24 de marzo del 2014

C-104-2014

 

Ingeniero

Ronald Peters Seevers

Director Ejecutivo

Instituto del Café de Costa Rica

 

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio DEJ/024/2014 del 13 de enero de 2014, mediante el cual solicita que aclaremos a partir de lo dispuesto en los dictámenes C-071-2005 del 17 de febrero de 2005 y C-203-2013 del 26 de setiembre de 2013, a qué órgano superior del ICAFE le corresponde emitir la normativa interna que regule el uso de vehículos discrecionales y a quienes corresponde el uso de éstos.

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña esta consulta del criterio emitido por la Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos del Instituto del Café de Costa Rica (en adelante ICAFE), en el cual concluye que es a la Junta Directiva de dicha entidad a la que le corresponde reglamentar el uso de los vehículos discrecionales.

 

 

I.                   CRITERIO DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE EL USO DE VEHÍCULOS DISCRECIONALES EN ENTES PÚBLICOS NO ESTATALES

 

Esta Procuraduría en sus criterios más recientes, ha señalado que las disposiciones de la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2013, en cuanto se refiere al uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales, únicamente resultan aplicables a los vehículos oficiales del Estado, de sus instituciones centralizadas y descentralizadas y de las corporaciones municipales, según lo dispuesto en los numerales 236 y 238 de dicha normativa. Por tal motivo, los entes públicos no estatales no quedan cubiertos por el ámbito normativo de la Ley de Tránsito en cuanto a este tema, pues el legislador no los incluyó de la manera expresa (ver dictámenes C-203-2013 del 26 de setiembre de 2013, C-206-2013 del 2 de octubre de 2013 y C-299-2013 del 13 de diciembre de 2013).

 

            Ante el vacío normativo existente en cuanto a los entes públicos no estatales, hemos reconocido que será a lo interno de dichos entes donde se regule el uso que se dará a esta categoría de vehículos  No obstante lo anterior, debemos agregar en el presente criterio, que tal determinación no es algo que podrá hacer aquel de manera arbitraria y antojadiza, pues la especial naturaleza de los entes públicos no estatales, los obliga a someterse a una serie de principios de Derecho Público, entre ellos los principios de razonabilidad, proporcionalidad, eficiencia, eficacia y economía de los recursos que maneja al momento de su disposición. 

 

En efecto, esta Procuraduría ha reconocido en reiteradas oportunidades que los entes públicos no estatales están sujetos, en mayor o menor medida, a un régimen de derecho público, en razón de las funciones que desempeñan, pues el legislador les ha confiado una serie de competencias de interés público. En ese sentido, son titulares de una serie de potestades administrativas, que trascienden su base asociativa.

 

Así las cosas, si bien son los propios miembros de la corporación quienes toman las decisiones fundamentales para la actividad del ente, lo cierto es que éstos actúan más allá de la defensa de sus miembros, teniendo finalidades de interés público encomendadas por el Estado. Al respecto, en el dictamen N° C-070-2007 del 5 de marzo del 2007 este órgano asesor indicó:

 

“Bajo la denominación “ente público no estatal” se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta –total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función.  En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento jurídico. El ejemplo típico, lo constituyen los Colegios Profesionales.

 

Así, a pesar de que el origen del ente público no estatal puede ser privado, sus fondos privados y responder a fines de grupo o categoría, es considerado público porque es titular de potestades administrativas; sean éstas de policía, disciplinarias, normativas, etc. En ejercicio de esas potestades, el ente público no estatal emite actos administrativos y es, en esa medida, que se le considera parte de la Administración Pública.

 

Ahora bien, como parte integrante de la Administración Pública, a los entes públicos no estatales les resultan aplicables la normativa de Derecho Público, en particular la administrativa y sus principios, con todas las consecuencias jurídicas que ello trae consigo, como por ejemplo, el sometimiento al principio de legalidad y el control de legalidad contencioso-administrativo.” (La negrita no forma parte del original)

 

  Es así como de una interpretación hermenéutica del ordenamiento jurídico, y a pesar de que a los entes públicos no estatales no les resulta aplicable lo referente al uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales contenido en la Ley de Tránsito, sí se encuentran sujetos a las disposiciones de la Ley General de Control Interno, Ley N° 8292, (LGCI) y por lo tanto, están obligados a implementar políticas y normas de austeridad y control del gasto, lo cual evidentemente se ve reflejado en el tema del uso de sus vehículos.

