13 de diciembre del 2013

C-299-2013

 

Señora

Miriam Calvo Quesada

Auditora Interna

Correos de Costa Rica

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 079-2013-AIC del 21 de junio de 2013, mediante el cual consulta a este órgano superior consultivo sobre lo siguiente:

 

“Los vehículos de Correos de Costa Rica como empresa pública, sociedad anónima del Estado, de conformidad con el artículo 236 de la Ley de Tránsito N°9076, deben portar placas oficiales por ser considerada parte de la organización descentralizada del Estado, o existen excepciones?

Debe Correos de Costa Rica, S.A., suprimir la asignación de vehículos de uso discrecional?

Puede Correos de Costa Rica, S.A mantener los vehículos de uso discrecional asignados en caso de que las empresas públicas como sociedades anónimas del Estado no estén obligadas a portar placas oficiales?”

 

Previamente a entrar a valorar el fondo del asunto, debe señalarse que la presente consulta se evacuará en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a acudir en forma directa a solicitar el criterio técnico-jurídico de esta representación, aun sin acompañarse del criterio legal respectivo. No obstante ello, debemos señalar que la presente consulta se acompaña del criterio de la Licenciada Viviana Sandí, Auditora Interna-Legal de Correos de Costa Rica S.A.

 

 

I.                   SOBRE LOS ALCANCES DE LA REFORMA OPERADA EN LA LEY DE TRÁNSITO EN MATERIA DE USO DE VEHÍCULOS DISCRECIONALES

 

La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331 del 13 de abril de 1993,  ya derogada, establecía una lista amplia sobre los funcionarios que podían hacer uso de los llamados vehículos discrecionales. Específicamente señalaba como destinatarios de dicho beneficio al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los viceministros, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, el contralor general de la República, el subcontralor general de la República, el defensor de los habitantes y el defensor adjunto, el procurador general de la República, el procurador adjunto, los presidentes ejecutivos, los gerentes, los subgerentes, los auditores y los subauditores, de las instituciones autónomas, el presidente y el director ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

 

Posteriormente, se emitió la Ley N° 9078 del 4 de octubre de 2013, que derogó la normativa anterior, y en la cual se establece la categoría de los vehículos “discrecionales” y la categoría de los vehículos “semidiscrecionales”, limitando considerablemente los funcionarios autorizados para su utilización.

 

Precisamente sobre esta reforma operada y los alcances de la normativa que rige actualmente, esta Procuraduría se refirió en el dictamen C-111-2013 del 21 de junio de 2013, el cual por su importancia procederemos a citar en lo que interesa:

 

“La ley Nº 7331 de cita, fue integralmente reformada por la nueva Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, ley Nº 9078 del 4 de octubre de 2013.  En el artículo 237 de la nueva ley, el legislador añadió una nueva clasificación de vehículos del Estado en razón de su uso, dentro de las cual tenemos a los vehículos de “Uso discrecional” y los vehículos de “Uso semidiscrecionales”.

 

“ARTÍCULO 237.-

 

Clasificación de vehículos. Los vehículos oficiales están clasificados por su uso de la siguiente manera: a) Uso discrecional y semidiscrecional. b) Uso administrativo general. c) Uso policial, los de servicios de seguridad y prevención, y los de servicios de emergencia.” (El resaltado no es original)

 

Por su parte en el artículo 238 de la ley Nº 9078, el legislador estableció cuales funcionarios están autorizados al uso de los vehículos discrecionales y semidiscrecionales que contiene la nueva clasificación, señalando.

 

“ARTÍCULO 238.-

 

Uso discrecional y semidiscrecional. Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República y el defensor de los habitantes. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad.

Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales.

 

Los vehículos de uso semidiscrecional serán asignados a los viceministros, el subcontralor general de la República, el procurador general adjunto de la República, el defensor adjunto de los habitantes, y el fiscal general adjunto de la República. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones de horario, uso de combustible y recorrido, pero pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales. El uso de este tipo de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada institución.”

 

Es importante señalar que los vehículos de uso discrecional son vehículos públicos que carecen de restricciones para la utilización por parte de un determinado funcionario señalado por la ley en razón del cargo que ostenta y para el cumplimiento de las funciones propias del mismo, mientras que los vehículos de uso semidiscrecional también son para el uso de ciertos funcionarios dispuestos en la ley pero estos si cuentan con ciertas restricciones.

 

Ahora bien, frente a lo establecido por el artículo 240 de la Ley Nº 7331, el legislador optó por reducir los funcionarios autorizados para el uso de vehículo discrecionales, siendo que, del listado contenido en la anterior ley, los Viceministros, el Subcontralor General de la República, el Procurador General Adjunto, el Defensor Adjunto y el Fiscal General Adjunto quedaron sujetos al uso semidiscrecional del vehículo asignado, con las limitaciones de horario, recorrido y uso que la utilización de vehículos semidiscrecionales conlleva

 

Así mismo, otro grupo de funcionarios fueron excluidos definitivamente de la utilización de vehículos discrecionales o semidiscrecionales, de forma tal que los Gerentes, Subgerentes, Auditores, Subauditores de las Instituciones Autónomas, y el  Presidente y Director Ejecutivo de la Comisión de Prevención, no cuentan con la autorización legal para el uso de vehículo de forma discrecional ni de vehículos de uso semidiscrecional que la ley contiene.

 

Del estudio del expediente legislativo N° 18.032 (mismo que dio origen a la Ley N° 9078) se desprende que con la nueva normativa sobre el tema, el legislador pretendió tener una ley acorde con la situación económica del país, implementando políticas y normas de austeridad y control del gasto públicos a partir de la limitación de los vehículos de uso discrecional. Precisamente, reducir el uso de vehículos discrecionales fue entendido por el legislador como una forma de disminuir el gasto público, tal y como se desprende de la discusión legislativa sostenida en la sesión ordinaria de la Comisión Especial nombrada a efectos del estudio del proyecto de ley…”  (La negrita no forma parte del original)

 

  Del criterio anterior, se desprende claramente que dentro de una política de contención del gasto público, el legislador optó por reducir la lista de funcionarios públicos autorizados para utilizar vehículos de uso discrecional, y excluyó del todo a algunos que estaban cobijados por la normativa anterior, tal es el caso de los Gerentes, Subgerentes, Auditores, Subauditores de las Instituciones Autónomas, y el  Presidente y Director Ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

 

  Asimismo, debemos señalar que esta Procuraduría ha interpretado en sus criterios, que sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados por el legislador, sin que sea posible extender analógicamente a otros supuestos (Ver dictámenes C-70-96 del 7 de mayo de 2006, C-227-2010 del 15 de noviembre de 2010).

 

  Ahora bien, sobre los alcances de la reforma operada y de importancia para la consulta que se plantea, debemos señalar que las disposiciones establecidas en los numerales 236, 237 y 238 de la actual Ley de Tránsito, que se mencionan en el criterio citado, únicamente resultan aplicables a los vehículos oficiales del Estado, de sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y de las corporaciones municipales.

  Para respaldar lo anterior, debemos indicar que dichas disposiciones normativas se ubican dentro del título VII de la Ley de Tránsito, denominado “Regulación del Uso de los Vehículos del Estado Costarricense”. Asimismo, resulta de vital importancia citar lo dispuesto en el artículo 236 de dicha ley que establece:

 

“ARTÍCULO 236.-

 

Vehículos oficiales del Estado

Los vehículos oficiales del Estado están sujetos a las limitaciones de esta ley.

 

Todos los vehículos del Estado, sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y gobiernos locales deben llevar una placa especial que los identifique con el ministerio o la institución a la que pertenecen.

 

Asimismo, deberán rotularse con los respectivos distintivos institucionales, de conformidad con lo que se establezca reglamentariamente, a excepción de los vehículos de uso discrecional, semidiscrecional y los vehículos policiales.” (La negrita y el subrayado no forman parte del original)

 

  De la norma anterior, se desprende claramente que el legislador enfocó la reforma a los vehículos oficiales del Estado y sus instituciones centralizadas y descentralizadas, además de aquellos propiedad de los gobiernos locales.

 

  En otras palabras, el ámbito de aplicación de la Ley de Tránsito en cuanto al uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales, es limitado, y está circunscrito a las instituciones expresamente designadas por el legislador.

 

Por tal motivo, este órgano asesor ha reconocido en anteriores criterios, que dentro de los alcances normativos dispuestos en los artículos 236, 237 y 238 de la Ley de Tránsito, no se incluye a entes públicos no estatales, pues estos artículos se refieren únicamente a los vehículos del Estado y a las instituciones centralizadas y descentralizadas de éste, además de las corporaciones municipales (ver dictámenes C-203-2013 del 26 de setiembre de 2013 y C-206-2013 del 2 de octubre del 2013).

 

  Por lo anterior, resulta de vital importancia para evacuar la presente consulta, analizar la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica S.A, y determinar de qué forma queda comprendida dicha institución dentro del ámbito normativo de la Ley de Tránsito.

II.                INCLUSIÓN DE CORREOS DE COSTA RICA DENTRO DEL ÁMBITO DE COBERTURA DE LA LEY DE TRÁNSITO Y LO CONSULTADO

 

Ya en otras oportunidades, esta Procuraduría se ha referido a la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica, siendo un ejemplo de ello el dictamen C-155-2008 del 08 de mayo de 2008, en el cual se indicó en lo que interesa:

 

“Naturaleza Jurídica de Correos de Costa Rica S.A

 

En relación con el primer punto consultado, la Procuraduría General en anteriores pronunciamientos se ha dado a la tarea de analizar la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica S.A., y ha llegado a concluir que ésta es una empresa pública organizada como sociedad anónima, sometida a lo que se ha llamado “un régimen mixto”, lo cual consiste en que para su funcionamiento, se rige por las reglas de Derecho Privado, pero, al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, transmite a la persona jurídica la naturaleza pública. A manera de ejemplo conviene citar la opinión jurídica OJ-008-2001 del 22 de enero del 2001 que incorpora algunos dictámenes relacionados con el tema. Dijo al respecto la Procuraduría:

 

“Correos de Costa Rica S.A. es una Empresa Pública

 

Tomando en cuenta lo anterior corresponde referirse sumariamente a la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica. Y decimos sumariamente porque en realidad este es un punto ya definido por la Procuraduría y que, por ende, no debería provocar dudas. En efecto, en el dictamen de esta Procuraduría C-042-2000 del 3 de marzo del 2000, citado en el informe jurídico de Correos de costa Rica S.A., se señala expresamente la imposibilidad de definir a esa entidad como empresa de naturaleza privada:

 

"…La circunstancia de que se trate de una entidad organizada como sociedad anónima, podría llevar a considerar que Correos de Costa Rica es una empresa privada, máxime que su régimen de actividad es predominantemente privado. La caracterización de la empresa pública retenida en el dictamen No. 063-96 de 3 de mayo de 1996, nos permite descartar esa pretensión de naturaleza privada…

 

Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa Rica está en manos del Estado, se sigue necesariamente que estamos en presencia de una empresa pública. Una empresa organizada como sociedad anónima. En la Opinión Jurídica No. 031-99-J de 17 de marzo de 1999, la Procuraduría señaló respecto de la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica:

 

'Se desprende de lo anterior, que Correos de Costa Rica S.A., es una Empresa Estatal, con un régimen mixto, en el tanto, para su funcionamiento se rige por las reglas de Derecho Privado, pero al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, está investida de derecho público, sujeta a los controles necesarios de fiscalización de los fondos públicos'… ". (el subrayado no es del original)

 

Esta posición ha sido reiterada por esta Procuraduría en diversas oportunidades, así en los dictámenes C-128-98 del 2 de julio de 1998, C-279-98 del 21 de diciembre de 1998 y C-182-2000, entre otros, se ha indicado que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa pública, independientemente de su personalidad jurídica y del régimen que la rige. Entonces, ha sido claro y reiterado el criterio de esta Procuraduría en señalar que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa de naturaleza pública y no privada, independientemente de que su personalidad sea de Derecho Privado y de que su actividad se encuentre sujeta predominantemente a un régimen de Derecho Privado, en virtud de lo dispuesto expresamente en el artículo 3 de la Ley de Correos.” (La negrita no forma parte del original)

 

  De lo anterior podemos extraer que Correos de Costa Rica es una empresa pública, cuyo capital social pertenece en su totalidad al Estado, aunque organizada bajo la figura de sociedad anónima. Esto implica que se encuentre sometida a un régimen “mixto”, donde su funcionamiento se rige por el derecho privado, pero se encuentra sujeta a los controles necesarios en cuanto al manejo de fondos públicos.

 

  Es por esa especial naturaleza, que el ámbito normativo de la Ley de Tránsito, y específicamente lo dispuesto en los numerales 236, 237 y 238, sí contempla a la empresa pública Correos de Costa Rica S.A.

 

  Ya indicamos que dichos numerales regulan los vehículos oficiales del Estado y sus instituciones centralizadas y descentralizadas, además de aquellos propiedad de los gobiernos locales. Por tanto, al ser Correos de Costa Rica una empresa pública, cuyo capital es exclusivo del Estado, queda comprendido dentro el concepto de instituciones descentralizadas que establecen las normas.

 

  Dejando claro que el ámbito normativo de la Ley de Tránsito, en cuanto al uso de vehículos, comprende a las empresas del Estado, procederemos a referirnos específicamente las preguntas planteadas.

 

  En primer lugar, consulta la señora Auditora, si “Los vehículos de Correos de Costa Rica como empresa pública, sociedad anónima del Estado, de conformidad con el artículo 236 de la Ley de Tránsito N°9076, deben portar placas oficiales por ser considerada parte de la organización descentralizada del Estado, o existen excepciones?

 

  Al respecto, debemos reiterar lo dispuesto en el numeral 236 de la Ley de Tránsito, que señala:

 

“ARTÍCULO 236.- Vehículos oficiales del Estado

 

Los vehículos oficiales del Estado están sujetos a las limitaciones de esta ley.

 

Todos los vehículos del Estado, sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y gobiernos locales deben llevar una placa especial que los identifique con el ministerio o la institución a la que pertenecen.

Asimismo, deberán rotularse con los respectivos distintivos institucionales, de conformidad con lo que se establezca reglamentariamente, a excepción de los vehículos de uso discrecional, semidiscrecional y los vehículos policiales.” (La negrita no forma parte del original)

 

  Del artículo anterior, se desprende claramente que la regla general es que todos los vehículos del Estado, se rotulen con placas oficiales o especiales, quedando como única excepción los vehículos de uso discrecional, semidiscrecional y policiales. Esto aplicaría también a Correos de Costa Rica, que por tratarse de una empresa pública del Estado, se encuentra comprendida dentro de los alcances de la ley. Por tal motivo, todos sus vehículos deberán portar la respectiva identificación de la institución.  

 

  La única excepción contemplada por el legislador en cuanto al uso de placas oficiales, se refiere a los vehículos de uso discrecional y semidiscrecional. Sin embargo, como ya comentamos, también el legislador estableció una lista taxativa de los funcionarios que podían utilizar estos vehículos en el artículo 238 de la Ley de Tránsito, el cual dispone:

 

“ARTÍCULO 238.- Uso discrecional y semidiscrecional

 

Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República y el defensor de los habitantes. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad.

 

Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales.

 

Los vehículos de uso semidiscrecional serán asignados a los viceministros, el subcontralor general de la República, el procurador general adjunto de la República, el defensor adjunto de los habitantes, y el fiscal general adjunto de la República. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones de horario, uso de combustible y recorrido, pero pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales. El uso de este tipo de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada institución.

 

  De la norma anterior se desprende que el legislador estableció una lista cerrada de los funcionarios que pueden utilizar vehículos discrecionales o semidiscrecionales, sin mencionar ninguno de los puestos establecidos en la jerarquía interna de Correos de Costa Rica S.A, establecida en la Ley de Correos N° 7768 del 24 de abril de 1998 (Junta Directiva, Gerente, Auditor). Por el contrario, la intención con la emisión de la nueva Ley de Tránsito, fue restringir al máximo el uso de dichos vehículos, dejándolos únicamente para ciertos funcionarios por el especial cargo ocupado, con la intención de optimizar el gasto público. Así precisamente se desprende de la discusión legislativa sostenida en la sesión ordinaria de la Comisión Especial nombrada, en donde el Diputado Walter Céspedes Salazar señaló:

 

“(…) Me tomé el costo de invitar y de preguntarles a todos los Ministros de este país, y a todos los presidentes de las autónomas que tienen que ver con el uso de los carros discrecionales e hicimos un estudio carro por carro por rubro de cuánto cuesta la administración de un carro discrecional en este país. El estudio es muy interesante, inclusive algunos no contestaron, porque no les interesa, por ejemplo, les puedo contar que al Ministro Tijerino no le interesó ni siquiera contestar si necesitaba como Ministro de Seguridad tener carro discrecional. No, no silo quiere poner póngalo y si quiere quitar, quítelo, no hay preocupación. Les digo esto, porque esta no es una moción montada antojadizamente de una visión de un diputado. No, no. Aquí se le preguntó a todos. Aquí está el cuadro por si algún diputado quiere verlo, pero nada más para que tenga una idea. Imagínense ustedes que el carro de Acueductos y Alcantarillados que es un Toyota Prado gastó en el año 7.235.000 en combustible, es como ir 400 veces a Limón ida y vuelta, para que tengan una idea. O sea, no hay restricción, no hay sentimiento del gasto de un vehículo discrecional. También, claro, como tienen derecho de circular a las horas que quieran, como tienen derecho en vacaciones, como tienen derecho en un feriado, como tienen derecho un domingo, como tienen derecho a hacer el uso de los que les da la gana, obviamente el gasto de combustible y el mantenimiento de estos vehículos es sumamente enorme. Para que tengan una idea también, los carros último modelos que hay en las instituciones, en un país de austeridad como este: el carro más viejo tiene 3 años y les voy a dar algunos ejemplos: el PANI, que tiene que ver los chiquitos, no creo que necesite una placa discrecional para ir a cuidar chiquitos, una Toyota Padro, en total tiene cuatro Toyotas el PANI y esto no debe ser así. Otro ejemplo, Acueductos y Alcantarillados tiene un Toyota Prado, un Hyundai Terracan, un Daihatsun y un Yaris. Incofer tiene Toyota pickup. El ICE es una lista enorme, el INA tiene un Toyota Prado, otro Toyota Prado, otro Toyota Rad4 y un Yaris, y así sucesivamente. Si vemos los modelos, quiero agradecerle al Licenciado Nelson Garita, quién se encargó de hacer el estudio exhaustivo de institución por institución, podemos ver los costos actualizados por año así como por mes sobre cuánto gasta un carro. Déjenme contarles que si nosotros ponemos un poco de mano dura, porque no se trata solamente de que se sacrifique el pobre, el que gana ciento cincuenta, doscientos mil colones, que es a quienes nos están pidiendo que les metamos impuestos. Estos señores, los ministros, los presidentes ejecutivos y los Magistrados también tienen que poner algo, porque ellos no  ganan cuatro pesos me entienden. Entonces, si queremos socar la faja, soquemos la faja a todos, no solo a los diputados y solo a un sector. Dejémosle los carros discrecionales a los Supremos poderes de la República, a los Presidentes, nada más y los demás tranquilos, plano plano, igual que todos, Gastemos igual y sometámoslo a los mismos controles…” (folios 2586 al 2588 del Expediente Legislativo N° 18.032).

 

  De la anterior discusión, se desprende que la intención siempre fue reducir el uso de los vehículos discrecionales en todas las instituciones del Estado, lo cual como indicamos incluye a las empresas del Estado. Por ello, en el caso de Correos de Costa Rica, no podrían asignarse dichos vehículos, al no estar contemplado dentro de los supuestos regulados por el legislador.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

A partir de lo anteriormente expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  Correos de Costa Rica S.A, queda comprendida dentro del ámbito normativo de los artículos 236, 237 y 238 de la Ley de Tránsito, por tratarse de una empresa pública del Estado;

 

b)                 Consecuentemente, sus vehículos deben rotularse con placas oficiales o especiales y el uso de vehículos discrecionales, no se encuentra autorizado por el legislador.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

SPC/gcga