18 de marzo, 2014

C-084-2014

Master

Adrián Blanco Varela

Secretario Ejecutivo

Comisión Nacional de Préstamos Para Educación

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio sin número de fecha 7 de marzo del 2013, mediante el cual, solicita criterio en torno a la Directriz que regula la limitación del gasto. Específicamente, se dilucide lo siguiente:

“…La Directriz número 40 emitida por la Presidencia de la República en su artículo 11 excluye a una serie de funcionarios de cualquier aumento salarial.

Aún cuando en la Institución no existe ninguno de los cargos que menciona la Directriz en su artículo indicado, la Institución puede hacer extensiva la Directriz a funcionarios que tengan puestos de nivel gerencial, aún cuando el organigrama, ni la Ley de CONAPE los denomina como Gerentes…”  

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

Importante acotar que conjuntamente con el escrito mediante el cual se remite el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio fechado 07 de marzo de 2013, emitido por el Licenciado Jorge Fernando Salgado Portuguez, en relación con el tema que nos ocupa, concluye lo siguiente:  

“…Como se ha trascrito el artículo 11 de la Directriz número cuarenta de la Presidencia de la República, contiene una limitación para los aumentos de salarios de ciertos funcionarios públicos, los cuales se enumeran taxativamente, al no existir en CONAPE el cargo a los que hace relación la Directriz indicada, y tratándose de limitación a derechos laborales de trabajadores, no se puede llegar a interpretar que dicha Directriz alcanza a algún funcionario de CONAPE, toda vez que en la Institución no existen los cargos que se mencionan de manera taxativa en el artículo 11 de la  Directriz indicada…”                           

II.- SOBRE LA COMISIÓN NACIONAL DE PRÉSTAMOS PARA EDUCACIÓN (CONAPE)

Tomando en consideración que la disyuntiva formulada se relaciona directamente con los funcionarios de CONAPE, conviene, realizar un breve análisis de la naturaleza jurídica que esta detenta.

Así conviene indicar que, la Comisión dicha constituye, según el cardinal primero de la Ley 6041, una entidad semiautónoma, cuya finalidad última es facilitar la educación superior, mediante préstamos, a personas que carecen de los medios económicos necesarios para sufragar, por si mismos, el gasto que esta requiere.

En este sentido se ha pronunciado este órgano técnico asesor al, indicar:

“…Respecto de la naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE), el artículo 1° de la Ley No 6041 de 9 de febrero de 1977 y sus reformas, dispone que es una "institución semiautónoma del Estado", un instrumento para facilitar la prosecución de estudios superiores a las personas de escasos recursos, en armonía con la norma programática contenida en el numeral 78 de la Constitución Política.

La Constitución Política no contempla disposiciones sobre las "instituciones semiautónomas", por lo que no puede hablarse de un régimen constitucional de estos entes. Sin embargo, se ha determinado que estas instituciones son las creadas por la Asamblea Legislativa sin la mayoría reforzada que prevé el 189 constitucional para los entes autónomas, razón por la cual no alcanzan el grado de autonomía de que disponen estos últimos, conforme lo dispuesto en el artículo 188 de la Carta Política.

Independientemente de las discusiones en orden al régimen jurídico e incluso a la posibilidad constitucional de estos entes, es lo cierto que nuestro legislador ha calificado con dicho términos diversos entes públicos. Y que, aún en ausencia de una regulación expresa, debe entenderse que la "institución semiautónoma" es manifestación del proceso de descentralización administrativa, por medio del cual el Estado transfiere una competencia a un ente público menor. La descentralización presupone, entonces, la creación de un ente público, que integrará la administración pública descentralizada con el objeto de cumplir determinados fines públicos. La creación de una persona jurídica pública titular de competencias descentralizadas señala, además, que el ente goza de una autonomía administrativa, dirigida precisamente a permitir el cumplimiento de sus competencias y satisfacer el fin público que justifica su creación. Ello por cuanto la personalidad jurídica, esencial en toda forma de descentralización, plena o no, implica por sí un mínimo de autonomía funcional y un grado mínimo de tutela administrativa. En ese sentido, continúa siendo válido el criterio externado por el Prof. Eduardo Ortiz:

"La autonomía administrativa podría definirse según nuestra Constitución, como la independencia de un ente en materia de gobierno y administración. La semiautonomía como una independencia menos completa para ese mismo fin", (ORTIZ ORTIZ, (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, S.A, San José, 1998, pág.339).

