24 de febrero de 2014

C-054-2014

Licenciado

Edgar Hernández Valverde

Gerente General

Consejo Nacional de Producción

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GG # 264-2013, del 28 de febrero del 2013, cuya atención me fue asignada el 23 de setiembre último, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la indemnización prevista en el artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil, indemnización que debe cancelarse a los servidores ligados a las instituciones del Estado por una relación de empleo público, cuando son removidos por reorganización o por falta de fondos.

I.                   Alcances de la consulta y criterio legal

Nos indica que en el Consejo Nacional de Producción (CNP) se está implementando un proceso de modernización y reorganización que implica cambios en la estructura organizativa.  Por ello han debido cesar servidores con el consecuente pago de la indemnización prevista en el artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil.  Agrega que en algunos casos, los funcionarios cesados prestan servicios en otras instituciones del Estado, pues al momento del cese se encontraban disfrutando de permisos sin goce de salario.  En virtud de esa situación nos consulta  “… si un funcionario a quien le es aplicada la movilidad forzosa y entra de manera inmediata a laborar para el Poder Legislativo, Ejecutivo o el Poder Judicial, estaría obligado a devolver la indemnización otorgada y si le asiste alguna responsabilidad al CNP en caso de hacer el reconocimiento de la misma teniendo conocimiento de que el exfuncionario no está cesante como empleado público”.

Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio DAJ-084-13 del 18 de febrero de 2013, por medio del cual la Asesoría Jurídica del CNP emitió su criterio sobre el tema en consulta.  Dicho oficio señala que de conformidad con los artículos 585 y 586 del Código de Trabajo, todo empleado público que haya recibido el pago de prestaciones legales y sea recontratado por el Estado, deberá reintegrar al erario público el monto correspondiente al periodo en el cual ya no estará cesante.  Sostiene que tanto esta Procuraduría, como la Sala Constitucional, se han pronunciado en ese sentido.  A pesar de lo anterior, indica que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en su sentencia n.° 1272-2009 de las 15:10 horas del 4 de diciembre de 2009, dispuso que la obligación de repetir lo pagado prevista en el artículo 586 del Código de Trabajo cuando se reingresa al servicio público, no aplica cuando lo percibido es la indemnización a la que se refiere el artículo 37, inciso f, del Estatuto de Servicio Civil, pues sobre la norma del Código de Trabajo priva la estatutaria, que de manera especial regula el derecho a disfrutar de la indemnización, aunque inmediatamente después de recibida la persona se integre a otro puesto dentro de la Administración Pública.

Ante la divergencia de posiciones, el criterio legal de referencia recomendó "… someter el asunto a conocimiento de la Procuraduría General de la República, en el sentido de si un funcionario a quien le es aplicable la movilidad forzosa y entra de manera inmediata a laborar para el Poder Legislativo, Ejecutivo o el Poder Judicial, estaría obligado a devolver la indemnización otorgada…”.

II.                Sobre la indemnización por reorganización y las consecuencias del reingreso al servicio público

A juicio de esta Procuraduría, sí existe la obligación de devolver proporcionalmente la indemnización a la que se refiere el artículo 37, inciso f, del Estatuto de Servicio Civil cuando quien la recibió reingrese al servicio público.  Tal obligación se deduce del propio texto del artículo 37 mencionado.  Esa norma, en lo que interesa, dispone:

“Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

a)…

f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados.  Es entendido que si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, en su penúltimo párrafo, el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas. En caso de nuevo despido por supresión de empleo, para determinar la indemnización a que tenga derecho, se sumará, al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las mensualidades no pagadas y con causa en el primer despido por supresión de empleo de que hubiere sido objeto.

Para el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación.

g)…”. (El subrayado es nuestro).

Originalmente, el artículo 37, inciso f, del Estatuto de Servicio Civil disponía que la indemnización ahí prevista sería cancelada “… por mensualidades consecutivas, del monto de sueldo devengado, a partir de la supresión del empleo y hasta completar el límite del derecho respectivo”; sin embargo, esa frase fue anulada por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 8232-2000 de las 15:04 horas del 19 de setiembre del 2000, con el fin de que dicha indemnización fuese pagada en un solo tracto.  A pesar de ello, se mantuvo vigente del artículo 37, inciso f), mencionado la frase que indica que si “…el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas”.

Lo anterior es importante porque evidencia que el legislador previó la incompatibilidad de recibir la indemnización a la que alude el artículo 37, inciso f, transcrito, conjuntamente con el salario del Estado.  Al anularse la posibilidad de pagar la indemnización por mensualidades consecutivas, debe entenderse que aplica el principio general (previsto también en el artículo 586 del Código de Trabajo) según el cual, si se reingresa al servicio del Estado, debe devolverse la parte proporcional de cesantía recibida.

Esta Procuraduría estima que la indemnización que recibe un empleado público cuando es removido de su puesto, por reorganización, es cesantía, pues se otorga para que esa persona cubra sus gastos personales y familiares mientras se mantenga cesante, de modo que si esa situación de cesantía se termina a causa de que el mismo patrono (el Estado) le otorga un empleo, debe repetirse proporcionalmente lo recibido a título de cesantía.

