13 de enero de 2014

C-009-2014

Licenciada 

María del Carmen Redondo

Gerente General

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (I.N.V.U.)

Estimada Licenciada:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio GG-308-2012, de fecha 18 de julio de 2012 –recibido el día 20 de ese mismo mes y año-, por el cual solicita de nuestro criterio con respeto a un procedimiento de Reorganización a Nivel Institucional, planteándonos en concreto la siguiente interrogante:

“(sic) En caso de la ejecución de una restructuración institucional, en donde se varía la estructura organizacional, se pueden afectar y modificar las competencias que por Ley Orgánica le son atribuidas a cada instancia de autoridad superior, de conformidad con la Ley Orgánica del Ente? “

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la Asesoría Jurídica, materializada mediante memorando AL-490-2012 de fecha 12 de julio de 2012; según el cual, en respuesta a la misma interrogante, en términos generales respondieron negativamente aludiendo que “ la única manera de que las mismas se vean afectadas o puedan ser variadas, es mediante la propia modificación a la Ley Orgánica en donde se las definió.”

            Como puede fácilmente colegirse, la consulta, por su grado de abstracción, nos adentra, por demás, en un tema vasto que desbordaría en términos reales el objeto y alcance de la presente consulta, nos limitaremos entonces a concretizar una serie de principios generales propios del Derecho Público, ampliamente reconocidos en nuestra jurisprudencia administrativa, concernientes a la interacción del ejercicio de la potestad de auto organización administrativa con las competencias públicas previamente establecidas, según impliquen éstas potestades de imperio o no.

I.                   La Facultad auto organizativa como potestad administrativa de amplio contenido discrecional

            En el plano del Derecho y en término muy generales, la facultad de las Administraciones Públicas para diseñar y modelar dinámicamente su propia organización, ha sido tradicionalmente configurada como una auténtica potestad administrativa; entendiendo por tal al conjunto de facultades que la Administración Pública ostenta para organizar su estructura, en orden a la creación y modificación de órganos administrativos y la atribución de respectivas competencias internas.

            La potestad de auto organización se incluye entre las llamadas “potestades función”, caracterizadas por una naturaleza eminentemente finalista; es decir, está inexorablemente sujeta en su ejercicio a un determinado interés público querido por la norma habilitante; en este caso, la eficacia de la actividad administrativa, tanto en su vertiente propiamente administrativa como presupuestaria (principio de eficiencia). Por tanto, sólo es legítimo el ejercicio de aquella potestad atribuida a la Administración cuando ésta sujeta tal ejercicio a la finalidad preestablecida por aquélla; esto  en aras de alcanzar un mejor y eficiente desempeño y organización.

            Desde una perspectiva material, la potestad organizativa es una potestad plural que implica una variedad de poderes jurídicos con incidencia directa en la organización, con los que se van proporcionando soluciones concretas a los distintos temas que plantea toda organización y su dinámica (L. MORELL OCAÑA: Apuntes de Derecho Administrativo, Derecho de la organización administrativa. Madrid, 1988, p. 65). Y por tanto, se concreta en múltiples maneras (órdenes, resoluciones, etc.), suficientemente flexibles como para ser moldeables con base en las necesidades organizatorias concurrentes.

            Así entendida, la potestad organizatoria repercute entonces en varios aspectos de la actividad administrativa, entre ellas en la articulación, ordenación o clasificación de los puestos de trabajo, en la gestión patrimonial, así como en la ordenación presupuestaria, vinculados directamente por la fórmula organizativa de la estructura orgánica que los sustenta, pues incide en el régimen retributivo específico de las personas que trabajan en el seno de la estructura administrativa, de acuerdo con las necesidades de los servicios.

            En el contexto dicho, la potestad de auto organización tiene un marcado carácter discrecional. Su ejercicio, como el del resto de las potestades discrecionales de la Administración, comporta la inclusión en el proceso aplicativo del ordenamiento jurídico de una estimación subjetiva o juicio de oportunidad o conveniencia (margen de oportunidad valorativa) de la propia Administración, necesaria para cumplir eficazmente sus complejas tareas; amplio margen de apreciación discrecional que, política y técnicamente, está determinada a servir con objetividad los intereses generales y de acuerdo al principio de eficacia. Y por ende, los titulares competentes deberán efectuar la determinación concreta de la opción organizatoria que, con base en estudios técnico-científicos, resulte finalmente más acorde a las circunstancias siempre cambiantes (Dictamen C-248-95, del 30 de noviembre de 1995).

            Por ello, la doctrina jurisprudencial ha ratificado con una laxitud apreciable la discrecionalidad en la materia, al sostener que en materia organizativa la Administración goza de un amplio poder que le permite configurar las unidades y servicios de que está dotada para el cumplimiento de su misión con libertad y sin más límites que el respeto a la legalidad y la sumisión a la satisfacción del interés público, sin que frente a esta denominada potestad variandi pueda invocarse un auténtico derecho adquirido de los funcionarios a que se respete la anterior estructura organizativa (Entre otras, la resolución 10340 de las 12:47 hrs del 11 de junio del 2010, Sala Constitucional)

En consecuencia, dentro de los márgenes legítimos y razonables de discrecionalidad y en función de la necesaria eficiencia del servicio público en ejercicio de sus potestades de auto organización, los órganos, entes y empresas públicas están facultados para realizar procesos de reorganización administrativa en las diversas dependencias que los componen, cuando así lo consideren necesario y así establecer la estructura orgánico-funcional interna más adecuada según los fines que deba cumplir, distribuyendo dinámicamente las cargas de trabajo, conforme a estudios técnicos que justifiquen la propuesta, los cuales deben ser aprobados por los órganos de la máxima jerarquía institucional y tramitados según los procedimientos vigentes al efecto.

            Por su parte, el artículo 16 del Reglamento General del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica –Decreto Ejecutivo Nº 23323-PLAN- define las “Reorganizaciones Administrativas” las modificaciones de unidades administrativas en cuanto a su gestión, normativa, tecnología, infraestructura, recursos humanos y estructura; procesos que pueden ser totales o parciales y que aluden a la reingeniería continua y sistemática de la organización interna que cada institución pública requiera para dar cumplimiento al cometido que le ha asignado el marco jurídico.

            Para la Sala Constitucional, la reestructuración y la reorganización administrativas constituyen procedimientos tendientes a modernizar a la Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, y mejorar así  los servicios que ésta presta. Tales procedimientos forman parte de la potestad de auto organización, conforme la cual corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el órgano o ente, en razón de los fines que debe cumplir. “Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. (…).” (Sentencia N° 2004-13660, de las 18:21 horas del 30 de noviembre del 2004, Sala Constitucional).

            De lo trascrito es fácil inferir, a modo de premisa, que no toda modificación de la estructura organizativa en la Administración Pública afecta la distribución de competencias legalmente atribuidas; máxime si con respecto a  tal atribución legal no hay innovación alguna, pues la titularidad de esas potestades deriva de la ley –principio de reserva legal, conforme los artículos 121 inciso 20 de la Constitución Política y 59 de la LGAP-. El principio de reserva legal se erige entonces como límite infranqueable de la potestad de auto organización administrativa.

II.                La potestad de auto organización tiene como límite la reserva de ley en materia de potestades de imperio.

            Si bien, dentro de los márgenes legítimos y razonables de discrecionalidad y en función de la necesaria eficiencia del servicio público, la Administración tiene el poder-deber de establecer su estructura orgánico-funcional interna más adecuada según los fines que deba cumplir (potestad de auto organización), y así distribuir dinámicamente las cargas de trabajo y clasificar los puestos para alcanzar un mejor desempeño y organización, uno de los límites de esa potestad administrativa está en relación con las potestades de imperio legalmente atribuidas, susceptibles de afectar la esfera jurídica de los particulares (Art. 59 de la LGAP y pronunciamiento OJ-094-2009 de 5 de octubre de 2009). De modo que la distribución interna de competencias no puede constituir un mecanismo de transferencia de competencias no autorizado por el legislador,  pues como bien se infiere del artículo 85 de la LGAP, toda transferencia de competencias externas de un órgano a otro tiene que ser autorizada, salvo caso de urgencia,  por norma expresa con rango igual o superior al que crea la competencia transferida. Por ello, en cuanto la competencia comporte potestades de imperio, es lógico afirmar que su regulación se sujeta al principio de reserva de ley, pudiendo sólo distribuir o asignar en los órganos internos las competencias definidas previamente por el legislador o cuando concurran circunstancias excepcionales como las previstas por el artículo 62 de la LGAP: “Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas, sin otra especificación”, en las que podría ser competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga; es decir, sólo en esas especiales circunstancias y como última ratio podría el órgano jerárquico superior supremo decidir a cuál órgano, por especialidad técnica, le atribuye el ejercicio de esa competencia (Dictamen C-217-2011 de 08 de setiembre de 2011).

            Puede inferirse entonces que si al seno del INVU existen competencias exclusivas atribuidas por ley, éstas no pueden ser ejercidas por otro órgano distinto al que el ordenamiento expresamente le atribuyó aquellas potestades públicas.  Empero, en los casos en que la Ley no ha indicado que un órgano determinado debe ejercer la potestad que atribuye, bien puede la Junta Directiva encargar su ejercicio a un órgano determinado, lo que debe hacer por vía reglamentaria, pero mantendría aquél colegio el poder de revisión de lo actuado por el inferior (OJ-094-2009 op. cit.). 

            Se violentaría entonces el artículo 59 y el principio de reserva de ley presente en el numeral 121, inciso 20 constitucional, si por medio de un reglamento, la Junta Directiva creara potestades de imperio o bien, modificara la distribución de competencias dispuesta por el legislador.  

            Por consiguiente, insistimos en que la distribución interna de competencias que pudiera entrañar una reestructuración administrativa, no puede constituir, en definitiva, un mecanismo de transferencia de competencias no autorizado por el legislador.

Conclusiones

            Con el ejercicio de la potestad de auto organización debe procurarse dotar de una estructura administrativa que posibilite plenamente el cumplimiento de los fines legales encomendados y el ejercicio de las competencias administrativas existentes - el principio de eficacia-.

            La potestad de auto organización que se reconoce a todo organismo público tiene como límite la reserva de ley en materia de potestades de imperio.

            Esta potestad que comprende la creación de órganos y la distribución interna de competencias, no puede constituir un mecanismo de creación de potestades de imperio ni de transferencia de competencias no autorizada por el legislador.

            Una reestructuración administrativa no conlleva necesariamente un cambio interorgánico de las competencias legalmente atribuidas, máxime si las normas expresas que las atribuyen no han sido modificadas o derogadas.

            La organización interna no puede conllevar un desconocimiento de la potestad jerárquica determinada por la ley.

Atentamente,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/eac