24 de marzo de 2014

C-105-2014

 

Señor

Mario González Salazar

Auditor

Municipalidad de Santa Bárbara

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número OAIMSB-127-2013 del 5 de agosto de 2013, recibido en esta Procuraduría el día 6 de agosto siguiente.

 

De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.                   PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA.

 

Mediante el oficio indicado, el Sr. Auditor plantea una serie de interrogantes relacionadas con las licencias para la venta de licores:

 

“1) ¿Los titulares de patentes de licores adquiridas mediante la Ley No. 10 Ley sobre la venta de Licores, de 7 de octubre de 1936, al promulgarse la Ley No. 9047 Ley para la Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, pueden vender las patentes de licores, canjearlas, arrendarlas, transferirlas, traspasarlas? Ya que el Artículo 9 de la Ley No. 9047 inciso i) prohíbe realizarlo.

 

2) ¿Las Municipalidades podrá (sic) realizar el cobro de a las patentes denominadas inactivas o sea que no están siendo explotadas por su propietario, ya que la Ley No. 9047 es omiso en ese apartado?

 

3) ¿Las Municipalidades podrá (sic) revocar una patente de licor adquirida mediante la Ley No. 10 Ley sobre la venta de Licores, de 7 de octubre de 1936, que en este momento no esté siendo explotada o utilizada en una actividad comercial. Tal y como lo estipula el Artículo 6 inciso b) de la Ley No. 9047

 

4) ¿La Ley No. 7633 Ley para la Regulación de Horarios de Funcionamiento en expendios de Bebidas Alcohólicas quedo derogada tácitamente con la promulgación de la Ley No. 9047 Ley para la Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico. Así mismo (sic) si el artículo 3 de la Ley 76336 (sic) se encuentra derogado?”

 

           

II.                SOBRE LO CONSULTADO.

 

Se procede a dar respuesta a las preguntas formuladas en el orden en que han sido expuestas.

 

1) ¿Los titulares de patentes de licores adquiridas mediante la Ley No. 10 Ley sobre la venta de Licores, de 7 de octubre de 1936, al promulgarse la Ley No. 9047 Ley para la Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, pueden vender las patentes de licores, canjearlas, arrendarlas, transferirlas, traspasarlas? Ya que el Artículo 9 de la Ley No. 9047 inciso i) prohíbe realizarlo.

 

Este Órgano Asesor se refirió al tema de consulta, en dictamen número C-223-2012 de 21 de setiembre del 2012, retomado en los dictámenes números C-76-2013 y C-77-2013, ambos del 8 de mayo de 2013.

 

Al efecto, se indicó en el dictamen referido, que la posibilidad de trasmisión de la licencia de licores, incluidas las concedidas al amparo de la Ley No. 10, quedó proscrita  por disposición expresa del numeral 3 de la Ley No. 9047, denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, publicada en el Alcance 109 a la  Gaceta No. 152 del 8 de agosto de 2012, que establece un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas:

 

“(…) En el caso de las licencias para la comercialización de bebidas alcohólicas, examinada la nueva regulación, es dable afirmar que la posibilidad de trasmisión ha quedado proscrita  por disposición legal.

 

En tal sentido, el numeral 3 de la Ley No. 9047, determina que la licencia para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna. De esta manera, no es posible que las licencias para la venta de licores que expidan los municipios al amparo de la Ley No. 9047 puedan ser objeto de trasmisión mortis causa.

 

Cabe ahora examinar, si tal prohibición alcanza a las licencias concedidas al amparo de la Ley de Licores derogada, No.10 del 7 de octubre de 1936. Al respecto debemos remitirnos a las normas transitorias.

En primer término, debemos señalar que las disposiciones transitorias, regulan en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones.

         Sobre el contenido de dichas normas, este Órgano Asesor, señaló en el dictamen número C-226-2010 de 15 de noviembre de 2010, lo siguiente:  

“ (…) Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211.

Regulación del régimen jurídico aplicable a situaciones jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

"En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley - es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella.  Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes.

De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinidas; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva.  Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva.  Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas.  Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan.  En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva.  De allí su carácter provisional.   Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.

Por otra parte, puede suceder que una determinada disposición incluida por el legislador como transitoria no tenga ni uno ni otro objeto.  Es decir que el legislador incorpore como disposición transitoria una norma que del todo no es derecho intertemporal; por lo que en modo alguno se dirija a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes.  Este supuesto es fuente de confusión en el intérprete e impide cumplir la función de la norma transitoria, máxime si se trata de prescripciones, mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva.

Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal.  De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio.  Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia (…)”.

 

Ahora bien, en el caso de la nueva Ley de Licores, No.9047, ésta dispone en su Transitorio I, lo siguiente:

 

“TRANSITORIO I.-

Los titulares de patentes de licores adquiridas mediante la Ley N.º 10, Ley sobre Venta de Licores, de 7 de octubre de 1936, mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones. Para efectos de pago de los derechos a cancelar a la municipalidad deberán ajustarse a la categoría que corresponda, conforme a la actividad desarrollada en su establecimiento; para ello, dispondrán de un plazo de ciento ochenta días naturales para apersonarse a la municipalidad a realizar los trámites respectivos, sin perjuicio de recibir una nueva categorización de oficio”.  (Lo resaltado no es del original).

 

         Como advierte la norma transitoria, los titulares de licencias concedidas al amparo de la Ley de Licores derogada, mantienen sus derechos, pero deben ajustarse a la nueva regulación, y expresamente la norma determina un plazo de 180 días naturales para que las licencias sean ajustadas a la nueva categorización que impone la Ley.

 

Se estima, que el ajuste a la nueva regulación, como indica la norma, abarca los extremos que impone la nueva ley, relacionados con la calificación de la licencia, pago de impuesto de patente, causales de revocación de la misma, así como las sanciones que se establecen para quienes infrinjan la ley, entre otras. Es decir, se conserva la titularidad de la licencia emitida con la anterior legislación pero ésta debe ajustarse a lo establecido en la nueva Ley No. 9047 “en todas las demás regulaciones”.

 

Valga señalar acá, que la jurisprudencia constitucional, en punto a la aplicación de nuevos requerimientos en materia de licencias de licores, ha señalado que no nos encontramos ante situaciones jurídicas consolidadas. La sentencia que se cita, si bien refiere a la aplicación del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores derogada, los conceptos generales en ella contenidos, resultan de interés y aplicación:

"Por otra parte, no se puede alegar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas -con algunas excepciones en relación con la ubicación del negocio y en las condiciones que se dirán- para obviar el cumplimiento de los requisitos que, a través del tiempo, se estipulen para el ejercicio de una actividad, pues de lo contrario resultaría gravemente perjudicado el interés público que la Administración está llamada a proteger, todo dentro de ciertos parámetros de racionalidad. Así por ejemplo, una actividad que resulte riesgosa para la salud pública puede ser prohibida, aún cuando antes no lo estuviese, o regulada dentro de determinado marco para evitar perjuicios a terceros, sin que contra ello pueda alegarse derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y sin perjuicio, desde luego, de la posible responsabilidad objetiva de la Administración. Pero lo que no puede hacerse es aplicar retroactivamente la nueva regulación y exigir el cumplimiento de los nuevos requisitos con anterioridad a la entrada en vigencia del reglamento respectivo. Asimismo, en tanto la autorización anterior se encuentre vigente, si bien el negocio deberá adecuar su funcionamiento a los aspectos de higiene, salud o condiciones físico sanitarias que estén rigiendo -aspectos en los cuales no existe derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas- ciertas exigencias no le pueden ser aplicables, tales como las relativas a la ubicación, pues en cuanto a ello la vigencia continua del permiso constituye una situación jurídica consolidada. Pero si dicho permiso se vence sin la debida y oportuna renovación, la actividad debe adecuarse a la nueva normativa, en aras de proteger los intereses públicos en juego. De ello concluye esta Sala que no existe aplicación retroactiva, en los términos establecidos en el artículo 34 constitucional, por el hecho de que, una vez dictado un reglamento en el que se regle una actividad que antes no lo estaba o se exijan nuevos requisitos, se obligue a los negocios afectados adecuarse a las regulaciones vigentes, en tanto éstas no resulten desproporcionadas o irracionales, según lo dicho supra. III.- El artículo 5, inciso a), del Reglamento sobre la Organización, el Funcionamiento y las Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales establece que todo negocio en el que se instale, traslade o traspase una patente de licores debe contar con el respectivo permiso de funcionamiento de la Gobernación de la Provincia. Lo único que establece este artículo es el requisito, no la competencia y la atribución genérica de las Gobernaciones, la cual les está otorgada por el artículo 50 de las Ordenanzas Municipales al haberles conferido el cuido del orden público y las potestades de policía, como ha quedado dicho. En tratándose de tales requisitos, el administrado está obligado a adecuar su actividad a las regulaciones dentro de un tiempo razonable, sin necesidad de que se le conmine a hacerlo, pues con la publicación del decreto se le pone debidamente en conocimiento de dichas regulaciones para todos los efectos. Pero además, si se repara que las licencias para la venta de licores, deben pagar un impuesto bienal, del incumplimiento de hacerlo se deriva que, una vez que entran en vigencia, nuevas disposiciones, dichos permisos quedan sometidos a este régimen, por ende, aún los propietarios de negocios donde se expendía licor y que funcionaban antes de su promulgación debían renovar anualmente su permiso. No se trata de una aplicación retroactiva del reglamento, como se puede advertir claramente, sino del cumplimiento de requisitos para el ejercicio del derecho. Sería absurdo que los administrados pudiesen oponer, en esta materia, supuestos derechos subjetivos o situaciones jurídicas consolidadas, ya que ello implicaría el tener que permitir la realización de actividades en condiciones que signifiquen una vulneración de intereses públicos, como la salud o la seguridad de las personas o los bienes. IV.- Asimismo, la entrada en vigencia del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo Nº 17757-G de veintiocho de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, estableció una serie de requisitos que deben cumplir los establecimientos que se dediquen a la venta de licor. Lo dicho en el considerando anterior vale en lo que al cumplimiento de los nuevos requisitos se refiere. Precisamente por el hecho de que en esta materia, con las salvedades señaladas, no puede haber derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas -en lo que a la exigencia de requisitos para el ejercicio de la actividad respecta-, es que se hizo necesario establecer en el Transitorio I de cuáles requisitos se excepcionaba su cumplimiento a los negocios que ya estuviesen operando antes de la entrada en vigencia de esa normativa. Ahora bien, para que esa excepción se aplique es indispensable que el funcionamiento del negocio se encuentre a derecho. Por el contrario, si éste se encuentra operando en forma ilegal, no puede beneficiarse de lo establecido en dicho transitorio e, irremediablemente, deberá adecuarse en todo a las disposiciones reglamentarias vigentes si desea continuar funcionando. Desde luego que un negocio comercial puede funcionar al margen de la ley por dos circunstancias: bien sea por cuanto nunca contó con los permisos respectivos o por haberse vencido éstos sin la renovación oportuna, renovación que no opera de oficio sino a petición de parte, ya que la Administración debe valorar la conveniencia o no de la prórroga en cuestión, pero tal circunstancia no le concede una situación jurídica en firme. De modo que si a la entrada en vigencia del Reglamento a la Ley de Licores un negocio se encontraba funcionando en forma ilegal, el solo transcurso del tiempo no lo exonera del cumplimiento de lo estipulado en los artículos 9 y 19 de dicho cuerpo reglamentario y, entonces, debe cumplir también con esas exigencias. De igual modo, si ya en vigencia el citado reglamento un negocio que se dedica al expendio de licor permite que los permisos de funcionamiento (de la Gobernación, municipal o del Ministerio de Salud), como lo exige el inciso a) del artículo 5 del Reglamento sobre la Organización, el Funcionamiento y las Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales) se venza sin la oportuna renovación, su situación se vuelve ilegítima, y en consecuencia, deberá solicitar nuevos permisos y adecuarse en todo a lo estipulado en el Reglamento a la Ley de Licores."(Voto N° 3499-96 de 10 de julio de 1996) En el mismo sentido, puede verse la resolución 5469-96 de 16 de octubre de 1996.

Conforme a lo dicho en la sentencia citada supra, no se puede alegar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas en esta materia pues existe un interés público que la Administración está llamada a proteger.

 

Ahora bien, respecto de aquellas solicitudes presentadas ante la Corporación Municipal, antes de la entrada en vigencia de la Ley 9047, lo que sucedió el pasado día 8 de agosto de 2012, y que impliquen la trasmisión de la licencia, deberán ser atendidas y analizadas por la Corporación Municipal con base en la legislación vigente a ese momento, es decir, la Ley para la venta de Licores No. 10 y su reglamento.(…)

 

         Conforme a lo expuesto en el dictamen antes citado, la trasmisión de las licencias de licores se encuentra prohibida. Ello, en virtud de que, la nueva legislación que regula la materia, Ley No. 9047, dispone que las licencias para la venta de bebidas alcohólicas no constituyen un activo, por lo que no se pueden vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna.

 

Tal disposición se encuentra contenida en artículo 3 en relación al numeral 9 inciso l) de la Ley citada, que prohíben la venta, el canje, el arrendamiento, la transferencia, el traspaso y cualquier forma de enajenación o transacción de licencias y a la imposición de una sanción administrativa contemplada en el artículo 14 inciso c) respecto a la citada prohibición.

 

Asimismo, el Transitorio I de la referida ley, establece la obligación de  los titulares de patentes, concedidas al amparo de la Ley No. 10, de ajustarse a los requerimientos de la Ley No. 9047, lo que incluye la imposibilidad de trasmisión.

 

Conforme a lo expuesto, y en lo que es objeto de consulta, la respuesta es negativa, esto es, que por disposición expresa legal no es posible que las licencias para la venta de bebidas alcohólicas, incluidas las otorgadas al amparo de la Ley No. 10, puedan ser objeto de venta, canje, arriendo, traspaso o enajenación en forma alguna.

 

Finalmente, debe indicarse al consultante que las normas de la Ley No. 9047 citadas en las líneas que preceden, se encuentran cuestionadas ante la Sala Constitucional, bajo el expediente No. 12-011881-0007-CO en el que se tramita acción contra los artículos 3, 4, 10, 17, 24 y 26, así como los transitorios I y II de la ley de referencia. A dicha acción se acumuló el expediente 12-014693-0007-CO, ampliándose el objeto de impugnación a los numerales 9 inciso l) y 14 c) de la Ley 9047, según se desprende de lo dispuesto por esa Sala en auto de 9:31 horas del 17 de diciembre del dos mil doce, que al efecto dispuso:

“(…) Téngase por ampliada esta acción de inconstitucionalidad 12-011881-0007-CO en los términos expuestos en la acción 12-014693-0007-CO a ella acumulada en el sentido de que también se impugnan los artículos 9 inciso l) y el 14 inciso c) de la Ley de Regulación y de Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Ley No.9047, por estimarlos contrarios al principio de legalidad, el derecho de propiedad  y la libertad de comercio. Las  normas se impugnan en cuanto contienen sanciones a las limitaciones impuestas por el artículo 3 de la Ley en cuestión, que estima vació el de contenido su derecho a las potestades que tenían sobre las patentes al amparo de la ley anterior sin indemnización previa alguna (…)”

Asimismo, la Sala Constitucional dio curso, mediante auto de las 10:27 horas del 29 de enero del año en curso, a una Acción de Inconstitucionalidad más, que se tramita bajo el expediente 12-017082-0007-CO en la que se cuestionan idénticas normas a las impugnadas en las acciones de inconstitucional mencionadas supra.

 

En las acciones dichas, esta Procuraduría rindió el informe que prevé el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, señalando la conformidad de las normas impugnadas con el Derecho de la Constitución.

 

Sin embargo, en vista de que las acciones de inconstitucionalidad se encuentran en trámite, y que lo que resuelva la Sala Constitucional posee alcances erga omnes –artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, la conclusión a la que se arriba en este dictamen queda sujeta a lo que, en definitiva, se disponga en dicha sede”. (Dictamen No. C-77-2013 de 8 de mayo de 2013).

 

Tal y como se indicó en el dictamen supra transcrito, la trasmisión de las licencias de licores se encuentra proscrita por disposición expresa contenida en la Ley No. 9047.

 

Tal prohibición alcanza a las autorizaciones concedidas al amparo de la Ley No. 10, en virtud de lo dispuesto en el Transitorio I de la ley No. 9047, que establece la obligación de los titulares de dichas licencias de ajustarse a los requerimientos de la Ley No. 9047, lo que incluye la imposibilidad de trasmisión.

 

Sin embargo, recientemente la Sala Constitucionalidad examinó las normas a las que hemos referido supra, efectuando una interpretación de los alcances de los artículos 3 y el Transitorio I de la Ley No. 9047, en relación a los patentados que obtuvieron su licencia bajo el régimen regulatorio anterior. Por ello, dada la vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional se adicionan los dictámenes números C-223-2012 de 21 de setiembre del 2012,  C-76-2013 y C-77-2013, los dos últimos del 8 de mayo de 2013, según lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia que pasamos a reseñar.

En ese sentido, la Sala Constitucional conoció sobre la constitucionalidad de los artículos 3, 14 y el Transitorio I a la Ley No. 9047, que establecen la imposibilidad de trasmisión de las licencias de licores. Así, en la resolución Nº 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, reiterada en la sentencia 2013-11706 de las 11:44 horas del 30 de agosto siguiente, avaló su constitucionalidad, pero realizó un dimensionamiento respecto de las licencias emitidas al amparo del anterior régimen, indicando que estas deberán ajustarse a todos los extremos de la nueva regulación, una vez que haya vencido el plazo de renovación, bienal, que disponía el numeral 12 de la Ley No. 10 -no vigente-. Dispuso la sentencia indicada lo siguiente:

“(…) a) Artículo 3 de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Nº 9047 del 25 de junio de 2012.

a.1) Respecto a este ordinal, se acusa vulneración al derecho de propiedad, libertad de comercio y derecho de igualdad, toda vez que los accionantes consideran que con esta norma se suprimieron las licencias de licor anteriores que contaban con valor comercial, al establecerse en la nueva Ley que pasaban a ser licencias municipales “gratuitas”, sin que se dispusiera algún tipo de indemnización previa al dejarlas sin valor económico. En opinión de la parte promovente, las patentes constituyen un activo desde su adquisición por medio de remate público y forman parte del patrimonio del patentado, de ahí la necesaria indemnización al vaciárseles de su valor comercial.

En lo atinente a este motivo de inconstitucionalidad, la Procuraduría sostiene que los argumentos expuestos no son de recibo, pues si bien durante varias décadas la actividad en cuestión estuvo regida por la Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936 y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo Nº 17757 del 28 de setiembre de 1987, que establecían un sistema de remate público para la obtención de la licencia de licores, en ningún momento se catalogó a la licencia como un activo. Por el contrario, la Ley de Licores Nº 10 (hoy parcialmente derogada) configura la licencia para la venta de licores como un acto administrativo habilitante para el ejercicio de una actividad reglada, como lo es el expendio de bebidas con contenido alcohólico. Por constituir precisamente una actividad que se encuentra bajo la fiscalización del Estado, no puede estimarse que se esté en presencia de un activo. Desde el momento en que se alude a autorizaciones, no es posible interpretar que se genera derecho de propiedad alguno, toda vez que el ejercicio de la actividad siempre se encuentra sometido al cumplimiento de requisitos y fiscalización.

Por su parte, en la sentencia número 2012-002675 de las 11:52 horas del 24 de febrero de 2012 (que resolvió la Consulta Facultativa de Constitucionalidad planteada respecto al entonces proyecto de ley “Ley para la regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”), esta Sala indicó que: “(…) Al respecto, sobre si el artículo 3 del proyecto (…) es violatorio del derecho a la propiedad privada o la libertad de comercio, claramente el argumento carece de sentido cuando se aclara el concepto de licencia (un requisito sine qua non para el ejercicio de cualquier actividad lucrativa en los respectivos cantones) por lo tanto, no se puede ejercer propiedad privada ni libertad de comercio sobre aquello que para poder ejercerse requiere de una licencia, la cual, como tal, también puede estar sujeta a limitaciones de su uso. Así entonces, en cuanto a este aspecto, tampoco se observa violación alguna al Derecho de nuestra Constitución Política”.

En cuanto a este alegato, primero se aclara la siguiente cuestión terminológica. La Ley Nº 10 no distinguía entre licencia y patente, como ahora sí lo hace la Ley Nº 9047 (licencia es el acto administrativo habilitante y patente el impuesto en sí). De ahí que cuando se aluda a patente en la Ley Nº 10, se haga en el contexto que esa norma lo hizo, mientras que en el caso de la Ley Nº 9047 sí se atienda la distinción supracitada.

Aclarado el punto anterior, la Sala es de la opinión que la totalidad del numeral 3 en examen no es inconstitucional per se. La naturaleza jurídica de las licencias municipales y, concretamente para este caso, la de las licencias para el expendio de licores (como derivado de las primeras), ha sido abordada por la jurisprudencia de esta Sala y por pronunciamientos de la Procuraduría. Verbigracia, en sentencia número 2197-92 este Tribunal definió las licencias municipales de la siguiente manera: “(…) es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad (…)” (lo destacado no es del original). Por otro lado, en el voto número 2009-006841 de las 14:47 horas del 29 de abril de 2009, la Sala aclaró que: “Previo a analizar propiamente los reparos de los accionantes, es necesario para efectos de claridad de este pronunciamiento, hacer algunas precisiones entre los conceptos de licencia municipal y patente municipal. La Licencia Municipal es aquella autorización que otorgan las corporaciones municipales a las personas físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividades lucrativas (…)” (lo destacado no es del original). La Procuraduría, mediante el reciente dictamen número C-223-2012 del 21 de setiembre de 2012, sostuvo lo siguiente:

“Tal y como se ha indicado en anteriores oportunidades –ver dictámenes números C-120-2010 del 10 de junio del 2010 y C-274-2010 del 23 de diciembre del 2010 entre otros-, la licencia municipal es un acto administrativo de autorización mediante el cual la Municipalidad habilita a un particular para la realización de una determinada actividad lucrativa. Precisamente, la doctrina se ha referido a la autorización administrativa, señalando que corresponde a “una modalidad de actuación o intervención de la actividad de los ciudadanos mediante fórmulas o técnicas que perturban de algún modo, sin distorsionarlos totalmente, sus derechos e intereses, en razón a la prevalencia del interés general”.

Así, la autorización (o permiso o licencia) es fruto de la actividad de policía, en el sentido de que sirve de condicionante al ejercicio de derechos subjetivos o a la consolidación de intereses legítimos de los ciudadanos. Su naturaleza jurídica se identifica con una “remoción de límites para el ejercicio de derechos particulares”, es decir, algunos derechos necesitan, para ser ejercidos en plenitud y válidamente, el permiso de la Administración Pública correspondiente. De este modo, la autorización tiene un doble alcance jurídico, puesto que, puede ser vista como un acto de habilitación y como un acto de fiscalización o control.

Como acto de habilitación concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes. Como acto de fiscalización implica la remoción de obstáculos preexistentes para el ejercicio de la actividad (…)” (lo destacado no es del original)

En ese mismo pronunciamiento, la Procuraduría señala:

“De conformidad con lo indicado, para el ejercicio de actividades lucrativas, el particular requiere la autorización correspondiente, esto es, contar con la licencia municipal que lo habilite para el ejercicio de la actividad, y en caso de la venta de licores, adicionalmente, contar con la respectiva licencia para el expendio de licor.

Reiteramos que tal posibilidad lo es, a efectos de determinar la trasmisión de la titularidad de la autorización, pero ésta, no constituye en sí misma un bien patrimonial, toda vez que su carácter es el de una habilitación administrativa sujeta al cumplimiento de los requerimientos legales que establezca el ordenamiento jurídico” (lo destacado no es del original)

Sin embargo, la Ley Nº 10, Ley sobre Venta de Licores del 7 de octubre de 1936, confundió la naturaleza jurídica de las licencias, al permitir en su ordinal 17 que: “El rematario de un puesto de licores puede traspasarlo a un tercero, siempre que éste sea persona hábil para tenerlo, según la ley” (lo subrayado no corresponde al original). Con esto se desencadenó la comercialización y traspaso entre particulares de una licencia que, en sí misma, no es un bien patrimonial, sino únicamente un acto habilitante de la Administración que remueve un obstáculo para que una determinada persona ejerza el derecho a vender licores. Con dicho numeral 17 (hoy derogado por la nueva Ley de Licores Nº 9047), en la práctica se le reconocieron al patentado ciertos atributos como si la licencia fuera un bien propiedad del patentado, pues la propia legislación le reconocía el derecho a traspasarla. No obstante, esta Sala oportunamente aclaró que el artículo 12 de la citada Ley Nº 10 también establecía que las referidas licencias debían prorrogarse cada dos años (ver sentencias números 06041-99 de las 17:03 horas del 3 de agosto de 1999 y 02347-99 de las 14:03 horas del 26 de marzo de 1999), lo que indica que a pesar de dicha práctica, ampliamente reconocida incluso en cantidad de reglamentos municipales, lo cierto es que la licencia no puede ser concebida como un bien patrimonial, puesto que resulta jurídicamente insostenible que un bien de esta naturaleza pueda estar sometido a un régimen de renovación para condicionar su validez y, con ello, su existencia jurídica. Por lo demás, como ya se indicó la normativa anterior obvió que la licencia es únicamente una habilitación o autorización administrativa para el ejercicio de una actividad y, como habilitación que es, se limita a remover un límite al ejercicio de un derecho, mas no equivale a tal derecho.

En definitiva, una licencia no puede convertirse en un activo a favor de una persona, pues consiste en un acto administrativo habilitante para el ejercicio de una actividad reglada. Se refiere a una actividad que ineludiblemente se encuentra sujeta a la fiscalización del Estado, por lo que no puede estimarse que se trate de un activo patrimonial a favor del particular. Desde el momento en que se está en el plano de las autorizaciones, no es posible interpretar que se genere derecho de propiedad alguno respecto de dicho acto administrativo habilitante. Ergo, la acción debe ser desestimada en cuanto a este alegato.

En todo caso, de la lectura armoniosa de la Ley Nº 9047 se concluye que la norma impugnada no es notoriamente arbitraria ni irrazonable, ya que los “titulares de patentes de licores adquiridas mediante la Ley Nº 10, Ley sobre Venta de Licores, de 7 de octubre de 1936, mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones (…)”, según indica el Transitorio I de la Ley cuestionada. A partir de este análisis, no procede la indemnización pretendida por los accionantes, por cuanto la licencia entregada por la municipalidad respectiva para el expendio de bebidas con contenido alcohólico no se pierde con las disposiciones de la nueva Ley Nº 9047. Ahora bien, lo que sí estima necesario la Sala (y que no se aclaró en la nueva Ley Nº 9047) es definir qué debe comprenderse por “mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones”, frase contenida en el Transitorio I de ese cuerpo normativo, toda vez que con independencia del aludido mal entendimiento acerca de la naturaleza jurídica de una licencia, no menos cierto es que durante más de tres cuartos de siglo, cantidad de patentados desarrollaron los derechos que el mismo marco jurídico les confería. Esto se dilucidará más adelante en el apartado i) de este mismo considerando VIII.

La parte accionante también considera que el citado numeral 3 de la Ley Nº 9047 vulnera la libertad de comercio. A criterio del Tribunal Constitucional, esta libertad tampoco se ve infringida, ya que como se ha venido explicando, el titular de la licencia realmente no posee un activo que pueda comercializar, en tanto es un simple acto administrativo habilitante para el ejercicio de una actividad reglada, lo cual precisamente fue lo que se buscó solventar con la nueva legislación. De ahí que no se observe la alegada lesión a la libertad de comercio.

Por último, la parte promovente aduce un menoscabo al principio constitucional de igualdad, en virtud de que la nueva Ley Nº 9047 concilia dos regímenes totalmente diferentes: uno de licencias gratuitas y otro de patentes (como las llamaba la anterior legislación) adquiridas al amparo de una normativa que les otorgaba cierto valor económico. Según la parte accionante, la nueva ley crea diferencias inconstitucionales. Este alegato también será solventado más adelante, cuando se analice la constitucionalidad del Transitorio I de la ley, propiamente en el apartado i) de este mismo considerando VIII.

Ahora bien, el hecho de que el legislador ordinario haya optado por eliminar el remate público como forma para adjudicar las “patentes” (así denominadas en la ley anterior), y únicamente haya dispuesto en adelante el pago de un derecho por la licencia concedida (artículo 2 de la nueva Ley Nº 9047), constituye una prerrogativa propia de ese órgano legislativo como la “libre configuración del legislador”, también denominada “libre diseño legislativo” o “discrecionalidad legislativa”. Verbigracia, en sentencia número 2003-05090 de las 14:44 horas del 11 de junio de 2003, se señaló que: “La Asamblea Legislativa en el ejercicio de su función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto, esto es, leyes en sentido formal y material (artículo 121, inciso 1°, de la Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente. Ese extenso margen de maniobra en cuanto a la materia normada se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, todo dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa (…) La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y las jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares”. Para este Tribunal, la discrecionalidad legislativa aplicada al sub iudice alcanza y se basta a sí misma para que el legislador considerara viable la eliminación del remate público en la asignación de licencias para el expendio de bebidas con contenido alcohólico y procediera de esa manera, máxime que de este modo se da un tratamiento normativo adecuado a la verdadera naturaleza jurídica de una licencia. En todo caso, como se dijo, este alegato relacionado con la existencia de una vulneración al principio de igualdad será solventado más adelante, cuando se analice la constitucionalidad del Transitorio I de la ley, propiamente en el apartado i) de este considerando VIII.  (…)

 

e) Artículo 14 inciso c) de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Nº 9047 del 25 de junio de 2012.

En cuanto a esta norma, la parte accionante aduce que contiene sanciones a quien irrespete las limitaciones impuestas por el artículo 3 de la Ley Nº 9047, en el sentido de la prohibición existente para traspasar o comercializar las licencias en examen. Afirman los promoventes que la sanción contenida en el inciso c) del numeral 14 resulta contraria al derecho de propiedad, ya que vació de contenido los derechos de los patentados con las patentes, al amparo de la ley anterior.

Al respecto, de nuevo resultan aplicables los fundamentos esgrimidos en esta misma sentencia, específicamente en el apartado a.1) de este Considerando VIII, cuando se analizó uno de los alegatos planteados contra el numeral 3 de la Ley Nº 9047. Como se dijo líneas arriba, la propia naturaleza jurídica de las licencias municipales impide que estas puedan comercializarse (sea, traspasar, vender, canjear, arrendar, transferir, entre otros), de ahí que sea constitucional prohibir y sancionar a quien incurra en esa conducta. Tal como se ha explicado a lo largo de este voto, estas licencias no son en sí mismas un bien patrimonial; ergo, no podría autorizarse el traspaso de este tipo de licencia.

No obstante, en lo atinente a los titulares de patentes previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9074, cabe advertir que esa norma no les sería aplicable hasta tanto no venza la licencia correspondiente, en los términos en que se explica la constitucionalidad y alcances del Transitorio I de dicha ley, según se expone en el punto i) de este Considerando VIII.

i) Transitorio I de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Nº 9047 del 25 de junio de 2012.

En cuanto a este ordinal, la parte promovente sostiene que vulnera los derechos de propiedad y comercio, pues en el mismo sentido que lo hace el numeral 3 de esa misma Ley, este Transitorio I suprime las patentes que contaban con valor comercial al establecerse que pasan a ser licencias municipales gratuitas, esto sin una indemnización previa a los afectados. Asimismo, acusan que ese transitorio indica: “mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones” pero no se especifica cuáles son. Por último, aducen que dicho transitorio lesiona el principio de irretroactividad de las normas, al señalar que los anteriores titulares de licencias (anteriormente llamadas patentes) deben ajustarse a las nuevas disposiciones, eliminando así derechos anteriores consolidados.

En lo relativo a este motivo de inconstitucionalidad, la Procuraduría considera que debe ser rechazado. A grandes rasgos, estima que el ajuste a la nueva regulación, como indica la norma transitoria, abarca los extremos que impone la nueva ley relacionados con la calificación de la licencia, pago del impuesto correspondiente (ahora denominado patente), causales de revocación de la misma, así como las sanciones que se establecen para quienes infrinjan la ley, entre otras. Es decir, se conserva la titularidad de la licencia emitida con la anterior legislación pero con la salvedad de que aquella debe ajustarse a lo establecido en la nueva Ley Nº 9047 “en todas las demás regulaciones”. Por lo señalado, la Procuraduría concluye que se debe declarar sin lugar la acción en cuanto a este transitorio.

De previo a estudiar cada uno de los alegatos planteados en contra de esta norma, es preciso recordar algunas características propias de las disposiciones transitorias en aras de una mejor comprensión del sub lite. En la Opinión Jurídica número OJ-68-2009 del 27 de julio de 2009, la Procuraduría General de la República resaltó varias características que conviene retomar: “Como es bien sabido, el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se producen a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley recién promulgada (…) Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes (…) Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en: a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes (…) En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa: ‘En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos –la antigua o la nueva ley- es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continúen rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflictos en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable (…)’ L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194’” (lo destacado no es del original).

Teniendo clara la naturaleza de las disposiciones transitorias, la Sala se referirá de seguido a los principales motivos de inconstitucionalidad expuestos en contra de este transitorio I.

En primer término, advierte este Tribunal que las patentes antiguas (así llamadas las licencias anteriormente), las cuales contaban con valor comercial al amparo de una ley vigente (la número 10), con la Ley N° 9047 vinieron a perder tal contenido patrimonial porque ahora se impide su libre disposición. Precisamente, el ordinal 17 de la Ley N° 10 regulaba: “El rematario de un puesto de licores puede traspasarlo a un tercero, siempre que éste sea persona hábil para tenerlo, según la ley” (lo subrayado no corresponde al original). En cambio, el primer párrafo del artículo 3 de la Ley N° 9047 especifica que tal tipo de licencia “… no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna.” De otro lado, el Transitorio I de esta última ley establece que los titulares de patentes de licores adquiridas mediante la Ley Nº 10 mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones.

Ergo, se requiere interpretar qué se entiende por “mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones” en esta última norma, con el fin de dilucidar si con la modificación dada a partir del artículo 3 de la Ley número 9047, se está violentado o no algún derecho adquirido de buena fe. Con tal fin, resulta oportuno repasar lo que esta Sala ha señalado en cuanto a la relevancia de la seguridad jurídica, así como esclarecer el concepto de equidad.

En la jurisprudencia de la Sala, se ha establecido que “La seguridad jurídica es un principio constitucional que en su sentido genérico consiste en la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán objeto de ataques violentos o que, si éstos llegan a producirse, le serán aseguradas por la sociedad, protección y reparación: es la situación del individuo como sujeto activo y pasivo de relaciones sociales, que sabiendo o pudiendo saber cuáles son las normas jurídicas vigentes, tiene fundamentales expectativas de que ellas se cumplan. Ese valor jurídico pretende dar certeza contra las modificaciones del Derecho, procura evitar la incertidumbre del Derecho vigente, es decir, las modificaciones jurídicas arbitrarias, realizadas sin previo estudio y consulta” (lo subrayado no es del original, ver sentencia número 1997-8390).

Por otro lado, la equidad, en tanto técnica de aplicación de la ley a situaciones especiales, significa la epiqueya que hacen los jueces de manera que el “rostro humano” del Derecho prevalezca sobre consideraciones puramente rígidas o formalistas, según las circunstancias del caso concreto. Es un criterio de valoración del derecho que busca la adecuación de las normas y las decisiones jurídicas a los imperativos de una justicia más flexible y humana, que permite un tratamiento jurídico más conforme a la naturaleza y circunstancias del sub examine. Asimismo, en cuanto a la equidad, enseña Borda que “no es sino una de las expresiones de la idea de justicia; y puesto que ésta es un ingrediente necesario del orden jurídico positivo, la equidad viene a formar parte de él”; y que “Los jueces echan mano de ella para atenuar el rigor de una disposición legal, para hacer imperar el equilibrio en las relaciones humanas, para suplir el silencio de la ley dictando una sentencia que resuelva los intereses en juego conforme lo haría una conciencia honrada y ecuánime” (ver, Guillermo A. Borda, “Tratado de Derecho Civil”, Parte General, 1991). Vista de este modo, la equidad hace que la justicia sea menos formalista y más humana, lo que contribuye a soluciones más justas y equilibradas.

Luego de estas precisiones, considera la Sala que si el Transitorio I de la Ley N° 9047 no se interpretara conforme a la equidad y al principio de seguridad jurídica, surgiría una situación de profunda injusticia para los titulares de las patentes de licor que las hubieran obtenido antes de la nueva Ley de Licores.

Es claro que durante décadas, los antiguos patentados ejercieron su derecho a transmitir la patente (así denominada la licencia en la regulación anterior) no merced a alguna arbitrariedad, sino con base en una ley que data de 1936, situación que vino a variar con la aprobación de la Ley número 9047, la cual expresamente prohíbe tal negocio jurídico.

Ante este panorama, el intempestivo cambio del régimen comercial de las patentes de licor con la nueva Ley Nº 9047, sin que se dé una interpretación conforme a la Constitución, podría acarrear consecuencias negativas respecto de derechos adquiridos de buena fe, todo ello independientemente de que lo técnicamente correcto sea concebir a las licencias municipales para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, como actos administrativos habilitantes, con todas las consecuencias que eso implica y que ya ha sido explicado con amplitud en este pronunciamiento.

De ahí que esta Sala interprete conforme a la Constitución que cuando el Transitorio I de la Ley N° 9047 dispone que los anteriores titulares de patentes de licor “mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones”, lo que está indicando es que, por un lado, aquellos pueden continuar ejerciendo el derecho que les daba el ordinal 17 de la Ley N° 10 (traspasar la patente a un tercero siempre que este sea persona hábil para tenerla) hasta tanto no expire el plazo de la vigencia bienal de las patentes antiguas, y, por el otro, que en todo lo demás deben ajustarse a lo regulado en la nueva Ley N° 9047.

De esta manera, se da una solución más ajustada a la Equidad y no se vulnera un principio tan elemental del Derecho Constitucional como la seguridad jurídica. Si no se realizara tal interpretación, se desconocería de manera atropellada un derecho que los antiguos patentados habían venido ejerciendo desde hacía más de tres cuartos de siglo (desde la entrada en vigencia de la Ley N° 10 el 9 de octubre de 1936 hasta la de la Ley N° 9047 el 8 de agosto de 2012), lo que les provocaría serios perjuicios económicos de manera repentina y sin tomar en consideración la confianza depositada en la legislación anterior.

Ciertamente, los derechos de los antiguos patentados no son inmutables sino que deben ajustarse a la nueva normativa; empero, tal ajuste no debe implicar un repentino vacío de su derecho de transmitir, porque esto sí obligaría a una indemnización previa.

Llegados a este punto, no está de más recordar algunos precedentes de esta misma Sala que clarifican la existencia del referido plazo bienal a los efectos de la renovación de las antiguas patentes:

“(…) Se debate en el amparo si la Ley de Licores permite a las municipalidades exigir la renovación de las patentes que otorgan para la venta de bebidas con contenido alcohólico. Sobre este punto, en el recurso decidido por sentencia número 5646-96 de las 15:48 horas del 23 de octubre de 1996 se presupuso que del artículo 12 de la Ley de Licores deriva la obligación para los patentados de renovar su autorización en el período que la norma señala. Textualmente se indicó en esa oportunidad:

"En primer término es preciso señalar que el amparado no hizo la solicitud de renovación de patente de licores nacionales ante un órgano competente, pues según lo señala el artículo 12 de la Ley de Licores “cada dos años y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y del país que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción ...”, de manera que la ley es clara que el único órgano que puede otorgar la patente de licores y renovar la misma, es la Municipalidad del lugar y no la Gobernación, por esa razón, una vez que la accionante plantee la solicitud ante la Municipalidad y ésta, si lo considera conveniente, le otorgue la renovación y podrá en el mismo acto ordenar la reapertura del negocio -en caso de que se lo cerraran- bastará con que haga de conocimiento del Gobernador lo dispuesto por la Municipalidad en cuanto a la renovación del permiso. Dado que en este caso concreto la solicitud de renovación de patente de licores la planteó ante un órgano incompetente y que el negocio aún no ha sido cerrado por la Gobernación de San José, procede rechazar por el fondo el recurso."

Esta interpretación resulta armónica con la que posteriormente se reseñó en la sentencia número 6469-97 de las 16:20 horas del 8 de octubre de 1997, en el sentido de que la materia de autorización de actividades comerciales en general y la de licores en particular es propia del ámbito municipal. Además, que la regulación del expendio de bebidas con contenido alcohólico se ha tratado, correctamente, como un problema de orden público que obliga no solo a la supervisión, sino a que para su desarrollo medie previa licencia de la autoridad pública competente. Con estos lineamientos es compatible la comprensión del artículo 12 de la Ley de Licores, según la cual de su párrafo primero se extrae la provisionalidad del permiso para vender bebidas con contenido alcohólico y no que se trate de una venia permanente, tan solo sujeta a fiscalización (ver sentencia número 06041-99 de las 17:03 horas del 03 de agosto de 1999)

Asimismo, en sentencia número 02347-99 de las 14:03 horas del 26 de marzo de 1999, la Sala dispuso:

“En el caso que nos ocupa, ejerciendo dicha facultad y tomando en cuenta el vencimiento del Certificado de Patente de Licores N° 93 visible a folio 49 del expediente, el que fue extendido para el bienio 1997-98, la Municipalidad de San José, mediante notificación N° 169929 del 29 de julio de 1998, previno al propietario de la patente indicada, el señor Arturo Montiel Córdoba, para que dentro de tercer día presentara solicitud de renovación de la patente mencionada para poder ser explotada en el negocio Bar La Confianza N° 2, advirtiéndole de que en caso contrario no podría ejercer la actividad de venta de licores. El aquí recurrente y propietario de la patente en cuestión, aceptó en el escrito inicial del amparo, que se atrasó en la presentación de la solicitud prevenida, ya que lo realizó hasta el 21 de agosto de 1998, fecha para la cual ya la Municipalidad había legítimamente clausurado el local, por la falta de autorización vigente para desarrollar la actividad comercial.

(…)

No considera la Sala que lo actuado por la Municipalidad sea violatorio de los derechos fundamentales del aquí recurrente, toda vez que, debe tomarse en cuenta que la Municipalidad aquí recurrida, diligentemente previno la renovación del permiso que vencía en su periodo de autorización, sin que el interesado así lo hiciera dentro del plazo otorgado, lo que generó indiscutiblemente que la autorización otrora otorgada feneciera para todos los efectos legales. Así que, no obstante el transcurso del tiempo en el que el aquí recurrente desarrolló la actividad comercial, la gestión de autorización presentada por el señor Montiel el día 21 de agosto de 1998, debía ser tomada como nueva solicitud por lo ya expuesto y por ello, susceptible de que se aplicara la normativa vigente, razón por la que no existe en la especie aplicación retroactiva de normas, como se aduce en el recurso.” (Lo subrayado no corresponde al original).

Lo anterior significa –amén de que las antiguas licencias tenían un plazo de vigencia de dos años– que estas no constituían una autorización permanente e indefinida.

Precisamente por tal motivo, la Sala opta, mediante esta interpretación, porque a la luz del Transitorio I de la Ley número 9047, los antiguos patentados mantengan su derecho a trasmitir la patente hasta que la misma venza, toda vez que no se está ante un derecho permanente del titular, sino ante uno con plazo de vigencia bienal.

De este modo, la municipalidad competente deberá determinar la fecha exacta en que expira la vigencia de cada licencia adquirida al amparo de la Ley N° 10. Una vez que dicho plazo se cumpla, los antiguos patentados podrán renovar su licencia pero a la luz de la nueva Ley de Licores Nº 9047, esto es debiendo ajustarse a lo establecido en todas y cada una de las disposiciones contenidas en esta ley. De este modo, a partir de tal momento, dichos patentados no podrán vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna la licencia en cuestión, toda vez que ello está prohibido por el artículo 3 de la Ley N° 9047.

Por innecesario, se omite todo pronunciamiento respecto de los demás agravios planteados contra el referido Transitorio I (v.gr., la supuesta lesión al principio de irretroactividad de las normas contenido en el ordinal 34 del Texto Fundamental, así como a los derechos adquiridos de buena fe por los antiguos patentados).  (Lo resaltado no es del orginal)

 

Conforme a la interpretación que realiza la Sala Constitucional, las licencias concedidas al amparo de la Ley No. 10 tenían un plazo de vigencia de dos años y no constituían una autorización permanente e indefinida.

 

Por ello, la Sala opta por interpretar que los antiguos patentados mantienen su derecho a trasmitir la patente hasta que venza el plazo de vigencia bienal.

 

Así las cosas, corresponderá a cada municipalidad determinar la fecha exacta en que expira la vigencia de cada licencia de licores obtenida al amparo de la Ley N° 10. Una vez que dicho plazo venza, los antiguos patentados deberán ajustarse a lo establecido en todas y cada una de las disposiciones contenidas en la ley No. 9047, consecuentemente,  a partir de tal momento, dichos patentados no podrán vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna la licencia en cuestión, toda vez que ello está prohibido por el artículo 3 de la Ley N° 9047.

 

Vista la interpretación que efectúa la Sala Constitucional en la sentencia que hemos referido, y siendo ésta vinculante, resulta pertinente adicionar los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor números C-223-2012 de 21 de setiembre del 2012, C-76-2013 y C-77-2013, ambos del 8 de mayo de 2013, en el sentido de que si bien la posibilidad de trasmitir las licencias de licores ha quedado proscrita por la Ley No. 9047, en el caso de quienes adquirieron la licencia al amparo de la Ley No. 10  mantienen su derecho a trasmitir la patente hasta que venza el plazo de vigencia bienal de su licencia, debiendo cada municipal  determinar la fecha de expiración de cada licencia concedida al amparo del anterior régimen.

 

2) ¿Las Municipalidades podrá (sic) realizar el cobro de a las patentes denominadas inactivas o sea que no están siendo explotadas por su propietario, ya que la Ley No. 9047 es omiso en ese apartado?

 

En primer lugar es importante señalar que se ha entendido por “licencias inactivas”. Al respecto, este Órgano Asesor señaló en el dictamen C-202-2012 de 21 de agosto de 2012, lo siguiente:

 

“(…) Lo planteado por el consultante, remite a la conceptualización de licencia inactiva.

 

Sobre el particular, revisados los pronunciamientos dictados por este Órgano Asesor, es posible concluir que por licencia inactiva se entiende aquellas en que el ejercicio de la actividad lucrativa se encuentre suspendido por parte del patentado, sin embargo, a pesar de tal suspensión de la actividad comercial, el patentado se encuentra al día de los requisitos que impone el ordenamiento para el ejercicio de la actividad, incluido el pago del impuesto respectivo -ver dictamen número C-282-2005 de 5 de agosto del 2005-.

 

Bajo las condiciones apuntadas en el párrafo que precede, este Órgano Asesor señaló, que el cese de la actividad lucrativa, no es óbice, por sí mismo, para proceder a cancelar la licencia, en el entendido de que el patentado se encuentre al día en el pago de los impuestos de patente, y cumpla con los requerimientos que el ordenamiento impone para el ejercicio de la actividad -Opinión Jurídica número OJ-168-2001 de 14 de noviembre del 2001-, ergo, si el patentado además de suspender el ejercicio de la actividad, se encuentra en incumplimiento de pago de impuestos de patente o en incumplimiento de requisitos impuestos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad, no podría estimarse que se encuentre dentro de la conceptualización de licencia “inactiva” que hemos referido.(…)”

Conforme lo expuesto, la licencia inactiva refiere a aquellas en las que se ha dado un cese del ejercicio de la actividad comercial, pero, a pesar de tal cese, el patentado se mantiene al día en el pago de impuestos y los requisitos impuestos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad.

Bajo este razonamiento, las licencias otorgadas al amparo de la Ley No. 10, deben ajustarse a la nueva normativa, según lo dispuesto en el Transitorio I de dicha Ley y la interpretación que la Sala Constitucional realizó de dicho transitorio, incluidas las licencias “inactivas”, las cuales, deben regularizarse conforme a la nueva normativa, aunque no reinicien actividades, a efecto de mantener su estatus.

 

Bajo las consideraciones expuestas, si para mantener el estatus de inactiva, uno de los requerimientos es que el patentado se encuentre al día en el pago del impuesto respectivo, se estima que la Corporación Municipalidad puede cobrar esa obligación tributaria.

 

3) ¿Las Municipalidades podrá (sic) revocar una patente de licor adquirida mediante la Ley No. 10 Ley sobre la venta de Licores, de 7 de octubre de 1936, que en este momento no esté siendo explotada o utilizada en una actividad comercial. Tal y como lo estipula el Artículo 6 inciso b) de la Ley No. 9047

 

En consonancia con lo expuesto en la respuesta a la interrogante que precede, en el caso de las licencias de licores, mediante Ley No. 9047, se establece un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas, debiendo las licencias otorgadas conforme a la Ley No. 10 ajustarse a la nueva regulación, según lo dispuesto en el Transitorio I a la Ley No. 9047 y los alcances que la Sala Constitucional dispuso sobre dicha norma transitoria.

 

El ajuste a la nueva regulación, como indica la norma, abarca los extremos que impone la nueva ley, relacionados con la calificación de la licencia, causales de revocación de la misma, así como las sanciones que se establecen para quienes infrinjan la ley, entre otras. Es decir, se conserva la titularidad de la licencia emitida con la anterior legislación pero ésta debe ajustarse a lo establecido en la nueva Ley No. 9047 “en todas las demás regulaciones”.

 

Lo anterior significa que es posible la aplicación de lo dispuesto en el numeral 6 de dicho cuerpo normativo, a las licencias de comentario.

 

En lo que interesa para los efectos de la presente consulta, el numeral  6 de la referida Ley señala:

 

“ARTÍCULO 6.- Revocación de licencias

Siguiendo el debido proceso, conforme a lo que establecen el Código Municipal y la Ley General de la Administración Pública, la municipalidad podrá revocar la licencia para comercialización de bebidas con contenido alcohólico, en los siguientes casos:

a) Muerte o renuncia de su titular, disolución, quiebra o insolvencia judicialmente declaradas.

b) Falta de explotación comercial por más de seis meses sin causa justificada.

c) Falta de pago de los derechos trimestrales por la licencia, después de haber sido aplicada la suspensión establecida en el artículo 10 de esta ley. Para estos efectos, se aplicará lo dispuesto en el artículo 81 bis del Código Municipal.

d) Cuando los responsables o encargados de los negocios toleren conductas ilegales, violencia dentro de sus establecimientos, o bien, se dediquen a título personal o por interpuesta persona a actividades distintas de aquellas para las cuales solicitaron su licencia para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico.

e) Cuando los licenciatarios incurran en las infracciones establecidas, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo IV o violen disposiciones, prohibiciones y requisitos establecidos en esta ley y el Código Municipal.” (Lo resaltado no es del original).

Conforme a la Ley No. 9047, es posible la revocación de la licencia de licores, por parte de la Corporación Municipal,  cuando la misma no sea explotada, lo que resulta de aplicación a las licencias concedidas al amparo de la Ley No. 10, en atención a lo dispuesto en el Transitorio I referido.

 

No obstante, tal acción está supeditada a los presupuestos que impone el numeral 6 supra transcrito, esto es, que la inactividad o falta de explotación de licencia se extienda por un espacio mayor a seis meses, y que esa inactividad se dé sin que medie causa justificada, a contrario sensu, si el patentado acredita una causa que justifique su inactividad, no podría revocarse la licencia bajo el supuesto que contempla la norma de referencia. Adicionalmente, se entiende que la licencia inactiva debe mantener el cumplimiento de los requisitos que impone el ordenamiento para su vigencia, incluido el pago del impuesto de patente.

 

            En cuanto al procedimiento para revocar la licencia, atañe su definición a la Corporación Municipal, por corresponder a una decisión de la Administración activa, ámbito en que este Órgano Asesor se encuentra inhibido de emitir criterio. No obstante, si debemos señalar, siguiendo lo dispuesto en el numeral 6 arriba transcrito, que el procedimiento que se disponga debe estar permeado de los principios que integran el debido proceso.

 

4) ¿La Ley No. 7633 Ley para la Regulación de Horarios de Funcionamiento en expendios de Bebidas Alcohólicas quedó derogada tácitamente con la promulgación de la Ley No. 9047 Ley para la Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico. Así mismo (sic) si el artículo 3 de la Ley 76336 (sic) se encuentra derogado?”

 

El planteamiento de esta interrogante, nos lleva a señalar de previo, que se ha entendido por derogatoria tácita. Al respecto, se ha establecido que con la derogación tácita cesa la vigencia de una norma cuando ésta es incompatible con otra del ordenamiento que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible.

 

Sobre la derogación tácita, este Órgano Asesor señaló en el dictamen número C-274-2005 de 1° de agosto del 2005, lo siguiente:

 

“ (…) A.       Sobre los requisitos de la derogación tácita de normas.

 

         En este aspecto, es digno de resaltar que ha sido labor de esta Procuraduría General perfilar las características que definen al instituto de la derogación tácita de normas, o en términos más generales, de la antinomia normativa.   Ello producto del ejercicio de su competencia de intérprete del Ordenamiento Jurídico público de nuestro país.   Precisamente atendiendo dicha circunstancia, nos parece oportuno recordar las líneas fundamentales en las que descansa tal consecuencia de un ejercicio de exégesis jurídica:        

 

“IV.  Sobre la derogatoria tácita

     De previo a analizar el asunto planteado, debe hacerse un rápido repaso de los elementos que debe tomar en cuenta el intérprete jurídico para poder determinar si ha existido un derogatoria tácita.

     Doctrinariamente debe tenerse presente que uno de los principios básicos del sistema jurídico es el de “lex posterior derogat priori”, según el cual la norma posterior deroga la anterior en cuanto sean incompatibles .

     En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 129 de nuestra Constitución Política recoge este principio, al disponer que una ley “...no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior, y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario”.

     En el mismo sentido, el artículo 8 del Título Preliminar del Código Civil dispone:

    "Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.  La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

    Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado."

     Precisamente la parte resaltada del numeral supra transcrito es la que define los alcances de una derogatoria tácita, entendiéndose que ésta se produce en todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

(…)

     Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a la derogación de normas, indicó:

“VII.-  Lo anteriormente expuesto en los últimos considerandos, socava el fundamento mismo de la tesis sustentada por el casacionista, respecto a que se tuvo por derogada una ley especial en virtud de disposiciones generales (ver, en relación con el problema aquí planteado, lo resuelto por esta Sala en su resolución Nº 18, de las 16 horas del 30 de marzo de 1982, en especial su CONSIDERANDO X). Amén de tales consideraciones, ha de señalarse lo siguiente. La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. La derogatoria opera cuando se dicta un acto legislativo proveniente del mismo órgano que sancionó la primera ley, o de otro de jerarquía superior, como la Asamblea Constituyente. Lo determinante es que el acto derogatorio, tácito o expreso, emane del mismo órgano que emitió la norma anterior, y que la derogante sea dictada dentro del límite de las facultades dadas por el ordenamiento a dicho órgano emisor. Dentro de tales lineamientos, de acuerdo con lo dicho, se dio el acto derogatorio cuestionado en el recurso.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 130 de las catorce horas treinta minutos del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y dos. El anterior criterio fue reiterado en la resolución, de ese misma Sala, Nº 60 de las catorce horas cincuenta minutos del treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y tres).

     Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando ésta es incompatible con otra del ordenamiento que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.

     Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, este Órgano Consultivo ha precisado que, conforme a la doctrina y la jurisprudencia, son dos los pasos que se deben seguir:

a.- Establecer la existencia efectiva de incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva y,

b.- la determinación de los alcances de esa incompatibilidad.

Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar la contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifestada del legislador derogar la norma; en consecuencia, formalmente ambas normas coexisten y producen efectos jurídicos. (Dictamen C-080-2004 del 9 de marzo del 2004)

 

         La determinación de la eventual antinomia es competencia del intérprete jurídico, sujetándose a parámetros propios de la ciencia jurídica:

 

“A.-  EN ORDEN A LA ANTINOMIA NORMATIVA.

 

     Existe antinomia normativa cuando un mismo supuesto de hecho es regulado por dos normas jurídicas de forma contradictoria. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una de ellas. Por consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra. Es este uno de los supuestos en que una norma vigente no puede producir sus efectos, aplicándose a un determinado caso. Se ha indicado al efecto:

 

     "Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, sólo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra..." K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 260.

 

     Para que pueda hablarse de antinomia normativa es necesario que las dos normas pertenezcan al mismo ordenamiento y tengan el mismo ámbito de regulación, especial, material o personal. Por consiguiente, que tengan pretensión de regular un mismo supuesto de hecho.

 

     En caso de antinomia la función del operador es determinar cuál norma es la aplicable. Ciertamente, el proceso que conlleva determinar la aplicación de la norma es un proceso de interpretación. Interpretación que tiene como objeto determinar si la incompatibilidad de contenido es insuperable y si ello es así, cuál es la norma que debe aplicarse. Es por ello que se ha afirmado que la derogación tácita plantea más que un efecto derogatorio irreversible, como es el caso de la derogación expresa, un problema de interpretación normativa. Máxime que en otros supuestos la norma es susceptible de aplicación y, por ende, mantiene su fuerza normadora. Es la hermenéutica jurídica la que brinda los criterios que deben guiar esa interpretación y, por ende, la determinación de la norma aplicable.

 

     De conformidad con esos criterios, en caso de conflicto entre normas, el operador jurídico puede recurrir a alguno de los siguientes criterios: cronológico, de jerarquía o de generalidad-especialidad de la norma. Es por ello que en los supuestos en que la Procuraduría ha debido señalar si esa antinomia existe o no, recurre a uno de esos criterios para determinar la norma aplicable. En términos generales el criterio cronológico señala que la ley posterior deroga la anterior, salvo que ésta sea una norma especial. Ello por cuanto el criterio de especialidad señala que la norma general no deroga la especial, de modo que –en principio- ésta solo se deroga por otra especial. Conforme el criterio jerárquico, la norma de rango inferior debe ceder ante la de rango superior. Sin embargo, la Procuraduría ha sido clara en cuanto a que la aplicación de los criterios cronológico y de especialidad no es automática, ya que depende de las normas en conflicto y del marco normativo correspondiente. Es por ello que una norma general puede resultar aplicable por sobre la norma especial.” (Dictamen C-388-2003 del 11 de diciembre del 2003)

 

         Por último, también precisamos algunos límites que devienen en aplicables en asuntos de similar naturaleza:

 

     “Recientemente, en el análisis de otro caso similar, expresamos, en el dictamen C-376-2003 de 1° de diciembre del 2003, lo siguiente:

 

     “Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones. En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.   Si ello no acontece, es decir, falta alguna de esas condiciones, no es posible sostener que se dio una derogatoria tácita.

 

Ahora bien, en este tema, y sobre todo cuando se trata de un acto del Parlamento (una ley), el asunto reviste mayor delicadeza. En este sentido, el operador jurídico debe aportar la mayor cantidad elementos de juicio para sostener la tesis de que se ha producido una derogatoria tácita, ya que, de lo contrario, estaría sustituyendo la voluntad de Poder Legislativo; o, dicho de otra forma, estaría asumiendo una atribución exclusiva del Parlamento (inciso 1 del artículo 121 de la Carta Fundamental), situación que, a todas luces, resulta inaceptable en un Estado Social y Democrático de Derecho. Más aún, en el dictamen C-345-2001 supra citado, sostuvimos la tesis de que, ante la duda razonable sobre la derogatoria tácita, el operador jurídico debe optar por la conservación de la ley. En efecto, al respecto señalamos lo siguiente :

 

     ‘ En el caso que nos ocupa, existían razones importantes para afirmar que el asunto de la derogatoria tácita no estaba claro. En efecto, el hecho de que en la tramitación del proyecto de ley no se le hubiera dado audiencia a los colegios profesionales, que el tema no hubiera sido objeto de discusión en las diversas instancias parlamentarias, el argumento de que la legislación de los colegios profesionales es especial y, por ende, priva sobre la general, constituían elementos suficientes para sostener que existía una duda razonable sobre si había operado o no la derogatoria tácita. Por lo anterior, consideramos que se debió optar por la conservación del acto legislativo.”  (Dictamen C-047-2004 del 2 de febrero del 2004)”

 

Conforme a lo dicho, debe examinarse en cada caso, si ante una situación de incompatibilidad normativa, ha operado la derogación tácita, debiéndose analizar la existencia efectiva de esa incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva, así como sus alcances.

 

En lo que es objeto de consulta, debemos indicar que la Ley de Regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas, No. 7633 y su reglamento, regulan los horarios de funcionamiento de los locales referidos, según la categoría que ostente el negocio, así como la prohibición de venta de licor a menores, venta de licor los días santos, sanciones, multas, entre otros aspectos, tal y como se desprende de su articulado.

 

En efecto, el artículo 1 establece la prohibición de “la venta de bebidas alcohólicas a menores de edad, así como su permanencia en establecimientos cuya actividad principal consista en venderlas para ser consumidas ahí mismo”.

 

El numeral 2, dispone la categoría de negocios y el horario respectivo para la venta de licores según la  categoría.

 

El artículo 3 dispone el cierre de negocios en días santos.

El numeral 4 determina que las municipalidades son responsables de velar por el cumplimiento de esa ley

 

El artículo 5º disponía la sanción por vender bebidas alcohólicas a menores. Numeral que, conforme se indicó en el dictamen N° C-197-10 del 16 de setiembre del 2010, “fue derogado tácitamente, por el artículo 188 bis del Código Penal, que es norma posterior”.

 

El numeral 6 establece la sanción por infringir los horarios de venta de licor fijados en el artículo 2; el artículo 7 dispone las sanciones por infringir el artículo 3, y en el numeral 8 se establece el órgano competente para conocer las infracciones dispuestas en los numerales 6 y 7.

 

Por su parte, el artículo 9 dispone el destino de lo que se recaudara por concepto de multas, que finalmente se direccionaba a las municipalidades.

 

Los numerales 10, 11 refieren a reformas y derogaciones.

 

Finalmente los numerales 12 y 13 remitían a la reglamentación de la ley por parte del Poder Ejecutivo, y a la vigencia de la Ley.

 

Como hemos indicado, la Ley No. 9047 no dispuso expresamente la derogación de ese cuerpo normativo. Sin embargo, revisada la nueva legislación, nos encontramos que la Ley No. 9047 establece normas muy similares a las contenidas en la Ley 7633, en punto a los temas que hemos citado en líneas que preceden:

 

 

·        prohibición para la venta de licor a menores y permanencia en locales que expendan licor –artículos 9 y 13-

·        categorización de licencias y establecimiento de horarios de funcionamiento –artículos 4 y 11-

·        sanciones por infringir prohibiciones dispuestas en la Ley –artículos 14, 16, 22-

·        destino de lo recaudado por concepto de multas a favor de las municipalidades –artículo 24-

·        responsabilidad de las municipalidades de velar por el cumplimiento de la ley –artículo 25-

 

Como puede observarse existe una regulación igual o similar en los aspectos sustantivos que hemos apuntado supra, de suerte que, ante la comparación de los supuestos regulados, es posible afirmar que la ley 7633 ha quedado derogada tácitamente en los numerales 1,2,4,6,7,8, 9.

            En esa misma línea, se consulta propiamente si el numeral 3 de la Ley No. 7633 se encuentra derogado o no.

            Como indicamos supra, el referido artículo regula el cierre de negocios en los días “santos”. Al efecto dispone el numeral 3 de comentario lo siguiente: 

 

“ARTICULO 3.- Cierre de negocios

 

 Los expendios de bebidas alcohólicas deberán permanecer cerrados los jueves y los viernes santos.  

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 310 aparte c) del Código Electoral, Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009) 

 No obstante la disposición anterior, los negocios que expendan bebidas alcohólicas, sin que esa sea su actividad principal, podrán permanecer abiertos en las fechas antes indicadas, siempre y cuando cierren la sección dedicada a venderlas. Las autoridades correspondientes obligarán a cumplir con lo dispuesto en este artículo mediante el sistema que consideren más eficaz.”

La Ley No. 9047, como se indicó, no establece la derogatoria expresa de la Ley No. 7633, ni en concreto del artículo 3. Sin embargo, debemos examinar si existe algún artículo que supla la regulación establecida en el numeral referido.

Al efecto, el artículo 26 de la nueva Ley Reguladora de Venta de Bebidas Alcohólicas, establece la facultad de las Corporaciones Municipales de regular la comercialización y consumo de bebidas alcohólicas, cuando se celebren actos cívicos, desfiles u otras actividades cantonales:

“ARTÍCULO 26.- Regulación

Cada municipalidad tendrá la facultad de regular la comercialización de bebidas alcohólicas y consumo de licor, los días que se celebren actos cívicos, desfiles u otras actividades cantonales, en la ruta asignada, y podrá delimitar el radio de acción.” (Lo resaltado no es del original)

Debe indicarse que la interrogante, aquí formulada, fue planteada ante la Sala Constitucional, pero ésta estimó que se trata de un asunto de legalidad y  no de constitucionalidad. Sin embargo, resulta importante citar algunos aspectos esbozados en la sentencia 2013-11499, referidos a la constitucionalidad del numeral 26 indicado, así como a la autonomía municipal en la toma de decisiones relacionadas con el otorgamiento de licencias de licores, y su posibilidad de reglar el ejercicio de esta actividad.

 

Al efecto señaló la Sala Constitucional, lo siguiente:

 

“(…) h) Artículo 26 de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Nº 9047 del 25 de junio de 2012.

Los accionantes estiman que el ordinal 26 menoscaba la libertad de comercio, pues por medio de esta norma los diputados se excedieron en su potestad legislativa al dotar a las municipalidades de amplia discrecionalidad para imponer una ley seca a su arbitrio. Con la discrecionalidad concedida a las corporaciones municipales se permite que cualquier tipo de acto cívico, desfiles, u otras actividades cantorales (inclusive, no oficial) sea suficiente para imponer una Ley Seca en perjuicio del derecho al trabajo. Esta discrecionalidad contradice el principio de libertad y, además, atenta contra la actividad normal de los comerciantes que, de por sí, ya se encuentra regulada por horarios y épocas definidas. La parte accionante cita textualmente el numeral 3 de la Ley de Horarios, Nº 7633, que prohíbe el expendio de bebidas con contenido alcohólico los días jueves y viernes santos. (…)

Contrario a lo sostenido por la parte accionante, considera este Tribunal que el reconocimiento que hace el numeral 26 de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, de ciertas potestades a favor de las municipalidades constituye una manifestación clara del principio de autonomía municipal que también se encuentra estatuido en la Constitución. En efecto, se debe recordar que numerosos antecedentes de esta Sala han profundizado en el tema de la autonomía municipal, y en muchos otros (de manera más específica) se ha sostenido el criterio que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia inmersa dentro de lo local. En cuanto a la autonomía municipal, es preciso considerar el voto número 2010-04807 de las 14:51 horas del 10 de marzo de 2010, mediante el cual este Tribunal explicó lo siguiente:

“La autonomía municipal debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinado cantón. La autonomía municipal implica: a) autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; b) autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); c) autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así corresponda; y d) autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones fundamentales para el ente. Al respecto el artículo 169 de la Constitución Política señala que "La Administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal”. De esta forma, como base en su autonomía, las municipalidades están autorizadas para realizar todas aquellas actividades que beneficien a los habitantes de su cantón en las que existe un interés local”

Por su parte, en la sentencia número 2008-015760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008, este Tribunal indicó respecto a las competencias municipales en materia de otorgamiento de licencias comerciales (entre ellas, las licencias para venta de licor):

“De lo anterior, se desprende que las municipalidades son entes territoriales que tienen autonomía administrativa y política o de gobierno, la cual, se traduce en la potestad para definir los fines y lineamientos de la institución y los medios para cumplirlos. Adicionalmente, cabe señalar que ha sido calificada como una materia exclusivamente municipal, todo lo que se refiere al otorgamiento de las licencias para el ejercicio del comercio en su más variada gama de actividades, y su natural consecuencia que es percibir el llamado impuesto de patente. Así, por ejemplo, en la sentencia No. 6469-1997 de las 16:20 hrs. del 8 de octubre de 1997, este Tribunal Constitucional destacó que todo lo concerniente a las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas, será siempre competencia municipal por integrar el concepto genérico de “lo local”, consagrado en el artículo 169 de la Constitución Política. En dicha resolución se resumió la posición de esta Sala, al señalar lo siguiente:

“(...) Recapitulando lo expresado en esta sentencia, todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, como comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva ‘patente’ y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes. Le está vedado expresamente por Constitución Política a los gobernadores -articulación de los numerales 169 y 170- intervenir en los procesos de otorgamiento de las licencias o de los llamados permisos de funcionamiento, lo que no es posible sin lesionar la autonomía municipal (...)” (lo destacado no corresponde al original)

Finalmente, a través del voto número 6469-97 de las 16:20 horas del 08 de octubre de 1997, la Sala expuso que:

“Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses «locales», se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal” (lo destacado no corresponde al original)

En síntesis, los precedentes jurisprudenciales de este Tribunal han definido que todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, como comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal porque está inmerso dentro de la noción de “lo local”.

Consecuentemente, si los gobiernos locales son los encargados de regular y fiscalizar la emisión de licencias para el expendio de bebidas con contenido alcohólico, así como en general el funcionamiento de esta actividad lucrativa, no menos cierto es que también el legislador les pueda reconocer a los entes municipales otras prerrogativas tendentes a organizar el funcionamiento de estos establecimientos comerciales, entre ellas, la posibilidad de determinar los modos en que se va a ejercer esa actividad económica (v.gr., la existencia o no de Ley Seca en determinadas celebraciones cantonales). Resta indicar que la determinación de estas actividades deberá hacerse con arreglo a criterios razonables y objetivos, así como previa reglamentación que la corporación municipal realice al efecto.

Aunado a lo anterior, la Sala es del criterio que, evidentemente, en cada cantón existen actividades comunales propias de la localidad, conmemoraciones cívicas, religiosas, culturales, etc. De ahí que sea importante reconocer a favor de los gobiernos locales la potestad de que ellos mismos regulen dentro de su jurisdicción lo relativo a la venta y comercialización de bebidas con contenido alcohólico, según las costumbres, los arraigos culturales y los valores propios de cada comunidad. Como se ha indicado en esta sentencia, la libertad de comercio reconocida en el Texto Fundamental no es una garantía irrestricta. Por el contrario, está sujeta a límites derivados de otros derechos, principios y valores constitucionales. De modo tal que la eventual restricción a la venta de bebidas con contenido alcohólico durante ciertas celebraciones cantonales, constituye un mecanismo a favor de las corporaciones municipales para que puedan sopesar y equilibrar esta actividad comercial con las costumbres, los arraigos culturales y valores de sus respectivas comunidades. Así las cosas, la Sala es del criterio que la discrecionalidad otorgada a las municipalidades en este artículo 26 de la nueva Ley Nº 9047 no es inconstitucional pues se enmarca dentro de su autonomía.

Por último, aprecia este Tribunal que, efectivamente, el numeral 3 de la Ley Nº 7633, “Ley que Regula el Horario Funcionamiento Expendios Bebidas con contenido alcohólico” establece que: “Los expendios de bebidas con contenido alcohólico deberán permanecer cerrados los jueves y los viernes santos (…)”. Empero, de la nueva Ley de Licores, Nº 9047, no se desprende que el legislador haya derogado o modificado de manera expresa esta norma legal. Como puede comprobarse de la lectura del Capítulo VII “Derogaciones” de la Ley Nº 9047, únicamente se derogaron de la Ley Nº 10, Ley sobre Venta de Licores, del 7 de octubre de 1936, y sus reformas, los siguientes artículos: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 33, 42, 43, 44, 45, 45-A y 46. Lo que significa que, expresamente, la nueva Ley Nº 9047 no derogó el numeral 3 de la Ley Nº 7633.

Empero, considera la Sala que la tarea de dilucidar si se configuró o no una derogatoria tácita del citado numeral 3 de la Ley Nº 7633, no resulta competencia de este Tribunal al no derivarse de tal duda ningún conflicto de constitucionalidad per se. Como se dijo en el voto interlocutorio número 2012-015288 de las 15:05 horas del 31 de octubre de 2012, dictado dentro de esta misma acción, no le corresponde a este Órgano Jurisdiccional determinar si una ley resulta contraria a otra de la misma naturaleza, o si la normativa anterior quedó vigente, por tratarse de un asunto de legalidad y de mera discrecionalidad  del legislador. Si no se procedió a derogar expresamente otra norma, es una cuestión de posible “mala” técnica legislativa que, por sí misma, no implica vulneración del Derecho de la Constitución (ver, en el mismo sentido, voto número 2008-011210 de las 15:00 horas del 16 de julio de 2008). Corresponderá al juez ordinario determinar si operó una derogación tácita. Así las cosas, en cuanto a estos temas, no encuentra la Sala que se esté ante ninguna de las razones de inconstitucionalidad invocadas”. (Lo resaltado no es del original).

 

 

            Tal y como se observa de la transcripción que precede, la Sala Constitucional realiza un análisis de constitucionalidad del numeral 26 de la Ley No. 9047, donde retoma, fundamentalmente, los alcances de la autonomía municipal en relación al otorgamiento de licencias.

 

            En punto a las restricciones que eventualmente se impongan a la venta de licor, con fundamento en el numeral 26 referido, la Sala estimó que en cada cantón existen actividades comunales propias de la localidad, conmemoraciones cívicas, religiosas, culturales, etc, de suerte que,  sea importante reconocer a favor de los gobiernos locales la potestad de regular dentro de su jurisdicción lo relativo a la venta y comercialización de bebidas con contenido alcohólico, según las costumbres, los arraigos culturales y los valores propios de cada comunidad.

 

            Bajo a ese razonamiento, debe analizarse si el numeral 3 de la Ley 7633 ha quedado derogado tácitamente por el numeral 26 de la Ley 9047.

 

            De una lectura inicial de las normas en cuestión, podría pensarse que los supuestos reglados en las normas citadas, son diferentes, y por ende, que no ha operado la derogación tácita. Sin embargo, en contexto de ambas regulaciones jurídicas sí es posible afirmar que, al omitir el Legislador hacer una mención específica a ese tema en la nueva regulación,  es porque no se quiso establecer la prohibición que existía.

 

Además, es posible afirmar que la actividad que se pretendía proteger en las fechas dispuestas en el numeral 3 de la Ley 7366 –Jueves y viernes santo- pueden estimarse como actividades cantonales, y ello permite a la Corporación Municipal regular la venta de bebidas con contenido alcohólico en esas fechas.

 

            En ese sentido, nuestro país ha tenido como tradición la realización de actos que conmemoran la Semana Mayor, en los distintos cantones que lo componen.

 

Al respecto, se destaca la organización y realización de actividades de corte religioso, que involucran no solo la participación de habitantes del lugar, sino también el despliegue operativo para la realización de esas actividades que, generalmente, discurren a lo largo de la vía pública, o bien, en los recintos religiosos, y que, precisamente por el despliegue que generan, implican la toma de decisiones por parte de las Municipalidades conforme las regulaciones vigentes.

 

            Estas actividades de índole religioso, se han arraigado en la tradición costarricense, y dada su amplia participación -considerando no solo la afinidad religiosa sino que se trata de días feriados-, así como la organización que se despliega dentro del cantón, es posible afirmar que se trata de una actividad cantonal, que se ha arraigado en las costumbres de la población de lugar. Es más, obsérvese que la misma Sala Constitucional reconoce que en cada cantón existen actividades comunales propias de la localidad, donde incluye expresamente las conmemoraciones religiosas.

 

            Bajo ese razonamiento, estimando que las actividades religiosas de los días santos, califican como actividades cantonales, es posible que la Municipalidad regule el expendio de licor en dichas fechas.  Ya bien lo señaló la Sala Constitucional, en atención a la autonomía municipal, la importancia de reconocer, a favor de los municipios, la potestad de regular la venta y comercialización de bebidas con contenido alcohólico, según las costumbres, los arraigos culturales y los valores propios de cada comunidad.

 

Consecuentemente, se estima que el numeral 3 de la Ley 7633 ha quedado también derogado tácitamente.

 

 

III.             CONCLUSIÓN.

 

            Conforme a lo expuesto, este Órgano Asesor arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                  La trasmisión de las licencias de licores se encuentra proscrita por disposición expresa contenida en los artículos 3, 9 inciso l), 14 inciso c) de la Ley No. 9047.

 

2.                  Tal prohibición alcanza a las autorizaciones concedidas al amparo de la Ley No. 10, en virtud de lo dispuesto en el Transitorio I de la ley No. 9047, que establece la obligación de los titulares dichas licencias de ajustarse a los requerimientos de la Ley No. 9047. Sin embargo, conforme a lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia No. 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto del 2013, reiterada en la sentencia 2013-11706 de las 11:44 horas del 30 de agosto siguiente, los antiguos patentados mantienen su derecho a trasmitir las licencias  hasta que venza su plazo de vigencia bienal.

 

3.                   Conforme a lo anterior, corresponde a cada la municipalidad determinar la fecha exacta en que expira la vigencia de cada licencia de licores obtenida al amparo de la Ley N° 10. Una vez que dicho plazo se cumpla, los patentados no podrán vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna la licencia en cuestión, toda vez que ello está prohibido por el artículo 3 de la Ley N° 9047.

 

4.                  En razón de lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia No. 2013-11499 resulta pertinente adicionar los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor Nos C-223-2012 de 21 de setiembre del 2012, C-076-2013, C-77-2013 de 8 de mayo de 2013, en el sentido de que si bien la posibilidad de trasmitir las licencias de licores ha quedado proscrita por la Ley No. 9047. Sin embargo, en el caso de quienes adquirieron la licencia al amparo de la Ley No. 10  mantienen su derecho a trasmitir la patente hasta que venza el plazo de vigencia bienal de su licencia, debiendo cada municipalidad determinar la fecha de expiración de cada licencia concedida al amparo del anterior régimen.

 

5.                  Las licencias otorgadas al amparo de la Ley No. 10, deben ajustarse a la nueva normativa, según lo dispuesto en el Transitorio I de dicha Ley y la interpretación que la Sala Constitucional realizó de dicho transitorio, incluidas las licencias “inactivas”, las cuales, deben regularizarse conforme a la nueva normativa, aunque no reinicien actividades, a efecto de mantener su estatus.

 

6.                   Para mantener el estatus de inactiva, uno de los requerimientos es que el patentado se encuentre al día en el pago del impuesto respectivo, de suerte que la Corporación Municipalidad puede cobrar esa obligación tributaria.

 

7.              Conforme a la Ley No. 9047, es posible la revocación de la licencia de licores, por parte de la Corporación Municipal,  cuando la misma no sea explotada, lo que resulta de aplicación a las licencias concedidas al amparo de la Ley No. 10, en atención a lo dispuesto en el Transitorio I referido.

 

 

8.              No obstante, tal acción está supeditada a los presupuestos que impone el numeral 6 supra transcrito, esto es, que la inactividad o falta de explotación de licencia se extienda por un espacio mayor a seis meses, y que esa inactividad se dé sin que medie causa justificada, a contrario sensu, si el patentado acredita una causa que justifique su inactividad, no podría revocarse la licencia bajo el supuesto que contempla la norma de referencia. Adicionalmente, se entiende que la licencia inactiva debe mantener el cumplimiento de los requisitos que impone el ordenamiento para su vigencia, incluido el pago del impuesto de patente.

 

9.              El procedimiento para revocar la licencia debe ser definido por la Corporación Municipal, y debe respetar los principios que integran el debido proceso.

 

10.               De la revisión del articulado de la Ley de Regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas, No. 7633, se advierte que los numerales 1,2,3, 4,6,7,8 y 9 han quedado derogados tácitamente en razón de la emisión de la Ley No. 9047.

 

 

 

                                                                                Atentamente,

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta

 

 

SSH/dms