20 de febrero de 2014

C-051-2014

Licenciada

Ana Virginia Arce León

Auditora Interna

Municipalidad de Heredia

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° AIM-65-2013 del 27 de mayo del 2013, recibido el día 29 del mismo mes en esta Procuraduría. De previo a entrar al desarrollo de este dictamen, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, justificado por el alto volumen de trabajo que atiende este Despacho.

I.-           ASUNTO PLANTEADO.

Se solicita el criterio técnico jurídico de este Órgano Asesor, con respecto a lo siguiente: “…con la entrada en vigencia de la nueva Ley de Tránsito que no contempla vehículo de uso discrecional para los Municipios, surge la interrogante de si habrá o no asidero legal para que las Corporaciones Municipales tengan vehículos de uso discrecional vía reglamento…”. 

En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña el criterio de la Asesoría Legal de esa Municipalidad, emitido mediante oficio sin número, fechado 25 de abril del 2013.

II.-         SOBRE EL FONDO.

              A efectos de evacuar adecuadamente esta consulta, debemos indicar que la ya derogada Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331 del 13 de abril de 1993, excluía a las corporaciones municipales de la regulación de los vehículos del Estado Costarricense, es decir, a las Municipalidades no les resultaba aplicable dicha normativa por no haberlo dispuesto el legislador. En ese sentido, en el Dictamen N° C-248-2005 del 5 de julio del 2005, señalamos lo siguiente:

“Como marco de referencia conviene tener presente lo que indicó el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 5445-99, sobre el tema:

“Asimismo, el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos noventa y cinco, es inconstitucional por violación de los artículos 140 inciso 3) y 170 de la Constitución Política, en lo que se refiere a la potestad reglamentaria en relación con la autonomía municipal, lo anterior, por cuanto se le confiere a la Contraloría General de la República la tarea para que promulgue un reglamento para el ‘uso adecuado’ de los vehículos municipales. A lo largo de esta sentencia han quedado en manifiesto tres principios fundamentales que motivan esta inconstitucionalidad: en primer lugar, que la autonomía administrativa municipal implica la posibilidad para que las entidades municipales administren sus recursos, sin interferencia de otras dependencias públicas; en segundo lugar, que la Contraloría tiene limitada su potestad reglamentaria a los reglamentos autónomos de servicio y de organización, en las materia de su competencia, únicamente; y en tercer lugar, que las municipalidades tienen la potestad para dictar reglamentos de organización y de servicio, lo que constituye expresión de la autonomía municipal. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco. Debe advertirse, que esta Ley, fue tácitamente derogada en virtud de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que en el Título VII, se refiere a la regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, con exclusión de los municipales. “(Las negritas no corresponden al original).

Al igual que el Tribunal Constitucional y la Asesoría Legal del ente consultante, es claro que los numerales 221 al 226 de la Ley n.° 7331, no se les aplican a las corporaciones municipales, por la elemental razón de que el legislador no lo dispuso así, ya que en los artículos 221, 222 y 225 se habla únicamente de Poderes del Estado e instituciones autónomas, y no de corporaciones municipales o municipalidades. Así las cosas, al no referirse el legislador a estos entes de base corporativa, las normas atrás indicadas no les son aplicables.” (Lo destacado en negrita es del original).

Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012, la cual derogó la normativa anterior, se produce un cambio sustancial en esta materia, toda vez que el legislador optó por incluir expresamente a los gobiernos locales dentro de la regulación de los vehículos del Estado Costarricense.

En efecto, a diferencia de la normativa derogada, en lo que interesa, el Título VII de la Ley N° 9078 establece lo siguiente: 

“ARTÍCULO 236.- Vehículos oficiales del Estado

Los vehículos oficiales del Estado están sujetos a las limitaciones de esta ley.

Todos los vehículos del Estado, sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y gobiernos locales deben llevar una placa especial que los identifique con el ministerio o la institución a la que pertenecen.

Asimismo, deberán rotularse con los respectivos distintivos institucionales, de conformidad con lo que se establezca reglamentariamente, a excepción de los vehículos de uso discrecional, semidiscrecional y los vehículos policiales.” (El destacado es nuestro).

“ARTÍCULO 237.- Clasificación de vehículos

Los vehículos oficiales están clasificados por su uso de la siguiente manera:

a) Uso discrecional y semidiscrecional.

b) Uso administrativo general.

c) Uso policial, los de servicios de seguridad y prevención, y los de servicios de emergencia.”

“ARTÍCULO 238.- Uso discrecional y semidiscrecional

Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República y el defensor de los habitantes. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad.

Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales.

Los vehículos de uso semidiscrecional serán asignados a los viceministros, el subcontralor general de la República, el procurador general adjunto de la República, el defensor adjunto de los habitantes, y el fiscal general adjunto de la República. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones de horario, uso de combustible y recorrido, pero pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales. El uso de este tipo de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada institución.”

“ARTÍCULO 239.- Uso administrativo

Estos vehículos son los destinados para los servicios regulares de transporte para el desarrollo normal de las instituciones, los ministerios y los gobiernos locales; los cuales deben estar sometidos a reglamentación especial respecto de horario de uso, recorridos, lugar de resguardo en horas no hábiles, entre otros.” (La negrita y el subrayado no son del original).

Bajo ese contexto, de una relación armónica de los artículos anteriores, se desprenden varias conclusiones relevantes para el tema que nos ocupa:

1- Como señalamos líneas atrás, el legislador optó por incluir expresamente a los gobiernos locales dentro de la regulación de los vehículos del Estado Costarricense. Esta posición ya había sido advertida por esta Procuraduría en el Dictamen N° C-299-2013 del 13 de diciembre del 2013, en el cual indicamos lo siguiente:

“Ahora bien, sobre los alcances de la reforma operada y de importancia para la consulta que se plantea, debemos señalar que las disposiciones establecidas en los numerales 236, 237 y 238 de la actual Ley de Tránsito, que se mencionan en el criterio citado, únicamente resultan aplicables a los vehículos oficiales del Estado, de sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y de las corporaciones municipales.

(…)

De la norma anterior, se desprende claramente que el legislador enfocó la reforma a los vehículos oficiales del Estado y sus instituciones centralizadas y descentralizadas, además de aquellos propiedad de los gobiernos locales.” (La negrita no es del original).

2- La ley califica a los vehículos oficiales por su uso en varias categorías: a) Uso discrecional y semidiscrecional. b) Uso administrativo general. c) Uso policial, los de servicios de seguridad y prevención, y los de servicios de emergencia.

3- El artículo 238 de la nueva Ley de Tránsito determina expresamente los funcionarios que pueden hacer uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales, sin que el legislador haya autorizado el uso de estos vehículos a ningún funcionario municipal. En consecuencia, a la luz de la reforma operada, los gobiernos locales no están autorizados legalmente para disponer de vehículos de uso discrecional y semidiscrecional. En esa dirección, en el Dictamen supra citado señalamos: “…esta Procuraduría ha interpretado en sus criterios, que sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados por el legislador, sin que sea posible extender analógicamente a otros supuestos (Ver dictámenes C-70-96 del 7 de mayo de 2006, C-227-2010 del 15 de noviembre de 2010).”

            4- El legislador excluyó a las corporaciones municipales del uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales; siendo que únicamente permitió el uso de vehículos administrativos en los gobiernos locales (relación de los artículos 238 y 239).

              Conforme a lo expuesto, la nueva Ley de Tránsito, N° 9078 del 4 de octubre de 2012, incluye expresamente a los gobiernos locales dentro de la regulación de los vehículos del Estado Costarricense, estableciendo que en las corporaciones municipales no se encuentra autorizado el uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales, sino únicamente el uso de vehículos administrativos, los cuales deben estar sometidos a reglamentación especial respecto de horario de uso, recorridos, lugar de resguardo en horas no hábiles, entre otros.

              En virtud de lo anterior, en atención de la consulta concreta que nos ocupa, las Municipalidades no podrían establecer el uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales vía Reglamento, toda vez que ello implicaría desconocer y contradecir lo dispuesto por el legislador en la Ley N° 9078, con lo cual se violentaría el principio de legalidad que debe regir el actuar de la Administración (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), así como el principio de jerarquía normativa, según el cual, la norma que tiene grado superior debe privar y ser aplicada en detrimento de la inferior (artículo 6 de la citada Ley General).        

Recodemos que los reglamentos son normas jurídicas emanadas de la Administración con la finalidad de complementar las leyes, pero con la imposibilidad clara y manifiesta de dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, o suplir a la ley produciendo un efecto no deseado por el legislador.

III.-     CONCLUSIÓN.

Con fundamento en los razonamientos expuestos, este Órgano Consultivo concluye lo siguiente:

A) La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012, a diferencia de la normativa anterior que derogó, incluye expresamente a los gobiernos locales dentro de la regulación de los vehículos del Estado Costarricense.

B) El artículo 238 de la nueva Ley de Tránsito determina expresamente los funcionarios que pueden hacer uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales, sin que el legislador haya autorizado el uso de estos vehículos a ningún funcionario municipal. En consecuencia, a la luz de la reforma operada, los gobiernos locales no están autorizados legalmente para disponer de vehículos de uso discrecional y semidiscrecional.

C) El legislador excluyó a las corporaciones municipales del uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales; siendo que únicamente permitió el uso de vehículos administrativos en los gobiernos locales (relación de los artículos 238 y 239).

D) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 236, 237, 238 y 239 de dicho cuerpo normativo, las Municipalidades no podrían establecer el uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales vía Reglamento, toda vez que ello implicaría desconocer y contradecir lo dispuesto por el legislador en la Ley N° 9078, con lo cual se violentaría el principio de legalidad que debe regir el actuar de la Administración (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), así como el principio de jerarquía normativa, según el cual, la norma que tiene grado superior debe privar y ser aplicada en detrimento de la inferior (artículo 6 de la citada Ley General).        

Atentamente,

Alejandro Arce Oses

Procurador

Área de Derecho Público

AAO/gcc