C-082-94

18 de mayo de 1994

Licenciado

Jeremías Vargas Ch.

Director Ejecutivo

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio D. E. #324-94 de 13 de abril de 1994, recibido en este Despacho el 15 del mismo mes y año, mediante el cual solicita criterio legal sobre si es posible tener dos vehículos de uso discrecional y con ello mantener la finalidad implícita del carácter discrecional del vehículo que el jerarca puede utilizar.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

   Dos aspectos de importancia saltan a la vista en relación con los alcances e hipótesis de hecho de la consulta:

A.- Viabilidad jurídica de la asignación de un vehículo de uso discrecional al Director Ejecutivo de esa entidad, en razón de no haberse enumerado con esa denominación dentro de la norma jurídica que autoriza dicho privilegio, la cual comentaremos infra, y

B.- En concreto, posibilidad jurídica de contar con dos vehículos de uso discrecional en razón de la alegada necesidad de disponer de vehículos de doble tracción para viajes en zonas rurales.

   En adelante nos ocuparemos por ello de dar respuesta a dichos aspectos, acudiendo a las fuentes del Ordenamiento Jurídico necesarias para ello.

A.- Vehículos Oficiales: viabilidad jurídica de la asignación de un vehículo de uso discrecional al Director Ejecutivo del INFOCOOP

   La Ley de Tránsito regula en su capítulo II, la clasificación de los vehículos oficiales, en el numeral 224 especifica cuáles vehículos serán éstos al disponer textualmente:

"Artículo 224.-Los vehículos están clasificados por su uso de la siguiente manera:

a) Uso discrecional

b) Uso administrativo

c) Uso de la Fuerza Pública y de los servicios de seguridad."

   Por su parte el numeral 225 de la indicada ley detalla cuáles vehículos tendrán el uso discrecional, en este sentido se indica que:

"Artículo 225.- Uso discrecional. Estos vehículos son los asignados al Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Legislativa, Vicepresidente de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor General de la República, Sub- contralor General de la República, Procurador General de la República, Procurador Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas.

Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles que los distinguen como vehículos oficiales." (El subrayado no es del original).

   Luego el numeral 226 regula los vehículos para uso administrativo, los cuales según la norma son:

"Artículo. - 226.- Uso Administrativo. Estos vehículos son los destinados para los servicios regulares de transporte, para el desarrollo normal de las instituciones o ministerios y deben estar sometidos a regulaciones especiales."

   Dicha normativa se dicta por parte del Poder Legislativo con una expresa intención de regular una serie de abusos que se producían de previo a su dictado por parte de funcionarios públicos a quienes se les concedía la posibilidad de contar indiscriminadamente con vehículos de uso discrecional. Extraemos del expediente legislativo, para claridad en el análisis, los siguientes párrafos:

"(...) las razones que justifican este Proyecto de ley son las siguientes:

1- Los vehículos que tiene el estado (sic) costarricense son para realizar eficientemente sus labores.

2-Que dichos vehículos son comprados con los dineros de todos los costarricenses.

3-Que se han cometido gran cantidad de abusos por parte de las altas autoridades en el uso de los vehículos.

4-Que el pueblo costarricense ha comprobado en muchas ocasiones, el uso de vehículos oficiales en actividades de recreo por parte de los funcionarios públicos en unión de sus familiares y amistades.

5-Que la situación del país, no permite que el rubro de mantenimiento de vehículos sea alto porque se incluye el mantenimiento de los mismos los fines de semana y días feriados, para que sean utilizados en actividades personales. Además, en algunos casos, el pago de jornadas extraordinarias a funcionarios asignados en labores discrecionales.

6-Que muchos vehículos son utilizados para actividades políticas en tiempos de campaña electoral.

7-Que se han asignado a familiares de altos funcionarios vehículos con su respectivo chofer para uso meramente personal, incluso sacrificando muchas veces la utilización de dichos vehículos para programas importantes dentro de la institución.

Concluimos entonces que, es necesario regular la utilización de los vehículos y terminar con el abuso que se ha ido incrementando en los últimos tiempos, hasta tal punto que las altas autoridades hoy día no se inmutan ante las denuncias que en muchas ocasiones realizan los mismos funcionarios de las instituciones públicas, o ante el robo o pérdidas de los vehículos.

Coincidiendo con el deseo de limitar el Gasto Público, proponemos un uso racional y adecuado en la flotilla de vehículos que tiene el Estado costarricense."

   Dado que toda esta práctica abusiva que se menciona en las anteriores líneas se producía con motivo de la existencia de una diversidad de normas algunas reglamentarias que no lograban regular con la suficiente restricción estos aspectos, dentro de las normas de la Ley de Tránsito se creyó necesario, en su artículo 243 disponer lo siguiente:

"La aplicación de esta ley deroga otras normas, leyes o reglamentos que rigen en este campo, para el Gobierno Central, instituciones autónomas y semi-autónomas y los otros Poderes del Estado."

   Así las cosas, en adelante desaparecen del Ordenamiento Jurídico todas las normas que regulaban el uso de vehículos discrecionales, tanto en cuanto al Gobierno Central, instituciones autónomas y semi-autónomas como en el caso de los demás Poderes del Estado. En este sentido vid Oficio No.12285 de fecha 14 de octubre de 1993, Contraloría General de la República.

   Realizado el anterior análisis relativo al origen y motivación de las normas que se analizan, lo cual nos permiten encontrar la finalidad de su incorporación en el Ordenamiento Jurídico, podemos ahora comprender y evidenciar que el artículo 225 de la Ley de Tránsito vigente, no sólo ha restringido el uso de vehículos discrecionales en cuanto al número de funcionarios públicos autorizados al efecto, sino que además, en coherencia con la motivación que dio lugar a esta normativa ya analizada, dicha enumeración es de carácter taxativo o numerus clausus, por lo tanto restrictiva.

   Si analizamos ahora el caso bajo estudio de forma concreta, debe recordarse en ese sentido que el INFOCOOP es una institución que según el numeral 154 de la ley 6756 y sus reformas, tiene personalidad jurídica propia y autonomía administrativa y funcional, se trata en suma de una institución descentralizada del Poder Central, lo cual en su oportunidad manifestó esta Procuraduría en sus dictámenes No.1-32-80 del 14 de febrero de 1980 y C-140-92 de 4 de setiembre de 1992.

   Esta situación nos conduce, al tenor del texto de las normas legales antes transcritas de la Ley de Tránsito, que al ser el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo una institución autónoma, los únicos funcionarios que tendrían derecho a utilizar vehículo de uso discrecional serían, el Presidente Ejecutivo, Gerente, Subgerente, Auditor y Subauditor.

   Sin embargo, en esta institución varios de los cargos mencionados no existen según su estructura orgánica, aunque sí existen funcionarios que desempeñan funciones similares a las de los enunciados por la norma.

   Es así como con anterioridad a la nueva ley de tránsito la Contraloría General de la República afirmó que el "Orden Jerárquico Superior", varía según la estructura orgánica de la entidad:

"(...) esta Contraloría General, con fundamento en los principios de sana administración y racional utilización de los recursos públicos, ha optado por admitir el uso discrecional de vehículos únicamente en favor de aquellos funcionarios que conforman el denominado "nivel jerárquico superior", asignación que, por lo demás, sólo procede en favor de un determinado funcionario en razón del cargo que ostenta y para el cumplimiento de las funciones propias del mismo. En el caso de las instituciones descentralizadas, únicamente procedería en favor del Presidente Ejecutivo, Director y Sub-Director, Gerente, Subgerente y Auditor Interno, según la estructura orgánica de la entidad." (El subrayado no es del original) (Oficio No.8775 de fecha 8 de julio de 1991).

   Es claro que al incluir al Director y Subdirector, el órgano contralor se refería a casos que como el INFOCOOP, la estructura jerárquica varía con relación a la mayoría de las instituciones descentralizadas, sin embargo no por ello carece de cargos del orden jerárquico superior.

   Posteriormente en un informe de la Dirección General de Auditoría, Departamento de Organismos Descentralizados de la Contraloría se expresó:

" (...) en reiteradas ocasiones, esta Contraloría ha mantenido el criterio de que la asignación de un vehículo de uso discrecional, únicamente procede en favor de un determinado funcionario perteneciente al llamado "Orden Jerárquico Mayor" (que en el caso de INFOCOOP está conformado por el Director y Subdirector ejecutivos y por el Auditor Interno), en razón del cargo que ostenta el funcionario, y para el cumplimiento de las funciones propias en el desempeño de su puesto. Por tanto, la asignación del vehículo indicado para miembros de Junta Directiva resulta improcedente, ya que el destinar un mismo vehículo a varios servidores desnaturaliza la filosofía en que se basa el otorgamiento de este tipo de vehículos." (Informe sobre el estudio realizado en el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo relativo a la utilización de vehículos y gastos de viaje en el exterior, cuyo período de estudio abarcó del 1 de enero de 1991 al 30 de marzo de 1992).

   Ahora bien, es preciso analizar el punto relativo a las funciones que por disposición legal le corresponden a los funcionarios administrativos de superior jerarquía de ese Instituto, ello en el tanto, como lo vimos, la nomenclatura utilizada por el legislador para la denominación de dichos cargos, no debe ser el argumento determinante para poder contar o no con un vehículo de uso discrecional, sino que, en función del caso que nos ocupa, deben ser las funciones asignadas por aquél al Director Ejecutivo, las que nos permitan considerar la posibilidad de que cuente o no con dicho beneficio.

   Es oportuno indicar con base en lo antes indicado, que en el expediente legislativo correspondiente a la Ley de Tránsito en estudio señaló el diputado Soto Zúñiga, quien fuera el propulsor de la moción No.160, -la cual incluyó un conjunto de normas tendientes a la regulación de los vehículos del Estado-, lo siguiente: "(...) estos son los funcionarios del mayor nivel y que por sus tareas son los que pueden usar vehículo discrecional."(Expediente Legislativo, No.11.182, de la Ley No.7331, p.2840).

   Dentro del mismo expediente legislativo el Contralor General de la República expresa que la limitante para la asignación del vehículo de uso discrecional es el denominado "nivel jerárquico superior"(Expediente Legislativo, No.11.182, op. cit. p.2906).

   Es así como existiendo en el Instituto de Fomento Cooperativo, un Director Ejecutivo que cumple las funciones administrativas, normalmente asignadas a los funcionarios enumerados por la disposición 225 de la ley de tránsito, corresponderá de manera razonable y objetiva, otorgarle dicho beneficio, por ocupar un puesto de superior jerarquía administrativa en dicha institución autónoma. Todo ello se logra demostrar con el texto del artículo 166 de la ley 6756 citada, la cual dispone que la administración general del INFOCOOP estará a cargo de un director ejecutivo y se procede de seguido a enumerar sus funciones.

   Así las cosas, es posible derivar como conclusión lógico- jurídica la de que, al margen de la denominación o nomenclatura con que se designe en este caso al Director Ejecutivo como tal, dadas sus funciones administrativas, y en virtud del principio constitucional de igualdad, es posible calificarle como funcionario de alta jerarquía, en consideración de lo establecido por el numeral 33 de la Constitución Política y por el numeral 7 y 9 de la Ley General de la Administración Pública, y por ello analógicamente admitir la posibilidad jurídica de que cuente con el uso de un vehículo discrecional, todo lo anterior en el tanto la interpretación, integración y delimitación de las normas legales -fuentes escritas del Ordenamiento Jurídico Administrativo- debe efectuarse tomando como base aquellas fuentes no escritas que en conjunto con las escritas conforman lo que modernamente se ha denominado el Bloque de Legalidad.

   De esta forma, interpretar de manera analógica la disposición contenida en el artículo 225 de la Ley No.7331 bajo estudio en concordancia con la Constitución Política, nos obliga a respetar el artículo 33, con el fin de mantener el principio de igualdad.

   Debe en ese aspecto hacerse referencia a la doctrina, para la cual la solución que debe darse a aquellos supuestos en los cuales existe laguna en el ordenamiento, es la siguiente:

"En primer lugar, el juez debe tratar de extraer de los principios generales formulados en el ordenamiento positivo los criterios que sean aplicables al caso sobre el que tiene que decidir y que parecía no estar especialmente previsto.

Y si esto no fuese posible, si el juez no lograse un resultado mediante tal procedimiento, entonces el juez deberá intentar obtener una decisión mediante el método de analogía, que consiste en trasladar a una situación de hecho a una regla b, que no le es directamente referible, pero que se relaciona con una análoga situación de hecho.

Es decir, la analogía se funda no sobre la identidad de los hechos jurídicos sino sobre la identidad del motivo de la norma; esto es, descubre que dos casos suscitan análoga valoración, y entonces, emplea en uno de ellos (al no previsto explícitamente) la ley dictada para otro; pues la comparación entre los dos, muestra que debe haber un mismo criterio de valoración." (El subrayado no es del original) RECASENS SICHES, Luis, Introducción al Estudio del Derecho, México, Editorial Porrúa, 1974, p. 206 y 207.

