C-089-2014

20 de marzo de 2014

 

Licenciado

Omar Villalobos Hernández

Auditor Municipal

Municipalidad de Orotina

 

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio AI-267-2012 del 19 de octubre del 2012, en el cual solicita criterio sobre si los estudios técnicos en materia de servicios personales son competencia de profesionales en Ciencias Económicas. Se requiere nuestro criterio en relación con los siguientes aspectos:

1.    Puede considerarse dentro del sector municipal la elaboración de estudios técnicos para la creación, supresión, traslados, reasignaciones, reclasificaciones, transformaciones, revaloraciones de plazas. Como competencias reservadas para profesionales de las ciencias económicas adscritos al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.

2.    En caso de que la respuesta sea a la interrogante planteada sea afirmativa y bajo el supuesto de que en un municipio el perfil del puesto del encargado de recursos humanos no establezca como requisito académico preparación de nivel profesional (igual o superior a un bachillerato universitario en ciencias económicas) no sujeta de incorporación al Colegio de Profesionales en ciencias económicas de Costa Rica, faculta la embestidura del puesto a dicho funcionario no profesional para realizar  tales estudios, caso contrario quien correspondería entonces dentro de la institución realizar y legitimar los estudios en cuestión.

3.    En caso de que el encargado de recursos humanos, no profesional, no estuviese facultado para realizar los estudios técnicos en referencia y los hubiere ejecutado, en que condición quedan estos.

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

I. SOBRE LOS PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

De previo a referirnos a los temas de fondo, debemos indicar que vistos los términos en que la consulta ha sido planteada, resulta de gran importancia señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad, los cuales deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta.

En ese sentido, tenemos que dentro de tales requisitos se encuentra el que las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

Al respecto, esta Procuraduría ha expresado las siguientes consideraciones:

“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).

Ahora bien, de conformidad con lo anterior y atendiendo a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, se observa que la misma, aunque se intente presentar en términos generales, corresponde a un caso concreto respecto del cual se nos solicita criterio.

Particularmente, se hace referencia expresa a todas las condiciones de un   funcionario que se encuentra en la situación respecto de la que se formulan las interrogantes, lo cual nos impide verter un pronunciamiento directamente relacionado con el asunto, en razón de que si se emitiera  éste tendría carácter vinculante  y se  estaría entrando a sustituir a la Administración activa en relación con este caso concreto.

II. FONDO

Una vez aclarada la admisibilidad de la consulta en el apartado anterior, con el fin de colaborar procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por la Municipalidad de Orotina, no sin antes advertir que hemos agrupado algunas de las preguntas para dar mayor claridad a la exposición.

 

 

1.        Puede considerarse dentro del sector municipal la elaboración de estudios técnicos para la creación, supresión, traslados, reasignaciones, reclasificaciones, transformaciones, revaloraciones de plazas. Como competencias reservadas para profesionales de las ciencias económicas adscritos al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.

En relación a este tema, queremos reiterar el criterio sostenido por este Órgano Asesor, el cual ha señalado lo siguiente:

                   I. Antecedentes de la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República sobre el artículo 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.

        Tal y como se refiere en el oficio que nos ocupa, existe un importante antecedente de la Sala Constitucional en lo que atañe a la interpretación, conforme al Texto Fundamental, que cabe dar al artículo 17 de la Ley 7105 del 31 de octubre de 1998 (Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas). Nos parece oportuno citar, en lo que aquí interesa, los razonamientos que da la Sala sobre el tema de la idoneidad y requisitos para optar a cargos de la función pública, y de cómo se arriba a la declaratoria de inconstitucionalidad de la interpretación que se venía dando del numeral 17 recién citado:

"3. En concordancia con lo dicho, parte fundamental de la decisión consiste en esclarecer si desde el punto de vista constitucional, el inciso a) del artículo 17 de la Ley que regula a los Profesionales en Ciencias Económicas, en relación con la actividad administrativa concebida en el sentido más amplio, denominada "Recursos Humanos", puede afectar todas las situaciones atinentes a esta materia; sin distinguir ni salvar los aspectos que por su especialidad corresponden a otras ciencias distintas de aquéllas. Del estudio de la cuestión y de la doctrina especializada sobre el tema, se desprende que la administración de Recursos Humanos, es interdisciplinaria, puesto que abarca funciones diversas como la colocación, adiestramiento, traslados, ascensos, administración de salarios y sueldos, valoración del trabajo, conceptuación del mérito, medidas sanitarias, de seguridad y recreo, protección del centro de trabajo, asesoría jurídica al personal y toda una serie de actividades que son complementarias del objeto principal de la oficina o empresa, pero necesarias para el cumplimiento de sus fines. Lo de interdisciplinario ha sido admitido incluso por el mismo Colegio de Ciencias Económicas, conforme se observa en su memorial de coadyuvancia. Asimismo, en relación con otras ciencias se ha llegado a expresar, por ejemplo, que en la actualidad la contribución de la Psicología al área en estudio es "sumamente valiosa" en campos como selección de personal, entrenamiento y capacitación, orientación profesional, tests psicológicos, conceptos y modelos de actitudes y motivación (ver además: artículos 7 y 4 de la Ley Orgánica del Colegio Profesional de Psicólogos, número 6144 del 20 de noviembre de 1977). Lo mismo se ha dicho de la Sociología y de sus orientaciones hacia la materia de Recursos Humanos, de donde surgen conceptos como Sociología industrial, de la empresa o de la administración; o de la Ingeniería y industrial y el establecimiento de parámetro para calificar el rendimiento de los trabajadores, el mejoramiento de los métodos de producción y estudios de tiempos y movimientos, entre otros (ver artículos 9,11 y en especial, el 16.a.3., de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros y Arquitectos, número 3663 del 10 de enero de 1966 y sus reformas); o del Derecho en relación con los conocimientos sobre legislación laboral que son necesarios dentro de la administración de Recursos Humanos, con el objeto de regular las relaciones de trabajo y los conflictos de intereses que en esta área se producen; sin pretender decir, por supuesto, que las materias señaladas son las únicas con las que guarda relación. Así las cosas, y con base en los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las normas, como parámetros de constitucionalidad, la conclusión que se atrae de lo anterior es que el ejercicio de las Ciencias Económicas no puede excluir absolutamente e irrazonablemente, a ninguna otra actividad profesional regula por el Estado, que por definición y contenido, le otorgue al correspondiente profesional interesado, la facultad y el reconocimiento jurídico para desempeñarla (véanse como ilustración, los incisos d y g del artículo 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Letras y Filosofía, número 4770 de 13 de octubre de 1972).

4.                      El inciso a) del artículo 17 supracitado, dispone que se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados universitarios en administración de Recursos Humanos. De otra parte, ya se vio que esta materia está integrada además, por toda una serie de especialidades o aspectos que no son propios o exclusivos de la administración como ciencia, sino que han sido desarrolladas por otras ciencias sociales y exactas. Asimismo, como bien se ha dicho en el proceso, las leyes orgánicas de las corporaciones profesionales buscan entre otras cosas relevantes, delimitar la materia concreta que será legítimamente reservada para sus agremiados, con los fines de interés público que persigue el ordenamiento jurídico. Ahora bien, con base en lo que se ha explicado, se deduce que la delimitación que por vía de interpretación y aplicación viene haciendo la Administración Pública, respecto del concepto de "Recurso Humanos" contenido en la Ley 7105, traspasa el espacio del objeto efectiva y legítimamente reservado, al extender los efectos a la totalidad de esa actividad y destinarla a los graduados en Ciencias Económicas con énfasis en la materia en estudio, excluyendo a otros profesionales de distintas disciplinas, no económicas, que también y por ley, tienen posibilidad jurídica y la formación universitaria suficientes en áreas contenidas dentro de la referida materia. En consecuencia, al abarcar indebidamente ramas que son propias de otras ciencias y profesiones, esa interpretación cuestionada no solamente excedió lo constitucionalmente posible, sino que además, estableció en forma que no es razonable, objetiva, ni legítima, un privilegio en favor de los profesionales en administración de Recursos Humanos y la consecuente discriminación respecto de aquellos otros que pudiendo desempeñarse en determinadas especialidades de esa actividad, no son graduados en administración; razones todas por las cuales fueron infringidas las normas 33 y 58 de la Constitución Política, que prohíben la discriminación en general y respecto del trabajo, así como la 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas. Por lo dicho, en lo concerniente al concepto de Recursos Humanos y la interpretación que los órganos públicos encargados de aplicar esa normativa le han dado, es procedente acoger la acción, correspondiendo interpretar la disposición legal en el sentido de que si bien es una especialidad de la ciencia administrativa, existen ciertos y determinados aspectos de ella que por su naturaleza están vinculados con otras ciencias. Entonces, dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia. Por esta razón el Estado deberá establecer los requisitos de idoneidad que cada función dentro de esa materia demanda, con apego además a la ciencia y la técnica; quedando a los Colegios Profesionales la garantía de velar por la legalidad de esas clasificaciones o categorías y fiscalizar lo correspondiente en las esferas no estatales, de conformidad con el ordenamiento jurídico."

(Voto N° 3409-92 de las catorce horas treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos)

        Producto de una gestión de adición y aclaración del anterior pronunciamiento, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente:

"II.-En el fallo se estableció, entre otras cosas relevantes, que se debía interpretar el inciso a) del artículo 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales, No.7105 de 31 de octubre de 1988, en el sentido de que: " ... si bien -la administración de recursos humanos- es una especialidad de la ciencia administrativa, existen ciertos y determinados aspectos de ella que por su naturaleza están vinculados con otras ciencias. Entonces, dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en este tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia. Por esta razón el Estado deberá establecer los requisitos de idoneidad que cada función dentro de esa materia demanda, con apego además a la ciencia y la técnica; quedando a los Colegios Profesionales la garantía de velar por la legalidad de esas clasificaciones o categorías ...".- Del análisis de ese trozo y su contexto se deduce que, quien debe establecer y regular los requisitos de idoneidad para cada función integrante de la administración de los recursos humanos, no es este Tribunal, sino, el Poder Ejecutivo, a través de su potestad reglamentaria, que la Constitución Política le confiere en el artículo 140, incisos 3 y 18, sin perjuicio, por supuesto, de la superior función del legislador. En consecuencia, corresponderá a esos órganos del Estado, de conformidad con los atributos de sus competencias, lo preceptuado por la Constitución y lo establecido en los parámetros de guía indicados por la resolución número 3409-92, determinar y plasmar en las normas jurídicas de organización correspondientes (véase el punto "c" de la parte dispositiva de ese fallo), los requisitos de idoneidad que deben exigirse, para poder desempeñar cargos dentro del conjunto de funciones que conforman la administración de recursos humanos (véase sobre los principios constitucionales de idoneidad y eficiencia en la Administración Pública, el voto de esta Sala número 140-93).-

" (Voto 3411-93 de las ocho horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de julio de mil novecientos noventa y tres)

        Por nuestra parte, cabe afirmar la existencia de una línea jurisprudencial en el sentido de que corresponde a la Administración activa –en este caso, el Instituto-, determinar si un determinado puesto o cargo tiene características interdisiciplinarias que justifiquen la designación de profesionales en ramas del saber científico diferentes a las que se agrupan en el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas:

"En reiteradas ocasiones esa Corporación Profesional ha consultado a esta Procuraduría General, si diversas instituciones autónomas pueden eludir o no la aplicación de los requisitos profesionales y legales de incorporación previstos en la Ley Nº 7105 de 31 de octubre de 1988, al nombrar sus gerentes. (Oficios CPCE-DJ-054-97 de 19 de marzo, F-097-97 de 2 de abril y F-173-97 de 11 de julio, todos de 1997, así como el F-031-98 de 16 de febrero de 1998 y F-165-99 de 18 de agosto de 1999).

    Debemos indicar que al respecto, este órgano asesor ha establecido una clara posición jurisprudencial, en el sentido de que la determinación de si un puesto en el sector publico debe ser ocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas o no, estará sujeto al examen del caso concreto y dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, todo ello en virtud de lo señalado por la Sala Constitucional al interpretarse el numeral 17 de la citada Ley 7105, estudiada en la sentencia Nº 3409-92 de las 14:30 horas del 10 de noviembre de 1992. (Véanse los dictámenes C-071-94 de 6 de mayo de 1994, C-079-97 de 19 de mayo de 1997, C-161-97 de 29 de agosto de 1997, C-058-98 de 1º de abril de 1998 y C-216-99 de 1º de noviembre de 1999).

    Como ejemplo de esa posición doctrinal, podemos citar los siguientes extractos de dictámenes específicos:

"La determinación de si un puesto es relativo a las ciencias económicas o también a otra ciencia estará sujeto al examen del puesto en concreto, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Sala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No. 3409-92". (Dictamen C-071-94 de 6 de mayo de 1994).

"En el caso de los nombramientos en los puestos de jefatura de las instituciones bancarias, aquellos cargos cuyo desempeño se encuentre relacionado con el área de las Ciencias Económicas, deberán ser ocupados por profesionales que se encuentren incorporados al Colegio de Ciencias Económicas, acatándose de esta forma las disposiciones legales correspondientes". (Dictamen C-079-97 de 19 de mayo de 1997).

    Es claro entonces, que al haberse producido sobre el punto consultado, un criterio reiterado en los dictámenes antes aludidos, existe jurisprudencia administrativa, cuya doctrina interpreta, informa, integra y delimita el ordenamiento jurídico, ya que a través de ella el texto frío, y muchas veces confuso de la ley, cobra vida y se manifiesta en la realidad proyectando sus valores esenciales, permitiéndose así el encontrar respuestas a las interrogantes jurídicas como la presente (Artículos 2 de nuestra Ley Orgánica Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, 9 del Código Civil y 6 a 10 de la Ley General de la Administración Pública, interesando especialmente los numerales 7 y 9.1).

    Sin embargo, debe recordarse que la Procuraduría no se pronuncia sobre casos concretos, para no sustituir a la administración activa consultante, a través de un dictamen vinculante –con las salvedades de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública–, moviéndose en el plano de la interpretación e integración del ordenamiento de manera abstracta, lo cual permite la emisión de criterios uniformes y reiterados para establecer criterios de interpretación.

    En consecuencia, deberá entenderse que el efecto primordial de la jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa, a quién le corresponderá, en última instancia, aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

    Amén de lo anterior, resulta improcedente acoger la solicitud de aclaración del dictamen C-161-97 de 19 de agosto de 1997, en los términos en que lo pide esa Corporación Profesional, por cuanto sería impropio e inadecuado, desde el punto de vista jurídico, circunscribir dicho pronunciamiento únicamente a la especialidad de Administración en Recursos Humanos, cuando en realidad la interrogante que se evacuó en ese momento lo fue con respecto a todas las profesiones consideradas como parte de las Ciencias Económicas, según el enunciado contenido por el numeral 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica -Nº 7105 de 31 de octubre de 1988-."

(Dictamen C-132-2001 del siete de mayo del dos mil uno.)

 Consecuencia de la mencionada línea jurisprudencial, también llegamos a la conclusión de que no resulta posible, a priori, considerar determinado puesto como de exclusiva titularidad para miembros del Colegio aquí citado, sino que debe darse prioridad al análisis de las funciones del cargo, para de ello arribar a la determinación si se está en presencia de un puesto cuyas tareas se engloben en las cobijadas por el ámbito de las ciencias económicas, o bien presenta características que lo califiquen de interdisciplinario (ver dictamen C-291-2001 del veintidós de octubre del 2001).

              I.      Análisis de la consulta.

En consonancia con lo destacado en el punto anterior, debemos indicar al Instituto consultante que no resulta posible a la Procuraduría General de la República determinar, si en el caso concreto de su Director Ejecutivo, se desarrollan funciones o tareas que sean propias y exclusivas a la capacitación profesional de los miembros del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, o, si por el contrario, también incluye tareas que hagan posible, atendiendo a los postulados de eficiencia, idoneidad y legalidad, que el puesto sea ocupado por un profesional de otra rama del saber científico. Para ser consecuentes con lo expuesto, dicho análisis es competencia exclusiva de la Junta Directiva.

           II.     Conclusión.

 El análisis de si la naturaleza de las funciones que está llamado a desarrollar el Director Ejecutivo del IMAS se enmarcan dentro del campo de acción de los profesionales en ciencias económicas, o bien tiene características que permitan calificarlas de interdisciplinarias, es competencia exclusiva de la Junta Directiva del IMAS, atendiendo a lo que la ley y el reglamento prescriban. De ello que esté vedado a la Procuraduría General, por tratarse de un caso concreto, el determinar si esas funciones son exclusivas de un profesional en ciencias económicas.

 De darse una valoración por parte de la Administración en el sentido de que un puesto en específico presenta las notas de "interdisciplinariedad" a que alude la Sala Constitucional en los votos reseñados, es dable concluir que no existiría impedimento legal para nombrar en ese cargo a un profesional que pertenezca a un grupo profesional diferente al que se agrupa en el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas. (Dictamen C-289-2004 del 12 de octubre del 2004. En igual sentido ver los dictámenes C-176-2006 del 9 de mayo de 2006, C-001-2011 del 11 de enero del 2011, C-018-2011 del 24 de enero, 2011)

      De lo anteriormente expuesto es claro que en diferentes ocasiones se ha pretendido que la Procuraduría General defina cuáles puestos deben ser ocupados por los profesionales en ciencias económicas, de manera que, es criterio de este Órgano Asesor que el establecer si las funciones que realiza el encargado de recursos humanos de la Municipalidad de Orotina se encuentran o no dentro de las funciones que deben ejercer los profesionales en ciencias económicas, o si pueden ser dichas funciones calificadas de interdisciplinarias de manera que las puedan realizar profesionales de otras ciencias, es competencia exclusiva de la Administración en nuestro caso la Municipalidad de Orotina, por lo que esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada por tratarse de un caso concreto, el determinar si esas funciones son exclusivas de un profesional en ciencias económicas.

2.                  En caso de que la respuesta sea a la interrogante planteada sea afirmativa y bajo el supuesto de que en un municipio el perfil del puesto del encargado de recursos humanos no establezca como requisito académico preparación de nivel profesional (igual o superior a un bachillerato universitario en ciencias económicas) no sujeta de incorporación al Colegio de Profesionales en ciencias económicas de Costa Rica, faculta la embestidura del puesto a dicho funcionario no profesional para realizar  tales estudios, caso contrario quien correspondería entonces dentro de la institución realizar y legitimar los estudios en cuestión.

El Código Municipal en el artículo 115 instaura la carrera administrativa municipal señalando que es “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”.

Así mismo, de los artículos 116 y 119 inciso a) del mismo cuerpo normativo se desprende que el Manual de Puestos es un instrumento que permite lograr los objetivos propuestos al instaurar la carrera municipal, siendo dicho manual un parámetro de ingreso a los puestos dentro de las municipalidades.

Artículo 116. “Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades”.

Artículo 119. ““ Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata. ..”

Bajo esta misma línea de pensamiento, los artículos 120 y 121 del Código Municipal, establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal.  Señalan dichos artículos lo siguiente:

“ARTÍCULO 120.-

Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará  bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.

ARTÍCULO 121.-

Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.” (lo subrayado no es del original)

Como podemos apreciar, el Código Municipal cuenta con un régimen estatutario, fundamentado en los principios constitucionales de idoneidad comprobada y estabilidad en el puesto, los cuales son fundamentales en la relación de empleo de los servidores municipales. Dichos principios los encontramos consagrados en el artículo 119, el cual señala:

Artículo 119. “Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:  

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.  

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.

c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.  

d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.  

e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.  

f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas”.

En concordancia con lo anterior, encontramos la disposición contenida en el artículo 125 del Código de cita, la que literalmente expresa:

ARTÍCULO 125. “El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, a las cuales se admitirá únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta ley. Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades. Para cumplir con este artículo, las municipalidades podrán solicitar colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil."(El destacado no es del original)

Sobre la idoneidad, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N°. 60-94 de las 16:54 horas del 5 de enero de 1994, señaló lo siguiente:

"Para que estos servidores puedan pertenecer a este Régimen es requisito indispensable la idoneidad comprobada, lo cual significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande” (el resaltado no es del original)

        De lo anteriormente expuesto es claro que, el Código Municipal establece los lineamientos bajo las cuales las municipalidades, deben proceder a realizar la elección de sus servidores, siendo así que para obtener la estabilidad laboral el funcionario debe demostrar la idoneidad según los presupuestos señalados en el ordenamiento jurídico.

En todo caso, debe reiterarse que la elaboración de los manuales de puestos y las especificaciones que los mismos requieran es una competencia exclusiva de la Municipalidad correspondiente.

3.                  En caso de que el encargado de recursos humanos, no profesional, no estuviese facultado para realizar los estudios técnicos en referencia y los hubiere ejecutado, en que condición quedan estos.

Cabe señalar que la presenta consulta se encuentra dirigida a un caso concreto, por lo que esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para determinar vía dictamen, que pasa con cada uno de los informes técnicos rendidos por el encargado de recursos humanos de la Municipalidad de Orotina y los efectos que estos hayan producido, ya que habría que analizar cada caso en concreto y se  estaría entrando a sustituir a la Administración activa.

En razón de lo expuesto, resulta necesario reiterar que la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de decisiones en un caso en concreto, por lo que no puede pretenderse que sea esta Procuraduría la que resuelva el caso concreto, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que nos ha sido encargada por ley.

No obstante, con el fin de colaborar, debemos señalar que si ente municipal no cuenta con una unidad de recursos humanos o funcionario competente para realizar los estudios técnicos respectivos, podrá de conformidad con el artículo 120 del Código Municipal solicitar la colaboración de la Dirección General del Servicio Civil. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 120. — “Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.”

Sobre este punto la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha señalado, lo siguiente:

“IV.           SOBRE LA COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL  SERVICIO CIVIL PARA ASESORAR Y EMITIR CRITERIO  EN MATERIA DE RECURSOS HUMANOS EN LAS MUNICIPALIDADES.

El tópico sometido a criterio de este órgano técnico asesor busca dilucidar la función asesora que, respecto del ente territorial, desarrolla el Servicio Civil en materia de empleo público.

Para tal efecto, se impone señalar que los gobiernos locales han sido permeados jurídicamente de autonomía administrativa, política, tributaria y normativa, por lo que, cuentan con la faculta jurídica de regular su organización y política salarial mediante la reglamentación correspondiente.

Así se ha mantenido por la Procuraduría General de la República, al apuntar: 

“…Las corporaciones municipales han sido diseñadas en el marco constitucional como entes territoriales autónomos, característica que se expresa en el campo político, tributario, administrativo y normativo, al tenor de lo que establecen los artículos 169 y 170 de la Carta Constitucional. 

Sobre los alcances de esta autonomía, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

"Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999, el subrayado corresponde con el original)  

Así las cosas y teniendo como base la autonomía que goza la Municipalidad, deviene relevante precisar cuál es la labor que el Código Municipal le encomienda a la Dirección General del Servicio Civil, en lo que refiere a la primera.

En este sentido, se impone remitirnos a lo dispuesto en los artículos 120, 122 inciso c), y 125 del Código Municipal, que por su orden y en lo conducente disponen:

“Artículo 120.-

(…)

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

“Artículo 122. — Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones:

 a) (…)

b) (…)

c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial.

Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

“Artículo 125. — El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley…Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil.”

Como claramente se sigue de los ordinales transcritos, la corporación municipal puede, si lo considera conveniente, peticionar criterio a la Dirección General del Servicio Civil, la cual, evidentemente, tendrá competencia para colaborar con la primera, tanto, en asesorías, cuanto en criterios, ya que, el Código Municipal se la otorga expresamente. Esto, claro está en los tópicos tutelados en las normas dichas.

En este sentido, nos hemos pronunciado al establecer lo siguiente:

De ahí que, el mencionado artículo 120, establece, expresamente, la posibilidad para que cada Municipalidad, cuando así lo considere pertinente, solicite la colaboración directa a la Dirección General del Servicio Civil en orden a la elaboración o actualización de su Manual Descriptivo de Puestos… Y ello, evidentemente, por ser esa Dirección General, desde antigua data, un órgano técnico especializado en lo que respecta a la materia de administración del recurso humano en la Administración Pública de su competencia; y como tal, su colaboración es importante…

En ese orden de ideas, esta Procuraduría, mediante el Dictamen No. 260, de 27 de setiembre del 2001,  claramente, señaló:

Es así, como la anterior exigencia interpretativa obliga a entender que el artículo 120 del Código Municipal faculta, por un lado, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para elaborar y mantener actualizado el "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", también denominado "Manual General"; para lo cual, podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil. Mientras que a las Municipalidades se les reconoce esa misma atribución, pero con respecto a sus propios Manuales descriptivos de puestos, dictados en virtud de la autonomía normativa (potestad reglamentaria) que les confiere la ley y la propia Constitución Política.

La anterior interpretación, a nuestro entender, asegura a las Municipalidades su derecho a intervenir en aquellos asuntos que le atañen y afectan directamente en sus intereses, como lo es el ejercicio de sus competencias organizativas institucionales, y especialmente, de su potestad reglamentaria en materia del personal bajo su cargo, aspectos que, junto con otros, configuran su autonomía…” (Dictamen C-201-2013 del 15 de setiembre del 2013)

III. Conclusiones:

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

1.      El establecer si las funciones que realiza el encargado de recursos humanos de la Municipalidad de Orotina se encuentran o no dentro de las funciones que deben ejercer los profesionales en ciencias económicas, o si pueden ser dichas funciones calificadas de interdisciplinarias de manera que las puedan realizar profesionales de otras ciencias, es competencia exclusiva de la Administración en nuestro caso la Municipalidad de Orotina, por lo que esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada por tratarse de un caso concreto, el determinar si esas funciones son exclusivas de un profesional en ciencias económicas.

2.      En todo caso, corresponde a la Corporación Municipal elaborar el respectivo manual de puestos y determinar, para cada caso, los requisitos que permitan establecer la idoneidad de las personas que ocupen cada cargo en esa Municipalidad.

Cordialmente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández                     Berta Marín González

Procuradora B                                         Abogada de Procuraduría

 

 

 

 

 

GRF/bmg/scm