CONAPE goza de esa autonomía funcional, justificada por la necesidad de contar con un organismo independiente, encargado de administrar el fondo de préstamos para la educación. Es en virtud de esa finalidad que se le atribuye una competencia en el ámbito del crédito estudiantil.

Afirmado que CONAPE es parte de nuestra Administración Pública, se sigue como lógica consecuencia, su deber de actuar con estricto apego al principio de legalidad…”  [1]

III.-SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:

Tomando en consideración lo consultado en este asunto – exclusión de aumento salarial-, deviene imperioso establecer que la conducta a desplegar por la Administración Pública, únicamente, será válida y eficaz, si se encuentra prohijada por una norma que la autorice.

Sobre tal afirmación, este órgano consultor, ha sostenido:

“…El artículo 11 de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, regulan el principio de Legalidad el cual señala que la actuación de la Administración está sujeta a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar. Señalan las normas en comentario en lo que interesan, lo siguiente:

Artículo 11.-“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”

Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.”

Sobre este tema, la  jurisprudencia judicial ha señalado lo siguiente:

“ III.-Encontramos en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de Administración Pública, que la Administración se encuentra sometida al ordenamiento jurídico y que sus funcionarios solamente pueden desplegar, como manifestación de la voluntad de la administración, aquellos actos que expresamente les están autorizados. El numeral 11 de la Constitución Política, en su párrafo primero, reza: “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. (...)” y por su parte, en artículo 11 de la LGAP, dispone que “la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes; entonces, “todo acto o comportamiento de la Administración que incida sobre los derechos del particular debe estar autorizado por el ordenamiento jurídico" (Ortíz Ortíz). Agrega el jurista además: "también constituye una garantía de la eficiencia administrativa pues crea un orden de conducta indispensable para que la acción pública realice los fines que persigue, que permite asegurar un mínimo de oportunidad y conveniencia a su gestión". La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento Jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de su actividad, y en su fenómeno reflejo, la seguridad jurídica del administrado. De consiguiente, cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque De legalidad, constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico. Desde esta perspectiva, toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre habilitada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso. (Resolución Nº 002 - 2013-II SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO , a las nueve horas del treinta de enero del dos mil trece.)

Bajo esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa señaló lo siguiente:

“Como usted bien sabe, la Administración Pública se rige en su accionar por el principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440- 98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."

De lo anteriormente señalado, es claro que de conformidad con el principio de legalidad, la administración pública puede actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico…” [2]

IV.- SOBRE LA EXCLUSIÓN DEL AUMENTO SALARIAL, SEGÚN LA DIRECTRIZ 40

El tópico sometido a conocimiento de este órgano técnico asesor, refiere a la posibilidad jurídica que detenta CONAPE para restringir el aumento salarial a sujetos que tengan puestos de nivel gerencial, aún y cuando, en su organigrama no se determinen como tales.

Siendo así, resulta conveniente, como punto de partida, referirse a la figura jurídica denominada salario, su concepción, naturaleza jurídica y finalidad.

Sobre el particular, la jurisprudencia patria, ha sostenido:

“… IV.- SOBRE EL SALARIO: El salario, entendido como "...la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, en dinero o en especie, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena o por la retribución de cualquier tipo de trabajo efectivo, sin importar la forma de remuneración..." (MASCARO NASCIMENTO, Amauri. "LINEAMIENTOS DEL CONCEPTO DE SALARIO". En "EL SALARIO". Ediciones Jurídicas, Montevideo, Uruguay, 1987, pág. 65), sí constituye un derecho subjetivo; lo cual se desprende de los artículos 162 del Código de Trabajo y 57 de la Constitución Política. En este sentido, la Sala Constitucional ha indicado que, trabajo y salario, son "...derechos del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad y que en cuanto a la persona garantiza una remuneración periódica, no podría aceptarse que el Estado reciba ese beneficio sin entregar al trabajador nada a cambio o entregándole tardíamente lo que le corresponde, por lo que el salario como remuneración debida al trabajador en virtud de un contrato de trabajo, por la labor que haya efectuado o deba efectuar o por los servicios que haya prestado o deba prestar, no es solo una obligación del empleador, sino un derecho constitucionalmente protegido..." (Voto de esa, Sala N° 5138-94). V.- Ahora bien, debido a la complejidad en el desarrollo de las relaciones laborales, se ha extendido el concepto de derecho salarial, multiplicándose en una variedad de formas complementarias, que hoy dificultan su definición como derecho unitario. Por ello, es importante determinar cuándo el salario adquiere aquel carácter de derecho adquirido -como aquí se pretende-, lo cual surge cuando "...por razón de la misma ley o de la convención entre las partes se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona..." (CABANELLAS DE TORRES. Guillermo. "DICCIONARIO JURIDICO ELEMENTAL". Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 1979, pág. 94). (Voto de esa Sala, número 3285, de las 15:30 horas, del 30 de octubre, de 1992)…”   [3]

De lo expuesto tenemos que, el salario, entendido como la remuneración total que se le cancela al funcionario- incluyendo todos los rubros que percibe-, constituye un derecho adquirido desde el momento en que ingresa de forma definitiva e irrevocable a su patrimonio. Siendo, además que, en nuestro ordenamiento jurídico, detenta la condición de derecho fundamental.

Así, se impone señalar que la factibilidad jurídica de limitar un derecho, se encuentra supeditada a los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

En esta línea ha decantado, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al señalar:

“…Esta Sala, en reiterados pronunciamientos, ha indicado que este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en general), razón por la cual, se ha preocupado de su análisis y desarrollo. En el Voto No. 8858-98 de las 16:33 hrs. de 15 de diciembre de 1998, este Tribunal estimó lo siguiente:

“(…) Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. (…).”

En el Voto No. 1739-92 de las 11:45 hrs. del 1° de julio de 1992, esta Sala estimó que debe distinguirse entre lo siguiente:

“(…) razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad. (…).” [4]

De la cita realizada se sigue sin mayor dificultad que, la restricción de derechos conlleva, imperiosamente, que la medida adoptada para tal efecto, sea idónea, necesaria y proporcional, pero además, debe ser expresa, es decir, debe indicar claramente que limita y los sujetos respecto de los cuales esa circunstancia se produce.

En la especie, como lo indica el consultante, el ordinal onceavo de la Directriz 040 del 03 de diciembre del 2012, no incluye ninguno de los puestos propios del organigrama de CONAPE, por lo que, la aplicación extensiva de la primera, por analogía, deviene jurídicamente inviable, no solo, tratarse de un derecho fundamental, sino también, ante la inexistencia de una norma que autorice expresamente la conducta que se pretende desarrollar –limitar el aumento a salarial a puestos que no están explícitamente señalados en la norma-.

V.- CONCLUSIONES:

A.- CONAPE es una entidad semiautónoma, cuya finalidad última refiere a facilitar la educación superior, mediante préstamos, a personas que carecen de los medios económicos necesarios para sufragar, por si mismos, el gasto que esta requiere.

B.- La conducta a desplegar por la Administración Pública, únicamente, será válida y eficaz, si se encuentra prohijada por una norma que la autorice. 

C.- La Restricción de derechos conlleva, imperiosamente, que la medida adoptada para tal efecto, sea idónea, necesaria y proporcional, pero además, debe ser expresa, es decir, debe indicar claramente que restringe y los sujetos respecto de los cuales ese hecho se suscita.

D.- En la especie, como manifiestamente lo indica el consultante, el ordinal onceavo de la Directriz 040 del 03 de diciembre del 2012, no incluye ninguno de los puestos propios del organigrama de CONAPE, por lo que, la aplicación extensiva de la primera, por analogía, deviene jurídicamente inviable, no solo, tratarse de un derecho fundamental, sino también, ante la inexistencia de una norma que autorice expresamente la conducta que se pretende desarrollar –limitar el aumento a salarial a puestos que no están explícitamente señalados en la norma-.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

                                 Área Derecho Público

LAR/jlh