30 de enero de 2014

C-31-2014

 

Licenciado

Paulo Morales Muñoz

Gerente Deportivo

Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Escazú

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio C.C.D.R.E, de fecha 6 de enero de 2014, recibido  el 9 de enero siguiente, por medio del cual nos realiza las siguientes consultas:

 

1)      ¿Cuál es la naturaleza  que ostentan los funcionarios que laboran para el Comité Cantonal de Deportes  y Recreación de Escazú y si estos pueden ser considerados funcionarios municipales?

2)      En caso de que si lo sean ¿Si son aplicables o no las disposiciones previstas  en los reglamentos municipales  respectivos, relacionados a la jornada  de trabajo, vacaciones, horario, obligaciones, prohibiciones, régimen disciplinario, derechos, incentivos salariales, entre otros?

 

I.- La consulta plantea problemas de admisibilidad

 

De conformidad con lo establecido en los numerales 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, y la jurisprudencia administrativa existente, la labor consultiva de esta Procuraduría se encuentra condicionada a una serie de requisitos de admisibilidad, cuyo incumplimiento impide conocer el fondo de las solicitudes que se presentan ante este Órgano Asesor.

Al respecto los artículos antes citados, disponen lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

 

“ARTÍCULO 4. CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

 

“ARTÍCULO 5.  No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

 

De la normativa citada, podemos concluir que para realizar consultas a la Procuraduría General de la República es necesario cumplir los requisitos de admisibilidad previos, dentro de los que, en el caso de marras, interesa destacar  los siguientes:

       La gestión debe ser interpuesta por el jerarca administrativo o en su caso, por el auditor interno del órgano o ente, según está dispuesto categóricamente en la ley en   razón del carácter vinculante que tienen nuestros pronunciamientos  (Sobre el tema véanse los dictámenes C-130-2005 y C-179-2005  y C-198-2013)

       La consulta debe acompañarse del criterio legal emitido por la respectiva Asesoría Legal del órgano o ente, exceptuando aquellas que sean formuladas por los auditores internos.. (Ver los dictámenes: C-134-2005, C-138-2005 y C-276-2005).

       Así las cosas, realizado el estudio de admisibilidad de la consulta que se nos presenta se llega a la conclusión de que ésta incumple los requisitos para ser admitida, por cuanto no ha sido formulada por el jerarca del órgano consultante, dado que no se acredita que el Comité Cantonal haya adoptado un acuerdo solicitando nuestro criterio y no se adjunta a la consulta el criterio jurídico emitido por la Asesoría Legal de dicho órgano, razones por las cuales nos resulta imposible ejercer la función consultiva en el caso de marras. 

       Al respecto consideramos importante recordar lo indicado en el dictamen C-419-2005 de 7 de diciembre de 2005, en el cual se nos había planteado una consulta por parte de este mismo Comité incumpliendo con los requisitos antes señalados, ocasión en la que indicamos lo siguiente:

 

"I.                   Requisitos de admisibilidad de las consultas

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su numeral cuarto dispone que podrán consultar el criterio técnico jurídico "los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos".

No obstante, en el presente caso no se acredita que el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Escazú haya adoptado un acuerdo tendente a solicitar nuestro criterio técnico jurídico, lo cual, como lo ha señalado este órgano consultivo, "atenta contra el requisito de que la consulta sea formulada por el “jerarca administrativo” […] No está de más hacer la observación que, precisamente por la trascendencia que puede tener el criterio vinculante que emane del pronunciamiento, nuestra Ley Orgánica establece el presente requisito con el fin de que sea el máximo órgano del ente consultante el que pondere y analice, adecuadamente, las consecuencias que puedan derivarse al interno de su estructura.   (Pronunciamiento N° C-074-2004 del 2 de marzo del 2004)          

En el futuro se requerirá de dicho acuerdo.

(…)”

 

II. Antecedente de interés sobre los temas consultados.

 

          No obstante lo anterior, y en un afán de colaboración, a continuación se  transcribe parte importante del dictamen C-137-2010 de 13 de julio de 2010,  en el que se desarrollan de forma pormenorizada los temas objeto de su consulta.

 

“I.    NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO DE LOS FUNCIONARIOS DEL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES

 

El artículo 164 del Código Municipal crea los comités cantonales de deportes, como órganos adscritos a las corporaciones municipales, que ostentan personalidad jurídica instrumental a efectos de desarrollar las funciones propias que les han sido encomendadas.  Dispone el artículo lo siguiente:

Artículo 164. — En cada cantón, existirá un comité cantonal de deportes y recreación, adscrito a la municipalidad respectiva;  gozará de personalidad jurídica instrumental para desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales, así como para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad o las otorgadas en administración.  Asimismo, habrá comités comunales de deportes y recreación, adscritos al respectivo comité cantonal.

La naturaleza jurídica de los comités cantonales de deportes ha sido objeto de análisis en otras oportunidades por este Órgano Asesor, en las que se señaló:

“Ahora bien, la Procuraduría General de la República ha tenido oportunidad de pronunciarse en distintas oportunidades en torno a la naturaleza jurídica de los Comités cantonales de deportes y recreación. Por su claridad, me permito transcribir a continuación, en lo que interesa, lo indicado por este Despacho en el Dictamen n.° 174-2001, del 19 de junio del 2001:

“ El calificativo de «instrumental» que se hace a la personalidad significa que es una personalidad limitada al manejo de determinados fondos señalados por el legislador, que permite la realización de determinados actos y contratos con cargo a esos fondos, pero que no comporta una descentralización funcional verdadera. Su atribución supone una gestión presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto propio. […]

Dos elementos fundamentales en orden al comité cantonal son su personalidad jurídica instrumental y el hecho de que sea «adscrito» a la municipalidad .

Como se ha indicado, la personalidad jurídica instrumental es por naturaleza limitada a la gestión de ciertos fondos. En relación con esos fondos, la persona instrumental realiza determinados actos de gestión, lo que permite contratar. No obstante, puesto que se trata de una personalidad instrumental, bien puede el legislador precisar, delimitando estrechamente, el ámbito de acción de la organización. Este es el caso del comité cantonal en cuanto se dispone que la personalidad instrumental lo que autoriza es a construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Ello implica que el comité está inhibido de realizar otras actividades que no estén en relación directa con las instalaciones deportivas de que es propietario o administrador. En ese sentido, su ámbito de acción es restringido. El respeto a ese ámbito determina la validez y eficacia de los actos y contratos que celebre el comité, según lo dispuesto en los artículos 128 a 140 y 158 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 3 de la Ley de la Contratación Administrativa.

De ello se desprende que el comité no puede realizar contratos que no tengan por objeto la construcción, mantenimiento o en su caso la administración de las citadas instalaciones. Por consiguiente, pareciera que excede el ámbito de esa personalidad instrumental el desarrollo de programas deportivos, la actividad física y la recreación para todos. Dicho desarrollo puede entenderse comprendido dentro del ámbito competencial del comité, pero no estará cubierto por la personalidad instrumental, salvo en el tanto en que dichos programas puedan entrar en el ámbito de la administración de las instalaciones, lo cual no puede ser establecido en abstracto. Es de advertir, en todo caso, que esas competencias son propias de la Municipalidad y sólo pueden ser desempeñadas por órganos de ésta.

El comité no es una organización independiente. Por el contrario, constituye un órgano de la municipalidad . Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de adscripción. Ciertamente, desde el dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente. En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.

El carácter limitado de la personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trate de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha relación entre el comité y el Concejo Municipal:

La municipalidad determina el funcionamiento del comité y lo hace a través de la emisión de un reglamento (artículos 167 y 169 del Código Municipal).

Los comités deben someter a conocimiento del Concejo Municipal los programas anuales de actividades, obras e inversión, antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad (artículo 172 del Código Municipal).

Los comités deben presentarle un informe de los resultados de la gestión correspondiente al año anterior (artículo 172 Código Municipal).

El comité debe coordinar con la municipalidad las inversiones y obras que va a realizar en el cantón. La personalidad instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos atinentes a la obra por construir.

Lo que se justifica porque además de los controles antes indicados, la municipalidad está obligada a contribuir al financiamiento del comité. En efecto, el artículo 170 del Código en lo concerniente dispone: […)

De la citada disposición pareciera desprenderse que el aporte mínimo que el Concejo dé al comité no está dirigido a financiar la construcción de obras por parte del comité (por demás, se entiende que la Municipalidad podría construir por sí misma las obras y darlas en administración al comité), pero sí gastos de administración. Por el contrario, los programas que se desarrollen sí pueden ser plenamente financiados por medio de ese aporte.

Todo lo cual significa que el comité está sujeto al control del Concejo Municipal.” (Lo subrayado no es del original).

Como bien señala la Procuraduría, en el dictamen trascrito, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del Código Municipal, los Comités cantonales de deportes y recreación son órganos colegiados adscritos o integrados a la estructura administrativa de la municipalidad respectiva.

No obstante, dado que por disposición expresa del legislador los citados Comités ostentan personalidad jurídica instrumental, están facultados para realizar, con independencia de la municipalidad a la que pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial de dicha personalidad, a saber, la construcción, administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.

Finalmente, el artículo 171, párrafo segundo, del Código Municipal faculta a los citados Comités para gozar del usufructo de las instalaciones deportivas y recreativas bajo su administración, estableciendo al respecto que los recursos que obtengan deben aplicarlos al mantenimiento, mejoras y construcción de las mismas instalaciones.  (Dictamen C-268-2008 del 30 de julio del 2008.  En el mismo sentido, es posible ver los dictámenes C-140-2009 del 18 de mayo de 2009, C-262-2008 del 30 de julio de 2008 , C-352-2006 del 31 de agosto del 2006, C-419-2005 del 7 de diciembre del 2005.   En el mismo sentido, puede consultar la resolución de la Sala Constitucional número 2009-2740 de las quince horas y cincuenta minutos del veinte de febrero del dos mil nueve)

Como se desprende de la extensa cita, los comités cantonales de deportes son órganos que integran la estructura municipal, a los que se les ha dotado de personalidad jurídica instrumental a efectos de manejar un presupuesto propio y separado del presupuesto municipal, que debe ser dirigido a cumplir con los fines señalados en el artículo 164 del Código Municipal.  

Así, el artículo 170 del Código Municipal, establece que el presupuesto del Comité Cantonal de Deportes estará compuesto por la asignación presupuestaria que les realiza la corporación municipal a la que están adscritos:

 

Artículo 170. — Los comités cantonales de deportes y recreación coordinarán con la municipalidad respectiva, lo concerniente a inversiones y obras en el cantón.  Las municipalidades deberán asignarles un mínimo de un tres por ciento (3%) de los ingresos ordinarios anuales municipales; de este porcentaje, un diez por ciento (10%), como máximo, se destinará a gastos administrativos y el resto, a programas deportivos y recreativos.

Los comités cantonales de deportes y recreación podrán donar implementos, materiales, maquinaria y equipo para dichos programas,  a las organizaciones deportivas aprobadas por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación , que se encuentren debidamente inscritas en el Registro de Asociaciones, así como a las juntas de educación de las escuelas públicas y las juntas administrativas de los colegios públicos del respectivo cantón; además, deberán proporcionarles el local que será su sede y todas las facilidades para el cabal cumplimiento de sus fines.

(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 8 678 del 18 de noviembre de 2008).

Como se desprende de la norma anterior, dentro del presupuesto separado asignado al Comité Cantonal de Deportes, se establece un límite a efectos de que el correspondiente Comité Cantonal de Deportes pueda efectuar gastos administrativos.

A partir de esta asignación de recursos, podemos inferir que dentro de los gastos administrativos estarían situados los relacionados con el pago de los salarios de los empleados contratados para cumplir con los fines que le han sido asignados por el Código Municipal.  Bajo esta inteligencia, es claro que los Comités Cantonales de Deportes pueden contratar directamente al personal que requieran para el cumplimiento de las funciones asignadas, bajo una relación de empleo.

En relación con la posibilidad de contratación de personal, tanto la Sala Constitucional como los Tribunales laborales, han admitido la posibilidad de que los Comités Cantonales de Deportes puedan contratar personal bajo una relación de empleo, en razón de la personificación presupuestaria de la que son objeto.  En este sentido, se ha dispuesto:

“…Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Santa Ana quien despidió sin responsabilidad patronal cuenta con su propia personalidad jurídica y por tal motivo es claro que se encuentra facultado para contratar y remover a su personal. Si a pesar de lo anterior, el amparado considera que se lesionó alguno de sus derechos laborales, eso es algo que debe dilucidar en la vía ordinaria correspondiente y no en esta Sala por tratarse de un extremo que excede la naturaleza sumaria del recurso de amparo.” (Sala Constitucional, resolución número 2009-008729 de las dieciséis horas y cuarenta y seis minutos del veintiséis de mayo del dos mil nueve.  En sentido similar, es posible ver la resolución número 2002-08319 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del veintisiete de agosto del dos mil dos.)

Sobre el caso concreto.-

En este caso nos encontramos con un empleado del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Poás, órgano adscrito a la Municipalidad de Poás que goza de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Cuando la Junta Directiva de este Comité, en sesión extraordinaria número 196-E-2004 de las 14:15 horas del 23 de octubre del 2004, acordó su despido sin responsabilidad patronal, lo hizo irrespetando los principios mínimos del debido proceso, y esto es así porque del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se llega a aceptar que efectivamente no se siguió el debido proceso en aplicación de esta sanción (folio 030) pues no hubo ni intimación, ni derecho de defensa, ni posibilidad de recurrir. Así las cosas, procede declarar con lugar el recurso, aunque como en este caso se dejó sin efecto el despido y éste nunca se ejecutó, la declaratoria con lugar se hace conforme al artículo 52 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, únicamente a efectos de indemnización.  (Sala Constitucional, resolución 12922-2005 de las dieciséis horas trece minutos del veinte de setiembre del dos mil cinco)

En sentido similar, la Sala Segunda, al analizar el reclamo de un funcionario del Comité Cantonal de Deportes de San José, ha señalado que:

VI.-

  De conformidad con el análisis de las probanzas evacuadas y en aplicación de la normativa que rige el caso, se colige sin lugar a dudas, que la relación entre las partes fue laboral. Por esa razón las prestaciones otorgadas por el Tribunal sí corresponden a este tipo de relación y desde esta perspectiva están bien concedidas.”  (Sala Segunda, resolución número 2003-00287 de las quince horas veinte minutos del dieciocho de junio de dos mil tres.)

Se desprende de las resoluciones anteriores, que los Tribunales han reconocido a los Comités Cantonales de Deportes, la posibilidad de contratar el personal necesario para cumplir los fines asignados por el artículo 164 del Código Municipal, en atención a la existencia de una personificación jurídica instrumental.

 

Bajo esta misma inteligencia, el Tribunal de Trabajo, Sección Cuarta, ha señalado que la relación entre los empleados del Comité Cantonal de Deportes y esa entidad, no puede ser reputada a la Municipalidad a la que pertenece el Comité Cantonal de Deportes, toda vez que la personificación presupuestaria que se le asigna, le permite constituirse al órgano cantonal como centro de imputación de derechos y obligaciones, en lo que al presupuesto diferenciado se refiere.  Al respecto, ha señalado ese Tribunal, lo siguiente:

III .-

Vistos los agravios formulados, por razones prácticas, debemos alterar el orden, para referirnos de primero, a los expresados por el Alcalde Municipal. Una vez, que ha sido estudiado y discutido el punto, efectivamente, le asiste razón al personero municipal, porque conforme se ha demostrado en autos, el Comité Cantonal de Deportes demandado, tiene personería jurídica propia y por ende, debe enfrentar unilateralmente este proceso. No encuentra este Tribunal ninguna razón jurídica válida, que autorice a condenar en forma solidaria a la Municipalidad. Se ha demostrado en forma clara y precisa; y no ha sido cuestionado, que el actor fue contratado por el Comité Cantonal de Deportes, el que le cancelaba el salario y sus representantes le giraban las instrucciones y directrices de cómo debía realizar el trabajo. De tal manera, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del Código de Trabajo, la relación laboral se configuró entre el actor y el citado Comité de Deportes. Por consiguiente, la entidad Municipal no debió ser traída a juicio y si lo fue, debió ser exonerada de responsabilidad, porque no ostenta la condición de empleador. En resumen, se debe revocar el fallo recurrido, en cuanto impone la condena en forma solidaria a la Municipalidad de Desamparados y en su lugar, se debe declarar sin lugar la demanda interpuesta contra ésta, acogiéndose la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva, comprendida en la genérica sine actione agit. Las demás excepciones opuestas por ese ente municipal, se deben desestimar por inoperantes. Por último, en cuanto la demanda se dirige contra ella, se resuelve sin especial condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 222 del Código Procesal Civil. “ (Tribunal de Trabajo, resolución número 003 de las dieciocho horas con diez minutos del once de Enero de dos mil ocho.)

En atención a lo expuesto, es claro que la contratación de personal que realice el Comité Cantonal de Deportes, debe imputarse para todos los efectos, a esa personificación presupuestaria, y no la Municipalidad correspondiente.

Ahora bien, se nos consulta si los funcionarios de los Comités Cantonales deben reputarse como funcionarios municipales.  Entendemos que la consulta está orientada a establecer si los funcionarios indicados pueden considerarse como funcionarios sujetos al régimen municipal, a lo cual debemos de contestar que sí.

 

La Constitución Política en los artículos 191 y 192 establece un régimen de empleo público estatutario que se basa en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.  Señalan los  artículos en comentario lo siguiente:

ARTÍCULO 191: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."

ARTICULO 92: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “

Si bien el constituyente optó porque el régimen fuera regulado mediante un solo instrumento normativo, la interpretación dada a los artículos precedentes han señalado que resulta factible la creación de diversas normas jurídicas que regulen en los diferentes repartos administrativos, la relaciones estatutarias de sus servidores.  Así,  la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, dispuso lo siguiente:

" Al respecto está claro que, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política contemplan, en sentido amplio, un régimen especial de servicio para todo el sector público o estatal, basado en los principios fundamentales de especialidad para el servidor público, el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de estabilidad en el servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración; a la vez que otorgan, en especial el segundo numeral citado, una serie de derechos públicos, pero que sólo fueron enunciados por el constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera concreta y de especificarlos a través de la ley ordinaria.

Aunque el constituyente optó porque fuera un único cuerpo legal, el que regulara el servicio público y desarrollara las garantías mínimas, contempladas en la propia Constitución (por eso se indicó que "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos..."), el legislador decidió regular el servicio, no de modo general, sino por sectores; emitiéndose, entonces, no sólo el Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo), sino también otra serie de normas, tendientes a regular la prestación de servicios en otros poderes del Estado e instituciones del sector público; pero, los principios básicos del régimen, cubren a todos los funcionarios del Estado; tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. No obstante, como bien lo indicaron los integrantes del Tribunal, el mismo artículo 192 de la Carta Magna, dejó abierta la posibilidad de que el régimen especial creado se viera afectado por excepciones; y, de esa manera, lo enuncia en su parte inicial" (Resolución N° 2001-00322, de las 10:10 horas del 13 de junio de 2001) [1]

 Aplicando los conceptos anteriores al caso concreto, es claro que los funcionarios de los Comités Cantonales de Deportes deben ser reputados como funcionarios integrantes del régimen estatutario municipal, a quienes por disposición legal les resulta de aplicación la normativa creada al efecto por la Municipalidad respectiva para regular los Comités Cantonales de Deportes, tal y como lo establece  el artículo 169 del Código Municipal.

En efecto, recordemos que el Comité Cantonal de Deportes es un órgano de la corporación municipal, por lo que sus funcionarios, si bien son contratados por la persona jurídica instrumental distinta del Concejo Municipal o el Alcalde Municipal, sí forman parte del régimen estatutario especial creado para los funcionarios públicos que sirven a las municipalidades del país.

Adicionalmente, debe considerarse que no existe una norma de rango legal que permita excluir a los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes, del régimen de empleo público, por lo que no podría considerarse que los mismos puedan considerarse excluidos de esta condición.  Así, recordemos que los artículos 191 y 192 de la Constitución Política establecen, además, una reserva legal para que los funcionarios puedan ser separados del régimen general establecido. 

