02 de diciembre, 2013

OJ-095-2013

 

Licenciada

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su memorial CPEM-585-11 de 11 de octubre de 2011. Se lamenta la demora en la respuesta.

 

            En dicho memorial, se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo de someter a nuestra consulta el proyecto de Ley N.° 18.227 “Reforma a la Ley N.° 7794 Código Municipal para el Fortalecimiento Democrático de la Participación Ciudadana”.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En orden a la iniciativa popular en el  plebiscito revocatorio, b. En relación con el proyecto de Ley.

A.                EN ORDEN A LA INICIATIVA POPULAR EN EL PLEBISCITO REVOCATORIO

 

El proyecto de Ley  de Ley N.° 18.227 tiene por objeto, esencialmente, introducir la iniciativa popular dentro del instituto del plebiscito revocatorio que ya ha sido contemplado, en materia municipal, en el artículo 19 del Código Municipal.

 

Luego, debe indicarse que el artículo 19 recién citado ha establecido la posibilidad de que mediante la celebración de un plebiscito cantonal se destituya al Alcalde, figura del ejecutivo municipal, y a  los vicealcaldes. A este efecto, el párrafo segundo del artículo 19 prescribe que debe concurrir una mayoría de al menos dos tercios de los votos efectivamente emitidos en el plebiscito. En todo caso, el artículo 19 es claro en advertir que dicha mayoría tampoco debe ser inferior al 10% del total de los electores inscritos en el cantón.

 

Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional en su voto N.° 11608-2004 de las 8:52 horas del 20 de octubre de 2004, el plebiscito revocatorio es un instituto de democracia participativa a nivel local que no es, per se, incongruente con la Constitución:

 

“IV.-

DEL PLEBISCITO REVOCATORIO DEL ALCALDE MUNICIPAL. La norma impugnada –párrafo primero del artículo 19 del Código Municipal– en tanto faculta el mecanismo de un plebiscito revocatorio, debe ser analizada a la luz de las normas y principios constitucionales. En este sentido, es importante resaltar que este mecanismo es un instrumento de participación ciudadana, de carácter excepcional, y en consecuencia, se constituye en una manifestación directa de la democracia participativa, propia de nuestro sistema de gobierno, al tenor, fundamentalmente de la reciente reforma del artículo 9 constitucional –mediante Ley número 8364, de primero de julio del 2003–, en virtud de la cual se caracteriza por ser "popular, representativo, participativo, alternativo y responsable." Ahora bien, debe diferenciarse el plebiscito constitucional, previsto en el artículo 168 de la Constitución Política, dentro del procedimiento constitucional para la creación de nuevas provincias, del plebiscito municipal, dispuesto para la discusión de cualquier asuntos de relevancia para la corporación municipal, y expresamente, para decidir sobre la destitución o no del alcalde, de conformidad con el artículo 2.1.2 del Manual para la realización de consultas populares a escala cantonal y distrital del Tribunal Supremo de Elecciones, en tanto lo prevé en los siguientes términos:

"Plebiscito es la consulta popular mediante la cual los habitantes del cantón se pronuncian sobre un asunto de trascendencia regional, o se manifiestan sobre la revocatoria del mandato de un alcalde "

Nótese que son los munícipes –entendiendo por tales, a los vecinos de un cantón, y que conforman la respectiva municipalidad–, los que eligen, mediante elección popular, al alcalde, y este mecanismo, del plebiscito revocatorio, lo que hace es devolverles la competencia para decidir sobre la procedencia o no de su destitución. Con lo cual, el plebiscito revocatorio se constituye en el más claro ejemplo de la democracia participativa. Se reitera que este fenómeno ocurre precisamente como derivado directo de la conformación de las municipalidades, toda vez que "El municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal"; es decir, debe considerarse que se trata de una entidad pública que se instituye por, y para la gestión de los "servicios e intereses locales", en los términos previstos en el artículo 169 constitucional, que a su vez, constituye la esencia y razón de ser de su existencia. Estas razones lejos de evidenciar su confrontación con el Derecho de la Constitución, demuestran su conformidad, al ser una manifestación directa del principio de la democracia directa y participativa reconocida expresamente en nuestra Carta Fundamental.”

 

Además, el primer párrafo del artículo 19 establece que el Concejo Municipal es el órgano de gobierno local competente para convocar el plebiscito revocatorio. Al efecto se requiere seguir un procedimiento reforzado, pues el acuerdo de convocatoria debe ser votado positivamente por tres cuartas partes de los miembros del Concejo Municipal previa moción suscrita, al menos, por dos terceras partes de los regidores. Al efecto, conviene citar la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones N.° 2794-E-2004 de las 15:00 horas del 28 de octubre de 2004:

 

“ÚNICO: El acuerdo del Concejo Municipal de Oreamuno de Cartago adoptado en el artículo 6.º de la sesión ordinaria n.º 173-2004, del 5 de julio del 2004, mediante el cual solicita a este Tribunal convocar a un plebiscito para decidir la destitución o no del Alcalde Propietario de dicha Municipal, fue conocido por este Tribunal mediante el artículo segundo de la sesión n.º 102-2004 del 15 de julio del 2004, en la cual se acordó:

“Para su debida atención, pase este asunto a la Coordinación de Programas Electorales, dependencia que propondrá al Tribunal para su aprobación el plan de trabajo pertinente, de conformidad con lo que establecen los artículos 5 del Reglamento de Consulta Popular del cantón de Oreamuno y 2.5 del Manual para la realización de Consultas Populares a Escala Cantonal y Distrital emitido por este Tribunal.

Se le recuerda a los señores Regidores del Concejo Municipal de Oreamuno que la convocatoria al plebiscito deberá hacerla ese concejo, según lo prescriben los artículos 2.3 del predicho manual de este Tribunal y 3 del reglamento promulgado por ese mismo órgano municipal, como corolario del principio recogido en el artículo 13 del Código Municipal, a cuyo tenor la organización de las consultas populares corresponde a la propia Municipalidad, sin perjuicio de la función de asesoramiento y fiscalización del Tribunal.” (el destacado no corresponde al original).”

 

Es decir que, conforme el artículo 19 del Código Municipal, la iniciativa para convocar al plebiscito revocatorio del Alcalde le pertenece exclusivamente al Concejo Municipal.

 

Asimismo, es reconocido que en su redacción actual, el artículo 19 del Código Municipal ha excluido la posibilidad de que el plebiscito revocatorio pueda resultar de una iniciativa popular.(Ver FERNANDEZ ARGUELLO, HUBERT et Alt. LAS CONSULTAS POPULARES A NIVEL CANTONAL Y DISTRITAL. San José, Investigaciones Jurídicas, 1999, P. 76)

 

Así las cosas, el proyecto de Ley reformaría el artículo 19 del Código Municipal para establecer que el plebiscito revocatorio también podría ser convocado por iniciativa popular. Lo anterior a través de un procedimiento de recolección de firmas, debidamente autorizado por el Tribunal Supremo de Elecciones, que reúna, al menos, al 7% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral cantonal.

 

 

B.                EN RELACION CON EL PROYECTO DE LEY

 

            Ahora bien, debe indicarse que con la reforma planteada en el proyecto de Ley N.° 18.227, que la introducción de la iniciativa popular en el plebiscito revocatorio, implicaría una mayor participación, en este caso, de los munícipes en el trabajo del gobierno local.

 

            En efecto, es evidente que con la versión vigente del artículo 19 del Código Municipal, los munícipes solamente participarían del referente una vez que el Concejo Municipal acuerde la convocatoria.

            Empero, de aprobarse la iniciativa popular, los munícipes participarían ampliamente tanto del acto de convocatoria como del plebiscito. (Sobre el instituto de la iniciativa popular en materia plebiscitaria, puede verse DUVERGER, MAURICE. LA DEMOCRACIA DIRECTA Y EL REFERENDUM. En: EL REFERENDUM. San José, Juricentro. 2007)

 

            Sin embargo, conviene advertir que en el proyecto de Ley no se establece ninguna limitación temporal en orden al momento en que podría, eventualmente, ejercerse dicha iniciativa popular.

 

            Nótese que en el artículo 19 del Código Municipal vigente, el procedimiento para convocar a un plebiscito exige que en el seno del Concejo Municipal, previa deliberación, concurran una serie de mayorías calificadas.

 

            Nuevamente, la moción que motive un eventual acuerdo de convocatoria no puede ser firmada por un solo regidor, sino que requiere el concurso de al menos una tercera parte de los regidores. Luego su aprobación exige el voto mayoritario de tres cuartas partes de los regidores integrantes del Concejo.

 

            Es decir que el Código Municipal, si bien permite el plebiscito revocatorio, ha establecido una serie de medidas que tienden a asegurar que su convocatoria obedezca a razones serias y graves. Esto a sabiendas de la dislocación que, en cualquier caso, supone la destitución del Alcalde municipal en el gobierno cantonal.

 

            Sin embargo, a pesar de que en el proyecto de Ley se ha establecido un porcentaje mínimo de firmas para ejercer válidamente la iniciativa popular (7% del padrón electoral cantonal) – semejante a los que se encuentran en el artículo 6 de la Ley de Referéndum y al artículo 1 de la Ley de Iniciativa Popular en materia legislativa -, lo cierto es que el proyecto de Ley no establece ningún tipo de limitación en orden al momento para ejercer esa eventual iniciativa.

 

            Así por ejemplo, de acuerdo con el proyecto de Ley, se podría convocar un plebiscito por iniciativa popular recién iniciado el período de gobierno local o antes de que siquiera llegue a la mitad de dicho período. Igualmente es claro que podrían convocarse sucesivos plebiscitos, con el agravante de que si los mismos implican la destitución del alcalde y los vicealcaldes, debería igual convocarse sucesivamente a elecciones locales.

 

            Lo anterior podría implicar una serie de distorsiones no deseadas desde la perspectiva del principio mayoritario. Al efecto debe considerarse que, de acuerdo con el artículo 202 del Código Electoral, el Alcalde es elegido a través del sistema de mayoría relativa, pero de acuerdo con el proyecto de Ley bastaría un 7% de los ciudadanos inscritos en el padrón cantonal para convocar, en cualquier momento,  al plebiscito revocatorio.

 

            En este mismo sentido, debe señalarse que la literatura ha advertido que dicha inestabilidad de los funcionarios en sus cargos puede acarrear un deterioro en la estabilidad institucional y en la posibilidad de iniciar y concluir proyectos de interés público. (Ver MILLER, KENNETH. DIRECT DEMOCRACY AND THE COURTS. Cambridge Univesity Press, New York, 2009)

 

           

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 18.227.

 

 

                                                                       Atentamente,

 

 

 

                                                                                 Jorge Oviedo Álvarez

                                      Procurador Adjunto      

 

 

 

JOA/jmd