28 de febrero, 2014

C-062-2014

Señora

Eithel Hidalgo Méndez

Secretaria

Concejo Municipal

Municipalidad de Palmares

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número SCM-065-2013 de fecha 12 de febrero del 2013, mediante el cual,  nos pone en conocimiento el acuerdo número ACM-03-142-12 tomado en Sesión Ordinaria No. 142-12, Cap. III, Art. 4, celebrada el 22 de enero del 2013, en el que se concierta solicitar criterio respecto de la potestad certificadora del secretario del Concejo. Específicamente se peticiona dilucidar lo siguiente:

“1.Podría la Secretaria del Concejo certificar todos los documentos que necesitan esa condición, independientemente de que procedan de otros departamentos de la Municipalidad, en donde esa servidora no tenga ningún conocimiento, ni el Concejo tenga poder de decisión sobre los mismos…”    

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento del Departamento Legal de la Municipalidad consultante, referente al tema de interés. Por ese medio concluyó lo siguiente:

“…1. Por disposición de los artículos 53, 66, 71, 85, 97, de la Ley 7794, al Secretario, Contador, Auditor y Tesorero Municipal, les asiste la potestad certificante a efectos de acreditar la información relacionada con los datos y documentos que se encuentren en los registros  a su cargo y que se relacionan con las competencias y atribuciones otorgadas por el ordenamiento jurídico.

2. Los únicos funcionarios municipales facultados para extender certificaciones son la auditora municipal y el contador municipal respecto de las deudas por concepto de tributos municipales; el tesorero respecto a la existencia de respaldo presupuestario, cuando así sea requerido y la secretaria municipal, en los demás casos, no contemplados anteriormente.”          

II.- SOBRE LA POTESTAD CERTIFICADORA DEL ESTADO

En la especie, se cuestiona, puntualmente, la facultad jurídica que detenta el secretario del Concejo Municipal para certificar los documentos que se peticionan al ente territorial. Por lo que, deviene relevante, referirse a la potestad certificadora del Estado, en aras de evacuar lo consultado de la mejor manera.

Tocante al tema en desarrollo, la jurisprudencia administrativa ha sostenido:

“…La emisión de certificaciones constituye una función administrativa que implica el ejercicio de una potestad de imperio.  Así, la doctrina la ha definido como la función:

“(…) desarrollada por el Estado de forma exclusiva o por entidades públicas o paraestatales e incluso por personas físicas por su concepción, que tiene por objeto la acreditación de la verdad, real o formal, de hechos, conductas o relaciones, en intervenciones de las relaciones jurídicas individuales, o intervenciones jurídicas públicas, por razones de seguridad o interés general.” (MARTÍNEZ JIMÉNEZ, José Esteban, La función certicante del Estado, IEAL, Madrid, 1977, pág. 21).

Y se concretiza

“(…) en un acto administrativo de certificación, por cuyo medio un órgano administrativo acredita la verdad real o formal de un hecho, una situación, una relación o una conducta.” JINESTA LOBO Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, San José, Biblioteca Jurídica Diké, TOMO I (Parte General), 2002, p. 460. (Dictamen C-308-2006 del 1 de agosto del 2006)

la potestad certificadora es una potestad administrativa, tal y como lo ha indicado este Órgano Asesor en varias oportunidades, al señalar:

“Una primera precisión que se debe hacer, es que la potestad certificante (3) forma parte de la función pública. Es por ello, que el funcionario público que ejerce este poder, está realizando actividad administrativa, la cual se encuentra sometida a todo el régimen jurídico de Derecho Público, salvo que el ordenamiento jurídico, atendiendo a la naturaleza de la función, la regule en forma diferente. Como consecuencia de lo anterior, estamos en presencia de una función administrativa certificante”.   (Dictamen C-139-99 del 06 de julio de 1999)…

En relación con las certificaciones de conocimiento, que son las que aquí interesan, el mismo autor agrega:

“El acto de certificación es una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la verdad de lo que en él se contenga y que la Administración conoce. La Administración, para emitir estos actos, constituye unos datos que, por razones de seguridad jurídica e interés general, va a declarar son ciertos. Esta declaración la realiza mediante un acto administrativo de certificación en el que manifiesta ser verdad (real o formal) aquello que conoce y es objeto de dicho acto.” (GARCÍA-TREVIJANO, Op.cit., p. 226).

