01 de abril de 2013

C-051-2013

Señora

Iris Arias Angulo

Presidente Ejecutiva

Patronato Nacional de la Infancia (PANI)

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su oficio PE -511-2013, de fecha 4 de marzo de 2013, según el cual requiere criterio jurídico acerca de la procedencia del pago de prestaciones legales, por cese anticipado, de quienes ocuparon el cargo de Presidente Ejecutivo y Gerente del PANI. En concreto se consulta:

“1- Si el Consejo de Gobierno de la República, destituye a un Presidente Ejecutivo del cargo que venía ejerciendo, antes de haber terminado el período para el cual fue nombrado, le corresponde suma alguna de dinero, por concepto de indemnización laboral, tal como lo que estipulan los artículos 28, 29 y 30 del Código de Trabajo.

2- El nombramiento de un Gerente, sea Administrativo o Técnico de nuestra Entidad, es a plazo determinado o indeterminado y de darse un cese anticipado, antes de terminar su nombramiento, cuál sería el tipo de indemnización laboral que le correspondería ¿Le es aplicable los artículos 28, 29 y 30 del Código de Trabajo?”

            En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica institucional, materializada en el oficio AJ. 607-2012 que se trascribe parcialmente y según la cual: por ser un típico funcionario de período –a plazo fijo-, a la ex Presidente Ejecutiva le asiste derecho a percibir extremos laborales de conformidad con lo señalado en el artículo 31 del Código de Trabajo y en lo que respecta al Gerente, en el tanto él se reincorpora como titular en otro puesto dentro del PANI –sigue laborando para el Estado-, no puede recibir prestaciones laborales (art. 586 inciso b) del Código de Trabajo).

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro dictamen.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Analizado con detenimiento el objeto de su gestión podemos afirmar que un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir, en principio, que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante respecto de la pregunta formulada en su consulta: Por un lado, si bien en apariencia ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de asuntos concretos pendientes de resolución en sede administrativa (liquidación de los ex funcionarios xxx y de xxx). Por otro lado, implícitamente se nos está pidiendo una valoración sobre el informe jurídico rendido por el asesor legal  de la Administración activa. Y en definitiva, nuestra función consultiva no tiene carácter revisor ni se refiere a actos concretos (dictamen C-401-2005, de 21 de noviembre de 2005).

Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa. (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010 y C-128-2011), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía administrativa” legal y constitucionalmente reconocida, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final de los casos concretos no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Por otro lado, en lo concerniente a la valoración de un acto concreto, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004,  C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010,   C-205-2010 y C-128-2011, entre otros muchos).

No obstante lo expuesto, considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales por la Administración consultante y tomando en cuenta el indudable interés de su promotora en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública, con base en nuestra jurisprudencia administrativa haremos un análisis de fondo con total abstracción de situaciones jurídicas específicas, en cuyas consideraciones jurídicas podrá encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, concretas respuestas a cada una de las interrogantes formuladas, a fin de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico a cada una de las gestiones administrativas pendientes de trámite.

II.- El pago de indemnizaciones laborales a quienes cesan en los cargos de Presidentes (as) Ejecutivos (as) y Gerentes de las instituciones descentralizadas.

            Comencemos por indicar que la Ley de Presidencias Ejecutivas  - Ley Nº 4646 del 20 de octubre de 1970, reformada por la Nº 5507 de 19 de abril de 1974-pese a la imbricación total de lo político y de lo administrativo en la práctica cotidiana de las instituciones descentralizadas, quiso establecer una dualidad jerárquica o régimen bifronte: por un lado, el jerarca político –Presidente Ejecutivo (máxima autoridad en materia de gobierno),- y por otro, el jerarca administrativo, sea el Gerente (dictamen C-023-1993 de 10 de febrero de 1993 y pronunciamiento OJ-087-2012 de 6 de noviembre de 2012); ambos cargos con naturaleza y régimen jurídico administrativo diferenciado, especialmente en lo que respecta al pago de indemnizaciones laborales para quienes cesan de ellos.

            Atendiendo el propósito tenido en cuenta al momento de promulgar la citada Ley de Presidencias Ejecutivas y basándonos especialmente en los antecedentes  legislativos que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella normativa, en el dictamen C-262-2002 de 7 de octubre de 2002, logramos inferir que el Legislador tuvo como propósito distinguir, en primer término, la figura del Presidente Ejecutivo (art. 4º Ibíd) del llamado “funcionario de período”, equiparable al contrato a plazo fijo previsto en el Código de Trabajo - caso típico de los Gerentes o Subgerentes (art. 6 Ibíd.)- y en segundo lugar, que por medio de una ficción legal compatibilizó la figura del Presidente Ejecutivo con el pago de las indemnizaciones laborales previstas para el contrato de trabajo a tiempo indefinido (arts. 28 y 29 del Código de Trabajo), reafirmándose que la terminación del vínculo de los Presidentes Ejecutivos sí genera el derecho a las llamadas "prestaciones legales", según las reglas de los numerales 28 y 29 del Código de Trabajo (En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-082-98 de 6 de mayo de 1998, C-221-2007 de 4 de julio de 2007 y pronunciamientos OJ- 062-2001 de 30 de mayo de 2001 y OJ-175-2002 de 17 de diciembre de 2002, así como la resolución Nº 123 de las 14 :45 horas del 15 de noviembre de 1996, Sala Primera).

            Y siguiendo esa misma orientación, con base en lo dispuesto por el artículo 5, en relación con el 18, inciso e) de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, N. 7648 de 25 de noviembre de 2001, hemos afirmado que el puesto de su Presidente Ejecutivo es de confianza y que, por tanto, su remoción es discrecional. No obstante, dicha remoción genera en su favor el derecho a una indemnización, que se rige por las reglas del Derecho Laboral (OJ-145-2002 16 de octubre de 2002), que por las razones antes expuestas deberán ser aquellas previstas para el contrato de trabajo a tiempo indefinido (arts. 28 y 29 del Código de Trabajo) y no otras.

            Distinto es el caso de los Gerentes y subgerente, los cuales han sido definidos como típicos casos de “funcionarios de período”, pues a pesar de que la naturaleza de sus funciones sea permanente, el vínculo jurídico existente, por imperativo legal es a plazo fijo (art. 6 de la citada Ley Nº 5507) y se les encasilla, para todos los efectos legales, dentro de la figura del contrato a plazo fijo - artículos 26 y 27 del Código de Trabajo- que termina sin responsabilidad patronal cuando ocurre el advenimiento del plazo para el cual fueron contratados (artículo 86, inciso a) del Código de Trabajo )  (resolución N° 1119-90 de 14hrs. del 18 de setiembre de 1990, Sala Constitucional). Y sólo en caso de que su relación de empleo concluya antes del advenimiento del plazo legal establecido, por razones no imputables al funcionario,  la única compensación susceptible de ser otorgada es la indemnización prevista en el ordinal 31 del Código de Trabajo[1]. No resulta entonces jurídicamente procedente concederle los beneficios económicos que se desprenden de los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, por cuanto su vínculo  de empleo con la Administración es  de plazo fijo o determinado (dictámenes C-262-2002 op. cit, C-004-2003 de 16 de enero de 2003, C-040-2007 de 14 de febrero de 2007, C-299-2009 de 27 de octubre de 2009 y C-024-2010 de 1 de febrero de 2010. Así como las resoluciones Nºs 2012-000615 de las 10:25 hrs. del 20 de julio de 2012, 2008-000666 de las 09:05 hrs. del 13 de agosto de 2008, 2006-00507 de las 10:00 hrs. del 21 de junio de 2006 y 2006-00665 de las 10:05 hrs. del 28 de julio de 2006, todas de la Sala Segunda).

            No obstante lo anterior, y de acuerdo con lo establecido en el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo, hemos señalado que los Presidentes Ejecutivos, Gerentes, sub gerentes o directores de instituciones descentralizadas no podría percibir indemnizaciones laborales al terminar su función de confianza con la Administración sin mediar justa causa para ello, si se reincorporan inmediatamente como titulares (propietarios o interinos) de una plaza regular en la misma u otra institución pública, pues evidentemente estaría aun prestando sus servicios con el patrono-Estado (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-135-1998 de 14 de julio de 1998,  C-210-1998 de 9 de octubre de 1998, C-221-2007 op. cit. C-086-2007 de 23 de marzo de 2007, C-271-2009 de 2 de octubre de 2009, C-231-2010 de 16 de noviembre de 2010 y C-150-2012 de 18 de junio de 2012).

Conclusión:

Por todo lo expuesto, con base en la doctrina administrativa expuesta y la normativa legal vigente, reafirma lo siguiente:

-      La terminación del vínculo de los Presidentes Ejecutivos sí genera el derecho a las llamadas "prestaciones legales", según las reglas de los numerales 28 y 29 del Código de Trabajo.

-      Por ser los Gerentes y subgerentes típicos casos de” funcionarios de período” - artículos 26 y 27 del Código de Trabajo-, el advenimiento del plazo para el cual fueron contratados termina su relación de empleo sin responsabilidad patronal -artículo 86, inciso a) Ibíd-. Y solo en caso de que su relación de empleo concluya antes del advenimiento del plazo legal establecido, por razones no imputables al funcionario, procede reconocerles la indemnización prevista en el ordinal 31 del Código de Trabajo.

-      No resulta entonces jurídicamente procedente concederle a los Gerentes y Subgerentes,  los beneficios económicos que se desprenden de los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, por cuanto su vínculo  de empleo con la Administración es  de plazo fijo o determinado.

-      De acuerdo con lo establecido en el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo, los Presidentes Ejecutivos, Gerentes, sub gerentes o directores de instituciones descentralizadas no podrían percibir indemnizaciones laborales al terminar su función de confianza con la Administración, sin mediar justa causa para ello, si se reincorporan inmediatamente como titulares (propietarios o interinos) de una plaza regular en la misma u otra institución pública, pues evidentemente estaría aun prestando sus servicios con el patrono-Estado.

La Administración activa consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, aplicar lo aquí interpretado para la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico de las gestiones administrativas pendientes de trámite.

Sin otro particular,

Msc. Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv