28 de marzo de 2014

OJ-44-2014

Señora

Flor Sánchez Rodríguez

Jefa de Área

Comisión Especial

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número CEC-224-2012 de 07 de agosto de 2012, recibido en esta Procuraduría el 08 de agosto de 2012, donde se consulta nuestro criterio sobre el proyecto denominado: “Ley de Fortalecimiento de la gestión de Cobro de la Caja Costarricense del Seguro Social”, Expediente legislativo número 18329.

Es necesario indicar que nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, conforme a lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica número 6815 de 27 de setiembre de 1982, no constituye un dictamen vinculante, sino más bien una “opinión jurídica”, que se da como colaboración institucional con la delicada función de promulgar las leyes.

Reiteramos que, “… al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (OJ-097-2001 de 18 de julio de 2001).

I.              SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

El proyecto denominado “Ley de Fortalecimiento de la gestión de Cobro de la Caja Costarricense del Seguro Social” propone reformas a los artículos 20, 30, 31, 37, 38, 44, 45, 47, 48, 49, 53, 56, 74, 74 bis  de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, número 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas;  al artículo 71 de la Ley de Protección al Trabajador, Nº 7983, de 16 de febrero de 2000 y al artículo 3 del Código de Trabajo.

Dichas reformas, conforme a la exposición de motivos del proyecto, son parte de un conjunto de iniciativas legislativas que tienen como fin fortalecer los mecanismos institucionales y legales para el cobro efectivo y oportuno de las cuotas obrero-patronales y el aporte estatal a la CCSS; así como agilizar las tareas de administración y gobierno de los seguros sociales del país.

Consideramos importante hacer algunas anotaciones con respecto a las competencias de la institución en los procesos de cobro y las responsabilidades de los trabajadores y patrones, que se amplían con la reforma.

La reforma del artículo 20 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, amplía las facultades de los inspectores de la siguiente manera:

“Artículo 20.- Habrá un cuerpo de inspectores encargado de velar por el cumplimiento de esta ley y sus reglamentos. Para tal propósito, los inspectores tendrán carácter de autoridades con los deberes y las atribuciones señaladas en los artículos 89 y 94 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, N.º 1860 de 21 de abril de 1955. Para los efectos de la presente ley, el Servicio de Inspección de la Caja, a través de su jefatura, tendrá la facultad de solicitar y acceder efectivamente a la Tributación, al Sistema Bancario Nacional, Superintendencia General de Entidades Financieras, y a cualquier otra oficina pública o ente público no estatal, certificación de la información contenida en las declaraciones, los informes, balances y sus anexos sobre salarios, remuneraciones e ingresos, pagados o recibidos por los trabajadores asalariados, independientes y cualquier otro obligado por ley, y depósitos de salarios en las cuentas bancarias.

(…)”

            De ahí que se faculta a los inspectores de la CCSS, para que puedan solicitar y “acceder efectivamente” a la información sobre salarios, remuneraciones o ingresos pagados o recibidos por los trabajadores que se encuentren en poder del Sistema Bancario Nacional, SUGEF o de un ente público no estatal o en los depósitos de salarios de las cuentas bancarias.

Con respecto a este acceso a la información, es necesario considerar el límite al derecho constitucional a la intimidad que se establece en el artículo número 24 de nuestra Constitución Política:

“Artículo 24.- Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación. “

            De conformidad con los párrafos tercero y cuarto de la norma constitucional, los inspectores de la institución, según la reforma propuesta, se constituyen como una excepción autorizada para revisar documentos dentro del cumplimiento de sus competencias. De ahí que esta ley deberá ser aprobada por dos tercios del total de los diputados e indicar en qué casos procede esa revisión para evitar roces de constitucionalidad.

Se mejora la redacción del artículo 31 eliminando el término de “asegurados facultativos” mencionándose únicamente los trabajadores independientes, asegurados voluntarios y cualquier otro obligado por ley. Asimismo, se establece que será responsable solidariamente de la obligación de cotizar, la persona física o jurídica contratante que se beneficie de la prestación de servicios de la persona trabajadora, aunque formalmente no figure como patrono en el contrato de trabajo o en los registros públicos (Artículo 30).

El proyecto de ley establece la reforma del artículo 45 de la Ley Constitutiva de la CCSS, en cuanto quien no entregue a la Caja el monto de las cuotas obreras obligatorias será responsable del delito de apropiación y retención indebida del artículo 216 del Código Penal. Así también, se establece la responsabilidad penal de los representantes legales en el caso en que el patrono sea una persona jurídica.

En esta misma línea la reforma del artículo 53 plantea que tratándose de personas jurídicas el o los representantes legales de estas serán solidariamente responsables por las acciones u omisiones establecidas en la presente ley.

Sobre la responsabilidad penal de las personas jurídicas es importante indicar que la doctrina penal clásica, considera que la persona moral no puede ser sujeto activo de un delito. Esta calidad sólo la puede tener la persona física, pues sólo ella es capaz de ejecutar las acciones o incurrir en las omisiones que se consideran delitos, y no el hecho de que ciertas situaciones producen consecuencias perjudiciales para los individuos o la sociedad.

De ahí que como tesis de principio, nuestro ordenamiento jurídico penal excluye la responsabilidad objetiva como parámetro sancionador, sin embargo, contiene excepciones con respecto a la responsabilidad objetiva, en donde algunas normas establecen la posibilidad de trasladar la responsabilidad de la comisión de un delito a los representantes de las personas jurídicas o colectivas, tal es el caso del artículo 227 del Código Penal, que tipifica el delito de Usurpación de Bienes de Dominio Público.

Sobre la aplicación de este artículo 227 del Código Penal la Sala ha indicado en la Sentencia número 6361-93 de las quince horas tres minutos del primero de diciembre de mil novecientos noventa y tres:

“Se evacua la consulta indicando que el párrafo cuarto del artículo 227 del Código Penal no es en sí mismo inconstitucional, pero debe interpretarse que para su aplicación a un caso concreto el juzgador debe establecer si existe prueba suficiente que acredite la participación culpable del administrador o gerente de la sociedad o compañía con el hecho que se investiga, de tal forma que sólo en aquellos casos en que encuentre una relación directa, personalmente reprochable a éste podrá acordarse su reprochabilidad penal”.

Asimismo, con respecto a este tipo de normas penales de responsabilidad penal en el caso de personas jurídicas, esta Procuraduría en la Opinión Jurídica OJ-31-2007 del 12 de abril del 2007 ha indicado:

“En ese orden de ideas, para que proceda la aplicación de este tipo de normas penales en un caso concreto, debe existir suficiente prueba que acredite la participación culpable del director, administrador, gerente, apoderado o empleado de una persona jurídica con el hecho ilícito sujeto a investigación, de tal manera que sólo en aquellos casos en que se determine una relación directa y personalmente reprochable a éstos individuos, se podrá establecer responsabilidad penal a la persona jurídica”.

De ahí que sea necesario considerar que si bien la reforma los artículos 45 y 53 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social no es inconstitucional, según el criterio de la Sala sobre normas homólogas.

Un aspecto medular de la reforma consiste en la incorporación de la “Sección V bis, denominada: “De la ejecución de la deuda en sede administrativa”.

La Administración Pública goza del privilegio de la auto tutela basado en el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos. En razón de esto, la Administración puede por sí misma ejecutar sus actos sin necesidad de recurrir para ello a la vía judicial, aunque no por ello su actuación dejará de estar sometida al control jurisdiccional. El artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública, en su inciso a), dispone que la Administración tiene como medio de ejecución administrativa de sus actos la ejecución forzada con apremio sobre el patrimonio del administrado.

La Sala Constitucional en las sentencias números 2180-96 de 10 de mayo de 1996 y 2360 de 17 de mayo de 1996, establecieron la constitucionalidad de esta normativa. Las disposiciones contenidas en la “Sección V bis” que se propone como adición a la Ley número 17 de 22 de octubre de 1942, son coincidentes con lo regulado en el artículo 149, inciso a) bajo el supuesto de que se trata de un obligación líquida ya determinada y que en la ejecución se garantice el debido proceso. En este sentido, la reforma propuesta prevé la emisión de una certificación de lo adeudo y la posibilidad de oposición por parte del administrado (artículos 43 bis y 43 quáter).

II.           CONCLUSIÓN.

De manera general, considera este órgano asesor que el proyecto consultado no presenta vicios de constitucionalidad y contribuye a la finalidad de hacer más eficiente la recaudación por concepto de seguros que realiza la Caja Costarricense del Seguro Social.

Atentamente,

Julio Jurado Fernández

Procurador

JJF/ hhc