De manera que el acto de certificación va precedido de otros actos previos sobre los cuales se constituye la base sobre la que se certifica. La Administración asegura la verdad de un hecho o situación, pero de manera limitada a exteriorizar aquello de lo que ya tiene constancia, pero lo hace basándose en algo objetivo u objetivable. (C-325-2011 del 22 de diciembre del 2011)

Cabe resaltar como se desprende de las antes citadas, que la posibilidad de emitir certificaciones no es consustancial con el cargo de funcionario público.  En efecto, la posibilidad de emitir certificaciones es una potestad creada por normas legales, por lo que  corresponderá al ordenamiento jurídico determinar qué órganos o funcionarios resultan competentes para efectuar las certificaciones…” [1] 

De la transcripción realizada, importa recalcar que, la potestad certificadora constituye una función pública, cuyo ejercicio es definido por el ordenamiento jurídico, el cual, establece el sujeto competente para tal efecto.

III.- SOBRE LA FACULTAD JURÍDICA DEL SECRETARIO DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA EMITIR LAS CERTIFICACIONES PETICIONADAS A LA CORPORACIÓN TERRITORIAL

Tomando en consideración el tópico objeto de consulta, se impone establecer que tal disyuntiva ha sido zanjada con anterioridad por este órgano técnico asesor, el cual, en su momento indicó:

“…de conformidad con el artículo 53 del Código Municipal, el órgano competente para emitir las certificaciones solicitas a la Municipalidad, es el Secretario Municipal.  Dispone el artículo, lo siguiente:

Artículo 53. — Cada Concejo Municipal contará con un secretario, cuyo nombramiento será competencia del Concejo Municipal. El Secretario únicamente podrá ser suspendido o destituido de su cargo, si existiere justa causa. Serán deberes del Secretario:

a) Asistir a las sesiones del Concejo, levantar las actas y tenerlas listas dos horas antes del inicio de una sesión, para aprobarlas oportunamente, salvo lo señalado en el artículo 48 de este código.

b) Transcribir, comunicar o notificar los acuerdos del Concejo, conforme a la ley.

c) Extender las certificaciones solicitadas a la municipalidad.

d) Cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o el Concejo Municipal.

Sobre la potestad certificadora de las Corporaciones Municipales, este Órgano Asesor ha señalado:

El Código Municipal, N° 7794 de 30 de abril de 1998, y sus reformas, instituye en su artículo 53, la figura del Secretario del Concejo Municipal, quien como parte de sus funciones, deberá "extender las certificaciones solicitadas a la municipalidad".

Esta norma constituye una regla especial, cuyo análisis fue abordado en el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-098-2000 , de 9 de mayo de 2000:

"Lo regulado por la Ley General de la Administración Pública en el párrafo segundo de su artículo 65, se aplica sólo en que caso de que no haya norma específica de igual rango que indique que órgano, concretamente, ostenta la potestad certificante. De manera tal que, tratándose de las certificaciones solicitadas a las municipalidades, lo dispuesto en el artículo 53, inciso c) del Código Municipal, se aplica con exclusión de lo regulado en el artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública, ya que la primera disposición regula la misma hipótesis de hecho que lo regulado en la segunda, pero para un caso específico: las certificaciones emitidas por la municipalidad. El artículo 65, párrafo segundo de la Ley General de Administración Pública, sólo se aplicaría en caso de ausencia de una norma como el numeral 53 del Código Municipal. (…). Esta conclusión se sustenta en el grado de especialidad excluyente que expresa el artículo 53 del Código Municipal, por cuanto el artículo 65 de la Ley General atribuye la potestad certificante a los órganos que tengan decisión o su secretario, mientras que el Código Municipal lo limita únicamente al Secretario. El supuesto de hecho regulado en el artículo 53, c) del Código Municipal está subsumido en lo regulado por el artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública, tal y como corresponde entre una norma general y una especial y, por ello mismo, se aplica con exclusión de aquel."

Ello, por cuanto tratándose de una función administrativa certificante "el funcionario público que ejerce este poder, está realizando actividad administrativa, la cual se encuentra sometida a todo el régimen jurídico de Derecho Público, salvo que el ordenamiento jurídico, atendiendo a la naturaleza de la función, la regule en forma diferente" (Dictamen C-139-99, de 6 de julio de 1999).

Ahora bien, lo señalado anteriormente no implica que las certificaciones municipales no deban cumplir con ciertos requisitos y formalidades, entre los cuales, este órgano consultivo ha enumerado los siguientes:

" a- Nombre y firma de la persona responsable. Considerando que a tenor del artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública, la potestad certificante no es propia de todos los funcionarios públicos, debe entenderse entonces que el legitimado para ello, es el titular del órgano que ostenta la competencia, es decir, quien tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado, entendida estas funciones de decisión, como la facultad para adoptar un acto decisorio externo, propio de su competencia (...).

b- Debe indicarse en forma clara y precisa el hecho que se va a certificar. Teniendo en cuenta que la certificación tiene por objeto la acreditación de la verdad real o formal de hechos o conductas, debe indicarse entonces en forma clara y precisa los hechos o situaciones que (…) se han de certificar.

c- Debe indicarse en forma clara la hora y la fecha en que se emite la certificación.

d- Debe constar el sello de la dependencia que la emite.

e- Salvo que el solicitante se encuentre exento por ley, debe cubrirse el importe de los timbres."

Precisamente, tomando en consideración la naturaleza de la función certificante, la citada ley establece excepciones a lo dispuesto en el artículo 53, al disponer que los contadores y auditores municipales podrán también extender certificaciones en los casos previstos en los artículos 66, 71 y 85. Al tesorero municipal le compete emitir las certificaciones que den respaldo a la información presupuestaria correspondiente, que es remitida a la Contraloría General de la República (artículo 97 del Código Municipal). Fuera de esas hipótesis, corresponderá al secretario emitir la respectiva certificación, con vista en los registros que sobre la materia, se custodien en la municipalidad.

En lo que respecta a la emisión de las certificaciones por parte de los contadores y auditores, la Procuraduría en el Dictamen C-226-98, de 3 de noviembre de 1998, concluyó que "…los artículos del Código Municipal que aluden a las certificaciones emitidas por los contadores o auditores municipales, en lo que a estos últimos se refiere, se trata de una "autorización", pero no de una "obligación", por lo que consideramos que los Auditores Internos les corresponde certificar sólo aquellos aspectos en los cuales tienen función de decisión".

Se desprende de lo expuesto, que el competente para emitir las certificaciones solicitadas a la Municipalidad, es el Secretario Municipal…” [2]

Así las cosas, no existiendo motivo para variar el criterio señalado, estese la municipalidad consultante a lo indicado en el Dictamen recién transcrito.  

IV.- CONCLUSIONES:

A.- La potestad certificadora constituye una función pública, cuyo ejercicio es definido por el ordenamiento jurídico, el cual, establece el sujeto competente para tal efecto.

B.- De conformidad con lo establecido en el Dictamen número C-199-2012 del 04 de mayo del 2012 “…Al tesorero municipal le compete emitir las certificaciones que den respaldo a la información presupuestaria correspondiente, que es remitida a la Contraloría General de la República (artículo 97 del Código Municipal)… los Auditores Internos les corresponde certificar sólo aquellos aspectos en los cuales tienen función de decisión…

Fuera de esas hipótesis, corresponderá al secretario emitir la respectiva certificación, con vista en los registros que sobre la materia, se custodien en la municipalidad.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

                                 Área Derecho Público

LAR/jlh