(…)

Se sigue de lo expuesto, que en el caso de los Comités Cantonales de Deportes, es el legislador ordinario el que los asigna como un órgano integrante de la Municipalidad respectiva, y en este carácter, sus funcionarios deben estar sujetos al régimen de méritos, a pesar de no ser contratados directamente por el Alcalde o el Concejo Municipal.

En este sentido, ya éste Órgano Asesor se ha pronunciado en otras oportunidades.  Así, en el dictamen C-047-2008 del 15 de febrero del 2008, señalamos:

“Al quedar explicado en el acápite anterior, que en virtud del artículo 164 del Código Municipal, los comités cantonales forman parte de la Administración Municipal, resulta claro que en términos generales, los que allí laboran bajo una relación de servicio, contentiva de los tres elementos que la configuran como tal,  ostentan el carácter de funcionarios o servidores públicos, de acuerdo con los parámetros del artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, y Título V del Código Municipal, en lo correspondiente….

De lo dicho,  puede inferirse con meridiana claridad,  que son funcionarios públicos todos aquellos (as) que prestan el servicio a la Administración Pública, o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, investido formalmente de los requisitos y formalidades que demanda  el puesto que cada uno ocupa, para la validez y eficacia de sus actos.

De la normativa que rige a los comités cantonales, podemos observar dos clases de funcionarios, a saber: los funcionarios que integran el Comité bajo un órgano colegiado, compuesto por dos miembros de nombramiento del Concejo Municipal, dos miembros de las organizaciones deportivas y recreativas del cantón, un miembro de las organizaciones comunales restantes, y que en virtud de los artículos 168, durarán en sus cargos dos años, pudiendo ser reelegidos, amén de que no devengan dietas ni remuneración alguna.

En segundo lugar,  se tienen a los funcionarios bajo una relación de empleo público, que es el grupo que interesa en este estudio, es decir el que presta sus servicios a nombre y por cuenta de la Administración Pública.

De manera que, y siendo que los comités cantonales son parte de la organización municipal, ciertamente, este grupo de funcionarios o servidores son municipales, según los citados artículos del Código Municipal. En ese sentido, este Despacho ha concluido:

“…en virtud de ser el Comité Cantonal de Deportes y Recreación un órgano colegiado que integra la estructura organizativa de la municipalidad, sus empleados regulares son servidores públicos y se encuentran cubiertos por el régimen y principios a que aluden los artículos 191 y 192 de la Carta Constitucional. “

(Véase Dictamen No. 114, de 18 de marzo del 2005)

Es de resaltar, que aún cuando en el primer grupo, los miembros que integran el órgano deliberativo del comité cantonal son funcionarios públicos al tenor del citado artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, ellos no se rigen por los principios estatutarios establecidos en los mencionados numerales 191 y 192 constitucionales, habida cuenta que por el carácter de sus funciones no se encuentran bajo una relación de empleo público como lo estarían los servidores del segundo supuesto explicado. Así en el mismo dictamen citado, este Despacho ha expresado:

“No obstante lo indicado, sí se debe aclarar   que no todos los “servidores” del Comité Cantonal de Deportes se encuentran cubiertos por el régimen estatutario instituido en los numerales 191 y 192 ;  ello sucede con los miembros integrantes de la Junta Directiva del  Comité Cantonal, a los que alude el numeral 165 del Código Municipal y el artículo 1° del Reglamento de Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago (Gaceta No. 66 del 3 de abril del 2000); esto porque  aún cuando son funcionarios públicos, al tenor del artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, no se encuentran cubiertos por los principios de estabilidad laboral y de idoneidad, sino que sus miembros (que además deben ser residentes del cantón), son elegidos por el Consejo Municipal y  por organizaciones comunales y deportivas, por períodos de dos años (artículo 168 del Código Municipal).   … .

En sentido similar, la Sala Constitucional ha señalado el carácter público de los funcionarios que laboran para el Comité Cantonal de Deportes bajo una relación de empleo público, al indicar que:

“V.-

El Presidente del Comité alega que tal proceso no es necesario, puesto que el amparado no es funcionario público y la relación de empleo es privada. La Sala considera que está equivocado y así se lo había hecho saber en una sentencia dictada por el Tribunal en 1999. En sentencia No. 1999-6177, la Sala acogió otro recurso de amparo contra el Comité, porque, al igual que en este caso, flagrantemente omite seguir un proceso para despedir a un funcionario.”   (Sala Constitucional, resolución número 2004-06886 de las  diez horas con cuarenta y nueve minutos del veinticinco de junio del dos mil cuatro.  En el mismo sentido, es posible ver la resolución 2004-00473 de las diez horas con diecisiete minutos del veintitrés de enero del dos mil cuatro.)

En atención a lo expuesto,   y como primera conclusión, debemos señalar que los funcionarios contratados por el Comité Cantonal de Deportes, son por regla de principio, funcionarios públicos cubiertos por el régimen de empleo público, y que en razón de la personificación presupuestaria asignada al Comité, deben ser reputados como empleados de ese órgano municipal para todos los efectos legales.

Decimos que la anterior es una regla de principio, pues como lo ha advertido esta Procuraduría General de la República en diversas oportunidades, en una misma dependencia pública pueden coexistir funcionarios públicos sometidos al régimen de empleo público y empleados públicos sometidos al régimen de empleo privado en razón de que la determinación de cuál es el régimen aplicable a los empleados de una dependencia pública, será definido a partir del ejercicio efectivo de gestión pública [2]. 

 (…)

La aclaración resulta útil a efectos de analizar las demás interrogantes planteadas, pues en razón de la naturaleza de las funciones asignadas a los Comités Cantonales de Deportes, es posible que exista un núcleo de trabajadores a los que no les resulte aplicable el derecho estatutario en razón de no ejercer efectivamente una gestión pública, por lo que el régimen de empleo aplicable será el de derecho laboral y no el de derecho público.

 Ahora bien, en razón de que la consulta se realiza en términos generales, a efectos de responden las siguientes interrogantes, partiremos de la existencia de una relación de empleo público, con la aclaración antes indicada.

 

II. REGIMEN DISCIPLINARIO APLICABLE A LOS EMPLEADOS DEL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES.

 

Nos consulta el Comité Cantonal de Deportes cuál es el régimen disciplinario aplicable a los empleados del Comité Cantonal de Deportes y a quién corresponde ejercer la potestad disciplinaria sobre los mismos.

Como lo señalamos líneas atrás, los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes, son funcionarios municipales, sujetos al régimen estatutario creado al efecto.   Bajo esta inteligencia, les resulta de aplicación lo dispuesto en el Código Municipal a efectos de regular las relaciones de empleo del personal municipal.

Específicamente en materia de sanciones disciplinarias, los artículos  149 a 152 establecen lo siguiente:

 

CAPÍTULO XII

 

Sanciones

Artículo 149. — Para garantizar el buen servicio podrá imponerse cualquiera de las siguientes sanciones disciplinarias, según la gravedad de la falta:

 a) Amonestación verbal: Se aplicará por faltas leves a juicio de las personas facultadas para imponer las sanciones, según lo determine el reglamento interno del trabajo.

b) Amonestación escrita: Se impondrá cuando el servidor haya merecido dos o más advertencias orales durante un mismo mes calendario o cuando las leyes del trabajo exijan que se le aperciba por escrito antes del despido, y en los demás casos que determinen las disposiciones reglamentarias vigentes.

  c) Suspensión del trabajo sin goce de sueldo hasta por quince días: Se aplicará una vez escuchados el interesado y los compañeros de trabajo que él indique, en todos los casos en que, según las disposiciones reglamentarias vigentes, se cometa una falta de cierta gravedad contra los deberes impuestos por el contrato de trabajo.

d) Despido sin responsabilidad patronal.

Las jefaturas de los trabajadores podrán aplicar las sanciones previstas en los incisos a) y b) siguiendo el debido proceso. Enviarán copia a la Oficina de Personal para que las archive en el expediente de los trabajadores.

La suspensión y el despido contemplados en los incisos c) y d), serán acordados por el alcalde, según el procedimiento indicado (…)

Se desprende de las normas expuestas, que el Código Municipal establece un procedimiento y régimen general sancionatorio para los funcionarios municipales, excluyéndose únicamente a los empleados ocasionales y a los empleados que dependan directamente de Concejo Municipal, por lo que es claro que dicho procedimiento resulta de aplicación al caso de las sanciones disciplinarias dirigidas a los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes de la Municipalidad.

Tal criterio ha sido señalado ya por la Sala Constitucional, que señaló lo siguiente:

VI.-

Sobre el debido proceso en materia de despidos municipales.-

Existen varias formalidades esenciales, reconocidas constitucionalmente, tendientes a garantizar los derechos fundamentales de los sujetos que pueden resultar perjudicados por el dictado de un acto administrativo. Este Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones ha examinado los elementos básicos constitutivos del debido proceso constitucional en sede administrativa. (…)

En cuanto al régimen municipal el artículo 150 del Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998) regula el procedimiento de despido de los servidores municipales. Dicha norma establece: …

Este es, por ende, el régimen sectorial, público y especializado, que regula lo relativo al régimen disciplinario y el respectivo procedimiento administrativo en ese ente territorial. Por otro lado, dentro de ese mismo procedimiento administrativo disciplinario se puede adoptar medidas cautelares, tal como la suspensión con goce de salario, que es competencia del investigador y sancionador (y no de este Tribunal Constitucional, como lo solicita la autoridad recurrida). En este mismo sentido, la suspensión con goce de salario es una medida cautelar que como el resto de posibles medidas cautelares dictadas en procedimientos administrativos no tienen una naturaleza sancionadora, siempre y cuando se respeten los límites de razonabilidad y de instrumentalidad que las define. Es decir, la Administración Pública al iniciar un procedimiento que tiene como fin investigar la verdad real de los hechos que se denuncian, puede de oficio imponer una serie de medidas de carácter temporal y precautorio, para que durante la tramitación del proceso no se sigan vulnerando las disposiciones legales que eventualmente podrían estar siendo quebrantadas, o bien que no se altere el desarrollo de la investigación. La naturaleza de este tipo de medidas obedece a una razón de carácter práctico, que es el aseguramiento y garantía de cumplimiento de la decisión final que se adopte. De allí su carácter temporal, ya que se imponen mientras se desarrolla el procedimiento ordinario; y por otro lado, su naturaleza instrumental porque pretenden garantizar provisionalmente la eficacia del acto final que se dicte.

 

VII .-

 

Sobre el caso concreto.- En este caso nos encontramos con un empleado del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Poás, órgano adscrito a la Municipalidad de Poás que goza de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Cuando la Junta Directiva de este Comité, en sesión extraordinaria número 196-E-2004 de las 14:15 horas del 23 de octubre del 2004, acordó su despido sin responsabilidad patronal, lo hizo irrespetando los principios mínimos del debido proceso, y esto es así porque del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, se llega a aceptar que efectivamente no se siguió el debido proceso en aplicación de esta sanción (folio 030) pues no hubo ni intimación, ni derecho de defensa, ni posibilidad de recurrir. Así las cosas, procede declarar con lugar el recurso, aunque como en este caso se dejó sin efecto el despido y éste nunca se ejecutó, la declaratoria con lugar se hace conforme al artículo 52 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, únicamente a efectos de indemnización.   (Sala Constitucional, resolución número 12922-2005 de las dieciséis horas trece minutos del veinte de setiembre del dos mil cinco.)

En sentido similar, la Procuraduría en el dictamen C-47-2008 del 15 de febrero del 2008, se indicó:

 

En lo que atañe al régimen disciplinario, éste se encuentra predeterminado en los Capítulos XII y XIII del  Título V del Código en consulta, por  lo que todas las disposiciones en torno a las sanciones y faltas en que incurren los servidores durante el ejercicio de sus funciones, deben ser tomadas en consideración al momento de emitirse  el respectivo Reglamento Autónomo de Servicios. Verbigracia, el artículo 149 establece lo siguiente: …

Como puede verse del contenido de esa norma, para ordenar y regular  la materia sancionatoria, así como establecer los órganos competentes para imponer las correcciones disciplinarias respectivas, es necesario que el reglamento correspondiente se emita conforme los parámetros allí expuestos.

Ahora bien, como lo señala el dictamen de cita, el artículo 149 del Código Municipal remite al Reglamento Autónomo correspondiente, la regulación de los aspectos relacionados con la imposición de sanciones a los funcionarios cubiertos por el régimen municipal, así como la determinación del órgano competente para imponer las sanciones derivadas por faltas leves.

En este punto, debemos recordar que por disposición de los artículos 4, 13 y 169 del Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal emitir el Reglamento de Organización del Comité Cantonal de Deportes correspondiente.  Indican los artículos, lo siguiente:

Artículo 4.-

La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

a)          Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico. …

Artículo 13. — Son atribuciones del concejo:  …

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.

 

Artículo 169. — El Comité cantonal funcionará con el reglamento que dicte la respectiva municipalidad, el cual deberá considerar, además, las normas para regular el funcionamiento de los comités comunales y la administración de las instalaciones deportivas municipales.

En ejercicio de la competencia antes dispuesta, el Concejo Municipal de Belén, emitió el Reglamento para la Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Belén, adoptado en la sesión ordinaria número 1-2003 del dos de enero del 2003, que dispone, en lo que a nuestro estudio interesa, lo siguiente:

 

Artículo 9º—La Junta Directiva del Comité Cantonal, es la máxima autoridad de este organismo y es la encargada de su gobierno y dirección. Estará integrada por los cinco miembros que conforman el Comité Cantonal, quienes nombraran entre su seno un Presidente, un Vicepresidente y tres Vocales, una vez juramentados por el Concejo Municipal.

Artículo 11. —Son funciones de la Junta Directiva, las que se detallan a continuación:

a) Proponer las prioridades de desarrollo del cantón en materia deportiva y recreativa.

b) Establecer y mantener actualizadas su estructura administrativa.

c) Fijar las estrategias y políticas generales de acción.

d) Elaborar y proponer a la Municipalidad los planes anuales y sus ajustes en concordancia con los planteamientos estratégicos en materia deportiva y recreativa.

e) Celebrar convenios.

f) Comprometer los fondos y autorizar los egresos referentes a los procesos licitatorios y convenios que exceden la responsabilidad del administrador general.

g) Elegir y juramentar a los miembros de las Comisiones.

h) Autorizar la construcción de infraestructura deportiva, en coordinación con la Comisión de Instalaciones Deportivas cuando así se requiera, para lo cual se debe observar lo establecido en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento General.

i) Evaluar el desarrollo de los programas deportivos y recreativos a nivel cantonal o nacional.

j) Divulgar e informar sobre el desarrollo de sus actividades.

k) Preparar un informe trimestral de labores y presentarlo al Concejo Municipal para su aprobación, a más tardar el último día hábil de los meses de abril, julio, octubre y enero de cada año.

l) Rendir ante el Concejo Municipal informes anual de ingresos y egresos de los recursos que le fueran asignados.

m) Nombrar y remover en su oportunidad al administrador general del Comité de acuerdo con la legislación vigente. Sin perjuicio de lo que regule más adelante.

n) Conocer en segunda instancia contra las disposiciones y resoluciones dictadas por el Administrador General.

o) Designación anual del atleta, entrenador o dirigente distinguido del cantón.

p) Y cualquier otra propia de su competencia.

Artículo 37.—La Estructura organizativa estará bajo la responsabilidad de un Administrador General, el que garantizará la correcta ejecutividad de los acuerdos y demás disposiciones de la Junta Directiva y sobre el particular le corresponderá entre otras, el ejercicio de las siguientes atribuciones:

….

g) Nombrar, administrar y remover a los funcionarios de planta del Comité Cantonal, conforme al marco jurídico aplicable. …

k) Cualquiera otra que le asigne la Junta Directiva.

Artículo 64. —Para todo efecto legal se considerará al personal que presta servicios al Comité Cantonal como funcionarios municipales, por lo que le resultará aplicable el Título V del Código Municipal y demás disposiciones jurídicas correspondientes.

Artículo 65. —De igual forma resultan aplicables las demás disposiciones previstas en los reglamentos municipales respectivos relacionados a la jornada de trabajo, vacaciones, horario, obligaciones, prohibiciones, régimen disciplinario, derechos, incentivos salariales, entre otros. Para tal fin el Comité Cantonal contará con la asesoría de la Unidad de Recursos Humanos de la Municipalidad.

Se desprende de las normas anteriores, que el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes será el desarrollado por los reglamentos internos de la corporación municipal, así como por las disposiciones contenidas en el Código Municipal.

(…)

Ahora bien, el Código Municipal resulta omiso en torno al órgano competente del Comité Cantonal de Deportes, para nombrar y remover el personal, no obstante, de una interpretación armónica de las normas del Código Municipal y de la Ley General de la Administración Pública, podemos concluir que la competencia parece residir en el Comité Cantonal en tanto órgano colegiado, y no el Administrador General.

(…)

A este órgano, el artículo 164 del mismo Código Municipal, le otorga la personería jurídica instrumental, por lo que debemos entender que es el órgano colegiado el que ostenta las competencias asignadas a la personificación presupuestaria, incluidas la de contratar y remover al personal a su cargo.

Bajo esta misma inteligencia, de conformidad con los artículos 102 y 104 de la Ley General de la Administración Pública, la competencia disciplinaria es una competencia asignada al superior jerárquico, competencia que debe ejercer, salvo que exista una disposición legal que modifique esta competencia.  Señalan los artículos, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 102.-

El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades: …

c) Ejercer la potestad disciplinaria;…

Artículo 104.-

1. En silencio de la ley, el jerarca podrá nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad con los artículos 191, 192 y de la Constitución Política.

2. Cuando exista una articulación entre un jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al primero nombrar a este último, a sus suplentes y a los demás altos funcionarios del ente que indique el reglamento, y corresponderá al jerarca ejecutivo el nombramiento del resto del personal. 

(…)

Como se desprende de la cita anterior, la Ley General de la Administración Pública señala que la competencia disciplinaria será ejercida por el jerarca, que en este caso sería el Comité Cantonal de Deportes, en tanto órgano colegiado, siendo que únicamente a través de una norma de rango legal, la competencia para ejercer el poder disciplinario podría ser trasladada a un órgano inferior.

En lo referente a las amonestaciones verbales y escritas, el artículo 149 del Código Municipal, como lo apuntamos, señala que podrán ser aplicadas por el órgano que designe el Reglamento Autónomo.

Sin embargo, en el caso de los despidos y las sanciones de suspensión, de conformidad con los artículos 149 y 124 del Código Municipal, deben ser aplicadas por el Alcalde Municipal, en tanto autoridad máxima señalada por el Código Municipal, con las salvedades que ese mismo cuerpo normativo señala.   Dispone el artículo 124, lo siguiente:

Artículo 124. — Con las salvedades establecidas por esta ley, el personal de las municipalidades será nombrado y removido por el alcalde municipal, previo informe técnico respecto a la idoneidad de los aspirantes al cargo.

Ahora bien, en el caso de los funcionarios contratados por la personificación presupuestaria del Comité Cantonal de Deportes, como lo explicamos líneas atrás, la autoridad máxima creada por ley es el Comité Cantonal en tanto órgano colegiado, por lo que en nuestro criterio, el competente para conocer de los nombramientos y remociones de los miembros debería ser el Comité y no el Administrador General.

La tesis anterior se refuerza si se analizan los antecedentes jurisprudenciales indicados en el primera apartado de esta consulta.  Así, la Sala Constitucional reconoce al Comité Cantonal de Deportes, en tanto es el órgano que ostenta la personificación presupuestaria, la competencia para nombrar y remover a los funcionarios, partiendo de que es ése órgano y no un inferior, el que ejerce la competencia.

En igual sentido, las referencias efectuadas por los Tribunales de Trabajo dirimen el conflicto de competencia entre el Comité Cantonal de Deportes y el Alcalde Municipal, por lo que de igual forma, se parte de que la competencia es ejercida por el órgano colegiado y no por un órgano inferior.

(...)” (La negrita no es del original)

 

 

III- Conclusión

En razón de los problemas de admisibilidad que presenta la consulta de marras, al no haber  sido gestionada por el respectivo jerarca y no haber sido acompañada del criterio legal correspondiente, lamentablemente, nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva, con fundamento en las consideraciones expuestas.

De usted, suscribe atentamente;

 

Xochilt López Vargas

Procuradora

XLV/gcc