Lo que pretende el artículo 586 del Código de Trabajo, e incluso el propio 37, inciso f, del Estatuto de Servicio Civil en tanto prevén que el servidor no se quede con la cesantía correspondiente a un periodo en que no ha estado “cesante”, es evitar el enriquecimiento sin causa pues, insistimos, la causa del pago de la cesantía es la condición de cesante de quien la recibe, de manera tal que si esa persona deja de estar cesante, o si nunca lo estuvo, no cabe el pago de la indemnización.

Lo anterior es así sobre todo si se toma en cuenta que se trata de un mismo patrono: el Estado.  Si es el mismo patrono quien da empleo a la persona que recibió el pago de cesantía, ese pago carece de causa y constituye un enriquecimiento injusto.  En todo caso, el ex servidor tiene siempre la opción de decidir si reingresa al servicio público (para lo cual debe devolver la parte proporcional de la cesantía que corresponde al periodo en que no estuvo cesante), o si se mantiene ajeno a una relación de empleo público, en cuyo caso, puede conservar la suma recibida por concepto de cesantía.

La Sala Segunda, en su sentencia n.° 1272-2009, mencionada en el criterio legal que se adjuntó a la consulta, siguió una tesis distinta a la que se ha expuesto, pues consideró que la indemnización a la que se refiere el artículo 37, inciso f, del Estatuto de Servicio Civil, no debe ser devuelta aun cuando quien la recibió llegue a aceptar un nuevo empleo público.  Esa resolución, en lo que interesa, dispuso:

“… cuando un servidor es despedido con ocasión de uno de tales procesos de reestructuración, tiene entonces derecho al pago de la indemnización contenida en el numeral 37 inciso f), independientemente de que, posterior o inmediatamente se enrole en otro puesto de la Administración Pública. En tal caso, lo que opera es la conservación del derecho al pago de esa indemnización, que le deberá ser reajustada al momento cuando concluya la ulterior relación; es decir, sumando al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las mensualidades no pagadas y que tienen su causa en el primer despido originado en la supresión del empleo (artículo 37 inciso f, del Estatuto de Servicio Civil). Por esta razón, independientemente de que el actor haya continuado en otro puesto dentro del propio órgano ministerial, aunque protegido por un régimen estatutario distinto, ello no impide el derecho al reconocimiento de la indemnización que surgió en su favor por la afectación sufrida en su estabilidad laboral dentro del Régimen del Servicio Civil al haber desaparecido su puesto con ocasión del proceso de reestructuración. La resolución de su situación al amparo del numeral 586 inciso b) del Código de Trabajo no resulta acertada porque sobre esa norma priva la estatutaria que de manera especial regula el derecho del actor a disfrutar de la indemnización pese a que inmediatamente a su salida se integre en otro puesto dentro de la Administración Pública; porque, como se dijo, lo que opera en tales casos es la conservación del derecho al pago de las mensualidades no canceladas con ocasión del primer despido”.

            A juicio de este órgano Asesor, la resolución transcrita no tomó en cuenta dos aspectos esenciales.  El primero de ellos consiste en que la indemnización a la que se refiere el artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil −aunque esa norma no lo diga expresamente− es cesantía, porque se otorga para compensar la decisión del patrono público de dejar cesante al servidor sin que exista una causa atribuible a este último; de manera tal que al tratarse de una indemnización cuya causa es la cesantía, su pago no se justifica si esa situación de cesantía no se produce.  El segundo aspecto que estimamos importante para diferir del criterio seguido en la resolución transcrita es que si bien el artículo 37, inciso f, del Estatuto de Servicio Civil es una norma especial, en ella está previsto expresamente que si el “empleado cesante” vuelve a ocupar un puesto en la Administración antes de haber recibido la totalidad de la indemnización, debe cesar el pago de esta última.

Una interpretación integral del artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil conduce a afirmar que si una persona recibe la indemnización prevista en esa norma y luego reingresa al servicio del Estado, debe devolver proporcionalmente la indemnización recibida, y si esa persona nunca estuvo cesante, porque pasó de inmediato al servicio de alguna otra institución del Estado (por ejemplo, del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial) de manera que haya habido continuidad en la relación pública de empleo, nada debe girársele a título de indemnización, pues la causa que justificaría ese pago no llegó a existir.

Lo anterior no implica que la persona que pasa inmediatamente al servicio de otra institución pública pierda la antigüedad acumulada en la primera, pues cuando su relación con el Estado llegue a su fin debe reconocérsele, si otra causa no lo impide, la totalidad del tiempo servido.

III.             Conclusión

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que si un empleado del Consejo Nacional de Producción recibe la indemnización prevista en el artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil y luego reingresa al servicio del Estado, debe devolver proporcionalmente la indemnización recibida, y si esa persona nunca estuvo cesante, porque pasó de inmediato al servicio de alguna otra institución del Estado (de manera tal que haya habido continuidad en la relación pública de empleo) nada debe girársele a título de indemnización, pues la causa que justificaría ese pago no llegó a existir.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm