25 de noviembre, 2013

C-262-2013

Licenciado

Bernal Jiménez Moraga

Auditor Interno

Concejo Municipal Distrito Paquera

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio fechado el 18 de diciembre de 2012, por medio del cual solicita criterio en torno al Salario Escolar.  Específicamente, consulta sobre lo siguiente:

“… En la actualidad… se ha dejado fuera del presupuesto…el pago de este beneficio [salario escolar] alegando que este pago no es procedente para los empleados municipales… Esta auditoría ha manifestado, de que el Bono o Salario Escolar es un beneficio que se establece por ley a los funcionarios públicos…por favor aclararme de mejor manera estas apreciaciones a fin de solucionar…los derechos laborales  de los empleados de este municipio…”

I.- SOBRE EL CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO

Tomando en consideración que la disyuntiva planteada refiere a los servidores de los cuerpos colegiados de distrito, conviene, como punto de partida, analizar la naturaleza jurídica de estos últimos, en aras de evacuar lo consultado de la mejor manera.

Así tenemos que, el cardinal 172 de la Constitución Política determina la posibilidad jurídica que permea a las Municipalidades para crear, de forma extraordinaria, órganos pluripersonales de distrito, con la finalidad de tutelar intereses y servicios de esa circunscripción territorial. En este sentido el numeral citado, dispone:

“ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.”

Tocante a su naturaleza jurídica, podemos afirmar que, los Concejos en análisis constituyen órganos del ente territorial, ya que, si bien es cierto, se les otorgó una suerte de autonomía funcional, lo es también, que esta carece de la fuerza necesaria para considerarlos como centros  de imputación distintos del ente dicho.

En este sentido ha decantado la jurisprudencia administrativa, al señalar:

“…De lo anterior podemos concluir que los Concejos Municipales de Distrito nacen como una necesidad, dada la lejanía en que se encuentran algunos distritos con respecto a la municipalidad del cantón respectivo, y su creación fue respaldada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no sólo por haber sido introducidos como figuras de orden constitucional, sino además por cuanto se trata de órganos que siguen dependiendo de las municipalidades del cantón que los crea según sus necesidades, y están adscritos a ellas.

Con posterioridad a la reforma constitucional… el legislador ordinario aprobó la Ley General de Concejos Municipales de Distrito N° 8173 del 7 de diciembre de 2001, mediante la cual se reitera la autonomía funcional garantizada constitucionalmente a estos órganos, pero insistiendo que se encuentran adscritos a la municipalidad del cantón respectivo…

Esta Procuraduría en el dictamen C-253-2003 del 22 de agosto de 2003, se refirió a la promulgación e interpretación de lo dispuesto en la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, partiendo de la intención del poder reformador al momento de aprobar la reforma constitucional. Se indicó en dicha oportunidad en lo conducente:

…Estas consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en la ley número 8173 (3), deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquella ( íbid artículo 3)  (La negrita no forma parte del original)

De lo anterior, se desprende que a pesar de dotarlos de autonomía funcional, ni el poder reformador, ni el legislador al aprobar la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, tuvieron la intención de reconocer a los concejos municipales de distrito personalidad jurídica, puesto que por el contrario la intención fue precisamente mantenerlos como órganos creados por el ente municipal y dentro de su estructura, siendo además de naturaleza excepcional.

Posteriormente en el año 2006, se emitió la Ley 8506 del 28 de abril de 2006, mediante la cual se ampliaron las potestades de los concejos municipales de distrito pero únicamente en materia de administración de la zona marítimo terrestre, al introducirse un artículo 73 bis a la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977…

Tal reconocimiento hecho por el legislador, amplió notablemente el margen de actuación de los concejos municipales de distrito con zona costera, puesto que con anterioridad a dicha reforma, no se les reconocía la posibilidad de administrar la zona marítimo terrestre. Sin embargo, fuera de dicho reconocimiento, los Concejos Municipales de Distrito siempre deben responder a la necesidad especial y calificada de transferir competencias del Gobierno Cantonal a favor de una nueva autoridad  infra municipal. Al respecto, indicó nuestra jurisprudencia administrativa en el dictamen C-076-2010 del 21 de abril de 2010:

“Efectivamente, debe subrayarse que si bien el texto constitucional ha garantizado cierto grado de autonomía funcional a los Concejos Municipales de Distrito, la misma Constitución los ha conceptualizado como órganos adscritos y dependientes de la Municipalidad que les creó.

Esta condición de órganos subordinados, dependientes de la Municipalidad, fue objeto también de las discusiones del Constituyente Derivado. Al respecto, transcribimos la intervención de la diputada URPI PACHECO, principal proponente de la reforma constitucional:

“La concejos municipales (sic) tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órgano, no entes que pertenecen a la misma municipalidad” Acta de la sesión plenaria N.° 145 de 15 de marzo de 2000. Expediente Legislativo N.° 13754. P. 103)

Es decir que en el proyecto del Constituyente Derivado nunca estuvo la intención de dotar a los Concejos Municipales de Distrito de la condición de entidades jurídicas, sino de mantenerlos como órganos dependientes del Gobierno Cantonal, aunque dotados de cierto grado de autonomía funcional…” [1] (el énfasis nos pertenece)

II.- SOBRE LOS SERVIDORES MUNICIPALES  Y EL RÉGIMEN DE EMPLEO QUE TUTELA LAS RELACIONES ENTRE ESTOS Y GOBIERNO LOCAL

Siendo que lo planteado refiere a la posibilidad de los funcionarios municipales de percibir el salario escolar, deviene relevante, realizar un breve análisis del marco jurídico que regula la relación de empleo en la que estos se encuentran inmersos.

Sobre el particular la Procuraduría General de la República, ha sostenido:

“…Para un correcto enfoque del asunto que se plantea, se hace oportuno determinar la normativa que rige en las relaciones de empleo con los funcionarios municipales…

Cabe resaltar que el régimen municipal, en nuestro medio, se regula a nivel constitucional, disponiendo los artículos 168 y siguientes de nuestra Ley Fundamental, en lo que interesa, que los gobiernos locales son entes autónomos, a los que les corresponde velar por los intereses y servicios locales.

…las entidades municipales integran, en esencia, el aparato estatal costarricense, por lo que están sometidas a la normativa y principios propios del derecho público, lo que significa que en las relaciones con sus funcionarios, prevalece un régimen de empleo de naturaleza pública, fundamentado en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política…

Pese a que constitucionalmente se habla de un estatuto de servicio civil, como la normativa fundamental para esas relaciones públicas de empleo, la jurisprudencia patria ha reconocido que tal régimen está regulado también en otras normas, regidas en esencia, por el respeto a los principios que amparan esas relaciones, sea la idoneidad comprobada y la estabilidad en el cargo…

…el Código Municipal … cuenta con todo un régimen estatutario, fundamentado en principios constitucionales regentes de la materia de empleo público, a saber, el de idoneidad comprobada y estabilidad en el puesto, los que resultan ser fundamentales en la relación de empleo que se mantiene con los servidores municipales…

Acerca de este tópico, el Código Municipal, en sus artículos 119 y 125 dispone:

ARTÍCULO 119.- Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos…

En concordancia con lo anterior, encontramos la disposición contenida en el artículo 125 del Código de cita … expresa:

"ARTÍCULO 125.- El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, a las cuales se admitirá únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta ley...

La normativa transcrita, establece las pautas bajo las cuales la Administración Pública, y en este caso las Municipalidades, como parte integrante de ésta, deben proceder a elegir a sus servidores. Así pues, para obtener la estabilidad, se debe demostrar idoneidad a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico de estudio, a fin de cumplir con eficiencia los servicios prestados, según los presupuestos fundamentales que ordena el Régimen de Empleo Público. Tal es un requisito que no puede obviarse…” [2]

En este mismo sentido, de forma más reciente, se sostuvo:

“…salvo las excepciones establecidas en la Constitución Política, el empleo en la Administración Pública se encuentra regido por los principios constitucionales que propugnan los artículos 191 y 192, incluyendo naturalmente, el empleo de las municipalidades del país, en cuyo caso los principios se encuentran desarrollados en el Título V del Código Municipal, denominado “Personal Municipal”. De ahí que, todos los puestos dentro de ese ámbito público en general, deben ser ocupados por servidores o funcionarios, previa comprobación de los requisitos y condiciones que para tal efecto se exigen, alcanzándose de esa forma la estabilidad  en la función pública, tal y como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, lo ha dicho en sendos pronunciamientos, al subrayar, que : “En el artículo 192 de la Constitución Política se establecen dos principios en cuanto al empleo público, por un lado, que los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada, lo que exige la verificación objetiva de sus cualidades y, por otro, el principio de estabilidad…” (Sentencias No. 5113-01, de las 14:43 horas de 13 de junio del 2001. En el mismo sentido, véanse entre otras,  las sentencias números 1696-92, de las 15:30 horas de 23 de agosto de 1992, 6796-99, de 18:42 horas de 02 de septiembre de 1999).”[3]

De las citas realizadas se desprende sin mayor dificultad que los funcionarios municipales se encuentran inmersos un régimen de empleo cuya naturaleza es pública, detentan estabilidad en el puesto y deben ser electos partiendo del principio de idoneidad comprobada.  

