del Estatuto de Servicio Civil y 16 Y 25 del Reglamento de la Carrera Docente?


 


4-   Comparando el contenido del Manual de Procedimientos de Atención de Conflictos en las Instituciones Educativas Públicas y las Circulares DM-3326-04-2007 dictada por el Ministro y N° 1673-2009 emitida por la Dirección de Recursos Humanos, encontramos que existe contradicción en cuanto al plazo e instancia para la presentación de los recursos de apelación que interpongan los docentes en contra de las medidas cautelares o declaratoria de situación conflictiva.


 


5-  Ante esa situación encontramos la incongruencia en que por Ley especial los artículos 66 del Estatuto de Servicio Civil y 16 del Reglamento de la Carrera Docente, señalan que los servidores docentes cuentan con un plazo de cinco días para interponer el recurso de apelación ante el Tribunal de la Carrera Docente y, el Manual de cita establece un plazo de tres días ante otra instancia que según indica es el Ministro de Educación Pública. ¿Puede el Manual de Procedimientos de  Atención de Conflictos en las Instituciones Educativas Públicas de febrero del 2012 acortar et plazo de impugnación establecido en el artículo 66 del Estatuto de Servicio Civil y el artículo 16 del Reglamento de la Carrera Docente con que cuenta el servidor docente quien por ley especial es un plazo de cinco días para
interponer el recurso de apelación ante el Tribunal de la Carrera Docente y no el plazo de tres días que establece dicho Manual y ante otra instancia?


¿Es legítimo que el Director de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública indique en las resoluciones que dicta, que el recurso de apelación interpuesto por el docente contra medidas cautelares o declaratoria de situación conflictiva en donde no se hayan respetado los procedimientos, vaya en alzada ante el Señor Ministro de Educación Pública a pesar de ser materia de conocimiento del Tribunal de la Carrera Docente?


 


6-    En este sentido considera este Tribunal Administrativo que la apelación ante una instancia distinta a la nuestra ante un conflicto determinado por la misma Administración, va en contra de lo establecido en el Título II del Estatuto de Servicio Civil y el Reglamento de la Carrera Docente por tal razón le solicitamos indicar: ¿Es válida y eficaz la decisión que tome el Señor Ministro al momento de resolver un recurso de apelación interpuesto por el docente contra medidas cautelares o declaratoria de situación conflictiva en donde no se hayan respetado los procedimientos y que haya sido puesto en su conocimiento a través de una resolución del Director de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública a pesar de ser materia de conocimiento del Tribunal de la Carrera Docente?


 


          Se adjunta a la consulta el informe de la Asesoría Legal del Tribunal de Carrera Docente, que analiza el tema del Manual de Procedimientos para la Declaratoria Administrativa de Conflictos en los Centros educativos Públicos, en el cual que existen aspectos del manual que atenta contra las competencias propis del Tribunal de Carrera Docente.


         


          Esta Procuraduría mediante el oficio ADPb-8585-2013 de 21 de octubre del 2013, le concedió audiencia al Ministerio de Educación Pública para que se refiriera  a la presente consulta. Esta entidad ministerial, por medio del oficio DM-1489-11-2013 de 5 de noviembre del 2013, emitió criterio al respeto, concluyendo lo siguiente:


 


“A la luz de lo anterior, se logra determinar que efectivamente el conocimiento de recursos de apelación de medidas cautelares o resoluciones finales de situaciones de conflicto no es competencia del Tribunal de Carrera Docente y por el contrario dicho recurso se ha de tramitar según lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública en materia recursiva, siendo el Jerarca de la Institución el encargado de conocer  dicha apelación.”  


 


            Ahora bien, antes de entrar a análisis de la consulta planteada es necesario señalar que la labor consultiva de la Procuraduría General de la República se encuentra limitada a los parámetros que se encuentran impuesto por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En ese sentido, las consultas evacuadas por este Órgano Asesor, son contestadas de una forma general, sin tratar casos específicos que pudieran significar sustituir a la Administración en la toma de decisión sobre un tema determinado.


 


            En razón de lo anterior, procederemos a evacuar la presente consulta en términos generales, sin entrar a analizar los casos particulares que son planteados en el documento de la consulta.


 


 


I.                   SOBRE EL FONDO


 


La presente consunta tiene como objeto general determinar la validez del “Manual para la atención de Situaciones conflictivas en las Instituciones Educativas Públicas” en relación con el ámbito de competencias del Tribunal de Carrera Docente.


 


De conformidad con lo dispuesto en el Estatuto del Servicio Civil, Ley N° 1581 del 30 de mayo de 1953 y el Reglamento de Carrera Docente, decreto ejecutivo N° 2235 del 14 de febrero de 1972, el Tribunal de Carrera Docente es un órgano administrativo que goza de independencia funcional y de criterio (sus miembros) para dictar las resoluciones sobre las competencias que la propia ley le atañe.


 


Así mismo, es importante destacar que el Tribunal de Carrera Docente es un órgano objetivo y especializado para resolver asuntos propios del régimen de Carrera Docente contenido en el Título II del Estatuto del Servicio Civil. Precisamente el Estatuto del Servicio Civil en su numeral 81 establece las atribuciones y competencias que por imperativo legal goza el Tribunal de Carrera Docente; dispone este numeral:


 


Artículo 81.-El Tribunal de la Carrera Docente tendrá las siguientes atribuciones:


a) Conocer, conforme al procedimiento que esta ley indica, de todos los conflictos que se originen dentro del Ministerio de Educación Pública, tanto por el incumplimiento de las obligaciones, como por el no reconocimiento de los derechos del personal docente; y dictar el fallo que en cada caso corresponda;


b) Conocer de lo resuelto por el Director del Departamento de Personal, en relación con la peticiones de los servidores, sobre derechos inherentes a ellos en sus puestos. La resolución, en estos casos, tendrá alzada ante el Ministro de Educación Pública. Tal trámite agota la vía respectiva;


c) Conocer de las apelaciones que se presentaren contra resoluciones dictadas por el Director del Departamento de Personal, en los procedimientos de esta Capítulo. Lo resuelto por el Tribunal en este caso, no tiene recurso ulterior; y


d) Las demás funciones que esta ley o cualquiera otra disposición legal le otorgaren.


 


Por su parte, en el artículo 25 del Reglamento de Carrera Docente se desarrolla las atribuciones legales del Tribunal de Carrera Docente, señalando lo siguiente:


 


ARTICULO 25.-El Tribunal de la Carrera Docente tendrá las siguientes atribuciones:


 


a) Conocer, de acuerdo con el procedimiento que la ley y el presente Reglamento indican, de todos los conflictos que se originen con motivo del ejercicio de la función docente, tanto por el incumplimiento de las obligaciones, como por el no reconocimiento de los derechos que determina la Carrera Docente de parte de sus superiores jerárquicos y dictar el fallo que corresponda, que en este caso agota la vía administrativa para que los interesados puedan recurrir al Tribunal de Servicio Civil, de conformidad con lo dispuesto por el inciso c) del artículo 14 del Estatuto. Si el Tribunal de Servicio Civil lo estimare procedente, podrá prescindir de la información previa que esta última norma ordena levantar a la Dirección General y dictar su sentencia conforme con lo actuado por el Tribunal de la Carrera; o bien ordenar las diligencias que para mejor proveer considere necesarias por conducto de la Dirección General. En todo caso, el Tribunal de la Carrera deberá remitir el expediente respectivo al Tribunal de Servicio Civil, cuando éste lo solicite;


b) Conocer, en apelación, de lo resuelto por el Director del Departamento de Personal, en relación con las peticiones de mejoramiento individuales que los servidores docentes formulen, referentes a derechos inherentes a ellos, en sus puestos. La resolución, en estos casos, tendrá alzada ante el Ministro.


Cumplido este trámite se tendrá por agotada la vía administrativa y en caso de plantearse reclamo ante el Tribunal de Servicio Civil se seguirá el procedimiento que se indica en el inciso anterior.


c) Conocer de las apelaciones que se presenten, dentro de los cinco días hábiles siguientes, contra resoluciones del Director de Personal que se originen en las situaciones que a continuación se indican; casos en los cuales el fallo que dicte el Tribunal de la Carrera no tendrá recurso ulterior;


1) Cuando se alegue que la resolución del Director de Personal incumple o viola los procedimientos que el Estatuto y el presente Reglamento señalan; y


2) Cuando se alegue falta de fundamento en la resolución del Director de Personal que imponga la sanción de suspensión sin goce de sueldo, hasta por un mes, por faltas de cierta gravedad en que incurrieren los servidores docentes;


d) Conocer de las informaciones instruidas por el Departamento de Personal contra los servidores docentes por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones o en su vida social, cuando éstas constituyan presuntas causales de despido. Si el Tribunal resolviera que las faltas meritan el despido del servidor o servidores responsables, elevará su fallo a conocimiento del Ministro, para que éste proceda bien al formular la respectiva gestión de despido, dentro de los treinta días siguientes, ante el Tribunal de Servicio Civil, o bien a conmutar dicha sanción por otra de las correcciones disciplinarias que especifica el artículo 62 del Estatuto, en el caso de que así lo recomendare el Tribunal y Ministro lo estimare conveniente. Si se declarare por parte del Tribunal que las faltas no constituyen causal de despido, lo comunicará al Director de Personal para que se ejecuten las disposiciones que el Tribunal juzgue pertinentes; y


e) Las demás funciones que este Reglamento o cualquier otra disposición legal le otorgaren.  


 


De lo anterior se desprende que por mandato de la ley (Estatuto de Servicio Civil), al Tribunal de Carrera Docente le corresponde una serie de atribuciones en ocasión a la especialidad que el legislador encontró en las relaciones laborales entre el Estado y aquellas personas que se encuentran dentro del régimen de carrera docente (artículo 54), de acuerdo con lo señalado el Título II del Estatuto del Servicio Civil.


 


Dentro de estas atribuciones que el Estatuto del Servicio Civil le otorga al Tribunal de Carrera Docente, podemos encontrar la de “conocer de las apelaciones que se presentaren contra resoluciones dictadas por el Director del Departamento de Personal”, sin que para ello existiese recurso posterior ante el Ministro de Educación. Es importante destacar que esta competencia es amplia, ya que el legislador refiere expresamente a las “resoluciones dictadas por el Director del Departamento de Personal”, sin que se especifique si estas atribución solamente puede ser ejercida por el Tribunal sobre un tipo determinado de resoluciones provenientes del Director de Personal.


 


El propio Reglamento de Carrera Docente, establece que a este Tribunal le corresponde el conocimiento de las apelaciones suscitadas contra las resoluciones del Director de Personal cuando se aleguen la violación de procedimientos del Estatuto o del Reglamento y cuando se alegue la falta de fundamento de la resolución dictada por el Director de Personal, lo cual refuerza la tesis de que las competencias asignadas al Tribunal son amplias, y comprenden –prácticamente- el conocimiento de cualquier impugnación contra las resoluciones dictadas por el Director del Departamento de Personal del Ministerio de Educación Pública. 


 


Así pues, no queda duda alguna que por mandato legal, el Tribunal de Carrera Docente es el órgano encargado de conocer en alzada las impugnaciones sobre las resoluciones dictadas por el Director de Departamento de Personal del Ministerio de Educación Pública, tanto en recurso de apelación interpuesto contra medidas cautelares como en los recursos de apelación interpuesto contra la declaratoria de situación conflictiva, por lo que corresponde al Director del Departamento de Personal remitir estas impugnaciones al Tribunal para que éste procesa a emitir la resolución del asunto.


 


En razón de lo anterior, la aplicación del “Manual para atención de situaciones conflictivas en las instituciones Educativas Públicas”, no puede contrariar lo dispuesto en el Título II del Estatuto del Servicio Civil, siendo que este último es una normativa especial de rango legal, por lo que el citado manual no puede disponer un procedimiento diferente en materia recursiva, al dispuesto por el Estatuto del Servicio Civil para  aquellos funcionarios cubiertos por la Carrera Docente.


 


Es importante recordar, que si bien, la Ley General dela Administración Pública establece un procedimiento para la impugnaciones de actos administrativos emanados por las diferentes administraciones públicas, lo cierto es que en el caso de las personas que se encuentran cubiertas por el Título II del Estatuto del Servicio Civil, éstas gozan de un régimen especial, al cual se le aplica la normativa especializada que el legislador dispuso al efecto, por lo que el procedimiento contenido en la Ley General de la Administración Pública se aplicaría de manera supletoria.


 


 


II.                CONCLUSIONES


 


De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1.                  El Estatuto de Servicio Civil, Ley N° 1581 del 30 de mayo de 1953 y el Reglamento de Carrera Docente, decreto ejecutivo N° 2235 del 14 de febrero de 1972, establecen las atribuciones del Tribunal de Carrera Docente.


 


2.                  Al Tribunal de Carrera Docente le corresponde –entre otras- conocer en alzada las impugnaciones sobre las resoluciones dictadas por el Director de Departamento de Personal del Ministerio de Educación Pública, tanto en recurso de apelación interpuesto contra medidas cautelares como en los recursos de apelación interpuesto contra la declaratoria de situación conflictiva.


 


3.                  Las normas contenidas en el Título II del Estatuto de Servicio Civil, son normas legales especiales, que regulan las relaciones laborales entre el Estado y aquellas personas que se encuentran dentro del régimen de carrera docente.


4.                  El “Manual para atención de situaciones conflictivas en las instituciones Educativas Públicas”, no puede contrariar lo dispuesto en el Título II del Estatuto del Servicio Civil.


 


Atentamente;


 


 


Lic. Esteban Alvarado Quesada


Procurador


 


 


 


 


 


 


EAQ/ybm


c.             Dr. Leonardo Garnier Rímolo, Ministro de Educación Pública.


 


Códigos 15854-2012, 19033-2013, 21856-2013.