   Es así cómo, al no existir funcionarios con el apelativo que indica el artículo 225 de la Ley de Tránsito, pero que sí detentan funciones similares a los enumerados por la norma, los beneficiarios al uso del vehículo discrecional, según el método analógico, bien pueden ser aquellos funcionarios que cumplen similares funciones que las que realizan los sujetos enumerados en el artículo 225 indicado.

   Debe recordarse en este aspecto, la importancia de acudir al método teleológico de interpretación y aplicación de las normas, ello en virtud de que el motivo o la razón de ser de la norma es el coadyuvar con funcionarios de la jerarquía más alta en el sector público en el cumplimiento de sus funciones, tal y como lo comprobamos dentro del expediente legislativo de la norma legal que analizamos.

B.- Posibilidad de contar con más de un vehículo de uso discrecional

   Otro aspecto a dilucidar en el presente estudio es determinar si a los sujetos a los que se autoriza el uso del vehículo discrecional, les corresponde por ello única y exclusivamente un vehículo para su uso.

   Los funcionarios de alta jerarquía poseen un horario de labores ilimitado, sus decisiones no están sujetas a horarios restrictivos. Por ello no hay días inhábiles cuando existen necesidades públicas por satisfacer. El vehículo de uso discrecional es un instrumento necesario para afrontar la carga laboral del puesto.

   Como lo indica la ley, el vehículo de uso discrecional no cuenta con restricciones de combustible, horario de operación ni recorrido.

   El horario y la responsabilidad de dichos funcionarios es desigual, razón por la cual para satisfacer dicha carga es razonable, conveniente y necesario un vehículo para su traslado en el país, en cualquier momento y con ocasión de sus labores.

   Vemos así como el uso del vehículo discrecional está ligado a las funciones de alta jerarquía del funcionario y es para coadyuvar a que éste satisfaga los requerimientos de su cargo. La ley otorga ese beneficio a ciertos funcionarios con el fin que éstos se sirvan de dicho vehículo de manera personal para satisfacer las funciones de su puesto, pero sin perder de vista que dicho beneficio es para y por sus funciones, las cuales deben ser cumplidas únicamente por una persona.

   Ahora bien, es preciso establecer ciertamente la posibilidad de ampliar el número de vehículos asignados por el Legislador a los funcionarios por cuyo cargo, resulta razonable conceder dicho beneficio.

   Uno de los motivos que hicieron necesaria la regulación legal en comentario, fue la necesidad de ajustar los recursos escasos con los cuales cuenta nuestra Administración Pública para satisfacer las necesidades sociales, es decir racionalizar el gasto público. Resultó por ello necesario limitar el uso abusivo que de previo al dictado de esta normativa se estaba dando en detrimento del más razonable uso de los recursos ya de por sí limitados.

   A la luz de esta consideración y en virtud de la necesidad de interpretar la norma en estudio dentro de este marco de operación, luce irrazonable e innecesario asignar a cada uno de los funcionarios más de un vehículo de uso discrecional para la atención de los asuntos que por su competencia y jerarquía administrativas deben atender.

   La consulta indica que el requerimiento de contar con más de un vehículo de uso discrecional nace de la necesidad de contar con vehículos capaces de conducirlos a zonas rurales con accesos inadecuados para vehículos livianos, sin embargo, no parece ser suficiente dicho motivo dado que para ello es posible contar con los vehículos de uso administrativo. Ello sobre todo en consideración de la excepcional hipótesis que se plantea, lo cual hace innecesario e irrazonable incluso, condenar al uso discrecional un vehículo rural que bien puede mantenerse en uso de todos los funcionarios de la institución siempre que las labores lo demanden, incluyéndose al efecto a los funcionarios de alta jerarquía, a quienes se les podrá asignar un vehículo rural cuando las necesidades de éstos así lo exijan.

   De acuerdo con todo lo anterior, esta Procuraduría considera que no es dable interpretar que tales funcionarios tienen el derecho por ley a la asignación de más de un vehículo de uso discrecional simultáneamente.

II.- CONCLUSIONES

   De acuerdo con lo expuesto esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- Con la aprobación de la Ley de Tránsito los únicos funcionarios de las instituciones autónomas que tienen derecho a utilizar vehículo de uso discrecional son el Presidente Ejecutivo, Gerente, Subgerente, Auditor y Subauditor o sus equivalentes -Director o Subdirector Ejecutivos-, según la estructura orgánica de la entidad;

2.- Dichos funcionarios tienen el derecho por ley al uso discrecional de un único vehículo.

Con toda consideración,

Licda. Ma. Lourdes Echandi Gurdián

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