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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 286
 
  Dictamen : 286 del 06/12/2013   

6 de diciembre de 2013


C-286-2013


 


Señor


Bernardo Barboza Picado


Alcalde Municipal


Municipalidad de Tarrazú


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio AM-543-2013 del 14 de noviembre de 2013, mediante el cual se consulta sobre la aplicación de la “Ley para la Regularización y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico”, Ley No 9047, y el respectivo reglamento a la Ley emitido por la Municipalidad de Tarrazú, en relación con el voto de la Sala Constitucional No. 2013-11499. Específicamente se consulta:


 


1.                  ¿Qué procede con los patentados que no pagaron la licencia en los tres primeros trimestres del año 2013?


2.                  ¿Qué procede con los patentados que cancelaron la licencia de los tres primeros trimestres del año 2013?


3.                  El Concejo Municipal, pretende incluir en el Reglamento el siguiente transitorio: “Para no afectar las finanzas municipales y en vista de que la Sala Cuarta acogió lo referente al cobro trimestral, se cobrará lo adeudado a la Municipalidad de acuerdo a lo sugerido por la Sala Constitucional en voto No. 2013-11499. Por lo tanto las licencias fijas como las temporales se cobrarán a partir del primer trimestre del año 2013”. ¿Es procedente incluir este transitorio o no dentro del reglamento?


 


Se adjunta el criterio legal ALMT-187-2013 del 13 de noviembre del 2013 suscrito por la Licenciada Rosaura Cordero Alvarado, asesora legal de la Municipalidad de Tarrazú, mediante el cual arriba a la conclusión, que los patentados que no pagaron licencia en los tres primeros trimestres del año 2013 a la Municipalidad de Tarrazú, deben hacerlo conforme a la Ley No. No 9047 y el Reglamento, y no de conformidad con lo establecido por la Sala Constitucional; además indica que los que hicieron el pago en los tres primeros meses hicieron un buen pago y no se les debe ajustar las tarifas a la resolución de la Sala, concluye en relación con la inclusión del transitorio, que no es procedente debido a que el mismo lo que pretende es que los licenciatarios que no han cancelado los tres primeros trimestres del 2013, cancelen con las nuevas tarifas. 


 


 


I.                   ANTECEDENTES


 


De previo a dar respuesta a las interrogantes planteadas, es menester referirnos a los antecedentes que dieron origen a la consulta. En primer lugar es preciso hacer alusión a lo establecido en el artículo 10 de la  Ley No 9047 del 25 de junio de 2012 con anterioridad al voto de la Sala Constitucional No. 2013-11499. Dicho canon regula los pagos por derecho de licencia para el expendio de bebidas con contenido alcohólico, los cuales se deben realizar trimestralmente según el tipo de licencia que le fue otorgado a cada establecimiento comercial de conformidad con su actividad principal, según la siguiente clasificación:


 


1.         Licencia clase A: de un salario base y hasta dos salarios base.


2.         Licencia clase B: de medio salario base y hasta un salario base.


3.         Licencia clase C: un salario base.


- Licencia clase C1: medio salario base.


- Licencia clase C2: un salario base.


4.         Licencia clase D:


- Licencia clase D1: de un salario base y hasta dos salarios base.


- Licencia clase D2: de dos salarios base y hasta tres salarios base.


5.         Licencia clase E:


- Licencia clase E1a: un salario base.


- Licencia clase E1b: dos salarios base.


- Licencia clase E2: tres salarios base.


- Licencia clase E3: dos salarios base.


- Licencia clase E4: tres salarios base.


- Licencia clase E5: un salario base.


 


En esta misma línea y de conformidad con lo dispuesto en el transitorio II de la Ley No 9047, la Municipalidad emite el “Reglamento de la Municipalidad de Tarrazú a la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico”, publicado en la gaceta del 22 de enero del 2013, que en su artículo 15 regula los pagos por derechos trimestrales según el tipo de licencia. Sin embargo contra la Ley No 9047, se interpuso una acción de inconstitucionalidad, donde la Sala Constitucional mediante resolución  No. 2013-11499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, declara parcialmente con lugar la acción. En relación con el artículo 10, el cual interesa para la presente consulta, la Sala indicó: 


 


“Se declara parcialmente con lugar la acción en los siguientes términos: (…) Vulnera el principio de seguridad jurídica que el legislador ordinario haya establecido en el inciso 3) del artículo 10 de la Ley N° 9047 una subclasificación de las licencias Clase C, cuando en el artículo 4 de ese mismo cuerpo normativo (donde se definen cada una de las clases de licencia) esta no fue contemplada. Por consiguiente, se anulan por inconstitucionales las siguientes frases de ese inciso: “Licencia clase C1: medio salario base.” y “Licencia clase C2: un salario base.”, de modo que solo queda vigente el enunciado que indica: “3.- Licencia clase C: un salario base.”, todo ello sujeto a lo que se expone en el siguiente punto. C) Se interpreta conforme al Derecho a la Constitución que los montos únicos por concepto de pago de derechos trimestrales establecidos en los incisos 3) y 5) del artículo 10 de la Ley Nº 9047 para las Licencias Clase C, E1a, E1b, E2, E3, E4 y E5, significan el límite máximo por aplicar, lo que implica que cada municipio puede fijar provisionalmente un límite mínimo de acuerdo con el potencial de explotación de cada negocio dentro de su respectiva clase de licencia, según sea su ubicación, tamaño, tipo de infraestructura, entre otros parámetros objetivos, todo ello hasta tanto el legislador no regule al respecto. D) A pesar de que sea constitucional el establecimiento de un límite máximo para la fijación del monto por pago de derechos trimestrales en el supra citado artículo 10, deviene inconstitucional que en todas las clases de licencia contempladas en esa norma (incluso las que tienen un mínimo y un máximo como rango), no esté regulado que la graduación del mencionado monto se debe aplicar conforme al potencial de explotación de cada negocio dentro de su respectiva clase de licencia, según sea su ubicación, tamaño, tipo de infraestructura, entre otros parámetros objetivos. Tal determinación corresponde al legislador ordinario; no obstante, a efectos de evitar el surgimiento de un vacío legal que cause graves dislocaciones a la seguridad, la justicia o la paz sociales, la Sala toma como referencia el criterio anterior del legislador incorporado en el artículo 12 de la Ley N° 10 (Ley sobre venta de licores) únicamente en cuanto al uso del parámetro de ubicación para determinar el monto del cobro de patentes, y, por ende, establece como medida excepcional y transitoria que hasta tanto el legislador ordinario no disponga otra cosa, los rangos estatuidos en el mencionado ordinal 10 únicamente serán aplicables a los negocios localizados en las cabeceras de provincia, debiendo reducirse a la mitad en el caso de las cabeceras de cantón y en una cuarta parte cuando se trata de las demás poblaciones. Lo anterior no obstante que, en el futuro, el legislador se base en otro tipo de parámetros objetivos que reflejen con más precisión el potencial de explotación de cada negocio dentro de su respectiva clase de licencia (…). (Resaltado no es original).


 


      En suma, la Sala Constitucional, exhortando al principio de igualdad, y considerando los principios del Derecho Tributario (entre ellos justicia tributaria y capacidad económica), estableció una diferenciación en el pago de las licencias según la ubicación geográfica del local comercial, para diversificar el tratamiento tributario que se da a los contribuyentes en circunstancias desiguales y por lo tanto, cumplir con el principio de igualdad, de manera que se trate en forma desigual a los desiguales. Bajo estas premisas la Sala declara inconstitucional que todas las clases de licencias contempladas en la norma no estén reguladas de manera gradual de conformidad con el potencial de explotación de cada negocio, y toma la medida excepcional y transitoria que se indica en la cita.


 


 


II.                SOBRE LOS EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD


 


Ahora bien, para dar respuesta a la primera consulta planteada sobre lo que procede con los patentados que no pagaron la licencia en los tres primeros trimestres del 2013, es menester hacer mención al tema de los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, para determinar si el pago debe ser realizado de conformidad con las tarifas establecidas por la Ley No 9047, o si por el contrario se deben tomar las tarifas que determinó la Sala Constitucional.


 


Como ha sido reiterado en diferentes oportunidades por esta Procuraduría, la declaratoria de inconstitucionalidad elimina la norma o acto del ordenamiento y tiene efectos retroactivos, por lo que su eficacia se retrotrae al momento de emisión de la norma. La rigidez de este efecto es, sin embargo, mitigado, por el respeto de los derechos adquiridos de buena fe y la facultad que tiene la Sala de dimensionar en el tiempo y espacio los efectos de esa declaratoria (En este sentido ver dictámenes, C-006-97 del 16 de enero de 1997 y C-007-94 de 17 de enero de 1994).  Sobre el tema establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley N0 7135 del 11 de octubre de 1989, lo siguiente:


 


1.                 "Artículo 91.- La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.


b.                 La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales." (Resaltado no es original).


 


Es dable apuntar que la determinación de los "derechos adquiridos de buena fe" es uno de los aspectos más difíciles de solucionar, en virtud de la imprecisión del concepto, así como la valoración de si estos son o no de buena fe. Al respecto, en diferentes ocasiones, la Sala Constitucional al declarar inconstitucionales normas jurídicas, ha considerado que, se está ante la buena fe, cuando las situaciones jurídicas correspondientes se han consolidado antes de la publicación del primer edicto, que permite el conocimiento de los administrados de la interposición de la demanda de inconstitucionalidad (ver resolución N. 3410-92 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992; así como resolución N. 6223-96 de las 9:33 horas del 15 de noviembre de 1996, aclarada y adicionada por resolución N. 0022-I-97 de las 14:04 horas del 8 de enero de 1997). Lo anterior toma importancia en relación con el pago en los tres primeros trimestres del año 2013, de la licencia para el expendio de bebidas con contenido alcohólico, puesto que la publicación del primer edicto tuvo lugar el 16 de noviembre de 2012 y por lo tanto los derechos adquiridos posterior a esa fecha tienen efecto retroactivo en virtud de la declaratoria de inconstitucionalidad.


 


Ahora bien, tomando en cuenta las premisas desarrolladas, es factible indicar que dado que la declaración de inconstitucionalidad de las tarifas desarrolladas por el artículo 10 de la Ley No 9047, tiene efecto retroactivo, no  es posible su aplicación en el caso de los patentados que no cancelaron las licencias en los tres primeros trimestres del 2013, y por lo tanto el cobro de estas patentes se debe realizar de conformidad con las tarifas establecidas por la Sala Constitucional.


 


III.             SOBRE LA APLICACIÓN TEMPORAL DE LA LEY TRIBUTARIA


 


En relación con la segunda interrogante, sobre qué procede con los patentados que cancelaron la licencia en los tres primeros trimestres del año 2013, el tema se debe abordar desde la perspectiva de la aplicación temporal de la Ley Tributaria, para determinar si el pago realizado por los patentados fue un pago debido o no, y si procede o no repetir lo pagado. Esto debido a que en este supuesto nos encontramos (a diferencia del supuesto de la primera pregunta) ante situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una Ley vigente.


 


En primer término es preciso aclarar el concepto de “vigencia temporal de una norma”; sobre el tema la doctrina ha señalado:


 


“Las leyes, entendidas como normas jurídicas que regulan relaciones de la vida humana y social, tienen una vigencia temporal; es decir, un tiempo a partir del cual se aplican y un tiempo en el cual expiran o dejan de aplicarse. Asimismo, y principalmente, las leyes tienen una temporalidad o vigencia en el tiempo que determina a cuáles hechos de la vida real han de aplicarse, en cuanto éstos puedan ser y lo son en realidad simultáneos, anteriores o posteriores a la fecha elegida por el legislador como vigencia de la norma.” (GARCÍA BELSUNCE (Horacio). Retroactividad de las leyes tributarias Casos inconstitucionales, en Garantías Constitucionales, Depalma, Buenos Aires, 1984, p. 149).  (Resaltado no es original)


 


De esta manera las normas tributarias tienen una vigencia temporal, la cual se enmarca desde el momento a partir del cual se aplica y hasta el momento en que se deroga. El momento en que empieza a regir la norma tributaria y por ende tiene eficacia y fuerza normativa, es desde su entrada en vigencia, así lo establece el artículo 9 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, al indicar que “Las leyes tributarias rigen desde la fecha que en ellas se indique; si no la establecen, se deben aplicar diez días después de su publicación en el Diario Oficia (…)”.


 


La Ley No 9047 entra a regir a partir de su publicación, la cual se realizó el 08 de agosto de 2012, y las tarifas estipuladas por el artículo 10 se mantienen vigentes hasta el 28 de agosto de 2013, momento en el cual la Sala Constitucional emite la resolución No. 2013-11499 que anula las tarifas y establece otras en forma transitoria. En este punto es preciso indicar que la declaración de inconstitucionalidad de una norma (sea total o parcialmente), produce la pérdida de vigencia de la misma, así lo ha indicado la doctrina al establecer que:


 


“La declaración de inconstitucionalidad produce en tales sistemas institucionales la derogación de la ley o de las normas de la ley consideradas en pugna con la Constitución, que son eliminadas del otorgamiento jurídico, de tal forma que podemos afirmar que otra forma de pérdida de  vigencia de una norma, es mediante la declaratoria de nulidad que realice los tribunales competentes, bien por inconstitucionalidad o ilegalidad, según el ordenamiento jurídico de cada  Estado”. (Jesús A. Sol Gil. VIGENCIA DE LAS LEYES TRIBUTARIAS


 http://www.tribunaltributario.gob.pa/publicaciones/5-vigencia-de-las-leyes-tributarias-jesus-sol-gil/file p. 389).


 


De conformidad con lo expuesto,  las tarifas que establecía la Ley No 9047, con anterioridad a la declaratoria de inconstitucionalidad estuvieron vigentes durante el plazo que la Ley también lo estuvo. De esta manera, un pago realizado al amparo de la ley vigente, que en este caso sería la Ley No 9047, es un pago debido y como tal, no se debe repetir lo pagado (Ver artículo 803 del Código Civil, a contrario sensu). En otras palabras, los patentados que cancelaron licencia de los tres primeros trimestres del año 2013, momento en el cual la Sala Constitucional no había anulado la sentencia, realizaron un buen pago o pago debido realizado de conformidad con la Ley vigente, y por lo tanto no es preciso repetir lo pagado por las diferencia entre las tarifas del impuesto.


 


 


IV.             SOBRE EL TRANSITORIO AL REGLAMENTO DE LA LEY No 9047 DE LA MUNICIPALIDAD DE TARRAZÚ


 


       En concordancia con lo expuesto, y en respuesta de la tercera pregunta planteada, sobre la procedencia de que el Concejo Municipal, incluya en el Reglamento, el siguiente transitorio: “Para no afectar las finanzas municipales y en vista de que la Sala Cuarta acogió lo referente al cobro trimestral, se cobrará lo adeudado a la Municipalidad de acuerdo a lo sugerido por la Sala Constitucional en voto No. 2013-11499. Por lo tanto las licencias fijas como las temporales se cobrarán a partir del primer trimestre del año 2013”.  Este transitorio resulta conforme con lo aquí estipulado, y con lo resuelto por la Sala, de manera que armoniza el reglamento con las nuevas tarifas establecidas para el impuesto para la obtención de licencias con contenido alcohólico, y por lo tanto resulta procedente.


 


 


V.                CONCLUSIONES


 


De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


-              Los patentados que no pagaron la licencia para el expendio de bebidas con contenido alcohólico, los tres primeros trimestres del año 2013, deben realizar el pago de conformidad con las tarifas estipuladas por la Sala Constitucional de manera transitoria, hasta que la Ley no disponga otras.


 


-              Los patentados que cancelaron la licencia de los tres primeros trimestres del año 2013, hicieron un pago debido de conformidad con la Ley Ley No 9047, la cual se encontraba vigente por lo que no procede repetir lo pagado.


 


-              Es procedente incluir en el Reglamento a la Ley No 9047 de la Municipalidad de Tarrazú, el transitorio propuesto por el Concejo Municipal, ya que el mismo es conforme a lo estipulado por la Sala Constitución en el  voto No. 2013-11499 y permite la aplicación de las nuevas tarifas.


 


Atentamente,


 


Lic. Juan Luis Montoya Segura


Procurador Tributario


 


 


 


 


Código: 22432-2013


JLMS/drl/kjm