III.- SOBRE LA POSIBILIDAD JURÍDICA QUE DETENTAN LOS SERVIDORES MUNICIPALIDADES DE PERCIBIR EL SALARIO ESCOLAR

La presente consulta se direcciona, puntualmente, a determinar la factibilidad legal que detentan los funcionarios del gobierno local para recibir el salario escolar.

Así las cosas, conviene señalar que tal disyuntiva ha sido zanjada con anterioridad por la Procuraduría General de la República, entre otros, mediante el criterio jurídico número C-121-2012 del 18 de mayo del 2012, que en lo conducente indicó:

“…El denominado “Salario Escolar” se origina a partir del Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado en el Decreto Ejecutivo No. 23907-H del 21 de diciembre de 1994 - ; desprendiéndose de los artículos 2 y 3 del Considerando de la segunda normativa, que lo estipulado allí, resulta aplicable para todos los servidores públicos activos de  la Administración Pública, sin excepción.

Como se ha señalado en líneas anteriores, el denominado salario escolar, surge a partir del mencionado Decreto Ejecutivo No. 23907-H, y consiste en un monto que el empleador retiene y acumula durante todo el año, para pagarlo en un solo tracto al trabajador, en forma diferida, con el último salario del mes de enero de cada año. Sin embargo, conviene aclarar, que lo dispuesto en esa normativa es aplicable a los funcionarios o servidores amparados al Régimen del Servicio Civil, según  Resolución Dg-062-94, así como a los servidores de las instituciones y empresas públicas cubiertas en la Resolución AP-34-94 de la Autoridad Presupuestaria, tal y como se dispone puntualmente en el Considerando de dicha normativa; es decir, esa regulación comprende a la mayor parte de las instituciones y empresas del Sector Público.  Así, este Despacho, en una consulta similar a la planteada, señaló muy atinadamente:

“Ahora bien, teniendo presente lo anterior, y considerando además que el denominado salario escolar fue pensado como una política salarial para el Sector Público, se extendió también al sector descentralizado, incluso a las empresas públicas, según lo dispuso la Autoridad Presupuestaria mediante resolución AP-34-94 mencionada con anterioridad. Por ello, al ser las municipalidades parte de este sector, y formar parte de la Administración Pública… (nada obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los servidores municipales. En ese caso, la municipalidad puede hacer uso de la autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo 122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la República.“ El enfatizado no es del texto original) (Véase Dictamen No. 148 de 07 de abril del 2006)

Del texto transcrito, puede inferirse que, si bien el Decreto Ejecutivo en análisis, es aplicable a la mayor parte de las instituciones que conforman el Sector Público, incluso a las que se encuentran cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, -al tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre del 2001- nada impediría  que esa  modalidad de retención de un porcentaje sobre el aumento de costo de vida en los salarios que perciben los servidores públicos puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien constituye una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador.

De manera que, la retención salarial establecida en el Decreto Ejecutivo No. 23907-  H, incluiría a todos los trabajadores y plazas que tuviere la administración en el momento que la administración municipal la implemente en la reglamentación correspondiente…” (El énfasis nos pertenece) [4]

Así las cosas, no existiendo motivo para variar el criterio, se mantiene lo indicado a la sazón, en el dictamen supra citado, deviniendo, palmaria la viabilidad jurídica que detenta la Municipalidad para cancelar el salario escolar a sus servidores, una vez que se emita el Reglamento requerido al efecto.

VI.-CONCLUSIONES

A.-  Los Concejos Municipales de Distrito, constituyen órganos del ente territorial, ya que, si bien es cierto, se les otorgó una suerte de autonomía funcional, lo es también, que esta carece de la fuerza necesaria para considerarlos como centros de  imputación distintos del ente dicho.

B.- Los funcionarios municipales se encuentran inmersos un régimen de empleo cuya naturaleza es pública, detentan estabilidad en el puesto y deben ser electos partiendo del principio de idoneidad comprobada.  

C.- El salario escolar se corresponde a la suma mensual que, por imperio normativo, el empleador retiene, anualmente, al funcionario público, cancelándoselo de forma diferida en el mes de enero.

D.- Como claramente se sigue del Dictamen número  C-121-2012 del 18 de mayo del 2012, “… nada impediría  que esa  modalidad de retención de un porcentaje sobre el aumento de costo de vida en los salarios que perciben los servidores públicos puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien constituye una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador

De manera que, la retención salarial establecida en el Decreto Ejecutivo No. 23907-  H, incluiría a todos los trabajadores y plazas que tuviere la administración en el momento que la administración municipal la implemente en la reglamentación correspondiente…”

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración.

                                                                                Laura Araya Rojas

                                                                                Procuradora

                                                                                Área Derecho Público

LAR/jlh