 

  En este sentido, los artículos 7 y 8 de dicha norma señalan:

 

“Artículo 7º—Obligatoriedad de disponer de un sistema de control interno. Los entes y órganos sujetos a esta Ley dispondrán de sistemas de control interno, los cuales deberán ser aplicables, completos, razonables, integrados y congruentes con sus competencias y atribuciones institucionales. Además, deberán proporcionar seguridad en el cumplimiento de esas atribuciones y competencias; todo conforme al primer párrafo del artículo 3 de la presente Ley.

 

Artículo 8º—Concepto de sistema de control interno. Para efectos de esta Ley, se entenderá por sistema de control interno la serie de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los siguientes objetivos:

 

a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. (…)”

 

  En esa misma línea, las Normas de Control Interno para el Sector Público” (N-2-2009-CO-DFOE), en su capítulo IV, artículo 4.1, disponen:  

 

“4.1 Actividades de control   El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del SCI, las actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales. Dichas actividades deben ser dinámicas, a fin de introducirles las mejoras que procedan en virtud de los requisitos que deben cumplir para garantizar razonablemente su efectividad.       

           

El ámbito de aplicación de tales actividades de control debe estar referido a todos los niveles y funciones de la institución. En ese sentido, la gestión institucional y la operación del SCI deben contemplar, de acuerdo con los niveles de complejidad y riesgo involucrados, actividades de control de naturaleza previa, concomitante, posterior o una conjunción de ellas. Lo anterior, debe hacer posible la prevención, la detección y la corrección ante debilidades del SCI y respecto de los objetivos, así como ante indicios de la eventual materialización de un riesgo relevante.”

           

  De esta manera, al tenor de lo dispuesto en los artículos 10, 15 y 39 de la LGC, podemos señalar que el superior jerárquico[1] de los entes públicos no estatales (como parte del sistema), se encuentra en la obligación de diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar medidas de control, a fin de asegurar la utilización racional de los recursos, como lo son los vehículos de uso discrecional con que cuentan estas entidades.

 

  Por ello, téngase presente que el deber de emitir regulaciones que establezcan el uso de vehículos distintos a la categoría de administrativos, forma parte de los deberes que establece la LGCI en materia de control interno, de suerte tal que se garantice una correcta y oportuna utilización de los mismos por parte de quienes utilicen dichos vehículos, pues la finalidad de su uso está directamente vinculada con el cumplimiento, eficiente, eficaz y económico de las competencias y atribuciones del ente.

 

  Así, el sistema de control interno debe garantizar razonablemente no sólo el cumplimiento de ese fin, sino también el de la protección y conservación de los vehículos –como patrimonio del ente- de cualquier pérdida, despilfarro y uso indebido. Máxime si tales vehículos se financian con fondos públicos, total o parcialmente, en su adquisición, mantenimiento y consumo de gasolina, su uso debe estar fundamentalmente vinculado con el cumplimiento del fin para el cual se le otorga al funcionario; todo lo cual deberá ser debidamente fundamentado[2].

 

            En ese orden de ideas, tal y como ha sostenido esta Procuraduría, se concluye que el máximo jerarca de la entidad debe regular a lo interno, cuáles serán las políticas de uso de vehículos discrecionales y cuáles puestos podrán tenerlo asignado, siguiendo como norte los principios de razonabilidad, proporcionalidad, eficiencia, eficacia, y economía en la disposición de los recursos. Por ello, es importante apuntar que conforme se ha entendido en esta materia, la utilización de un vehículo discrecional solo puede ser a favor de las personas que ostenten cargos que ameriten este tipo de uso, en razón de su jerarquía y las funciones que tengan asignadas.

 

            Finalmente, es necesario recordar que los entes públicos no estatales, se encuentran dentro del ámbito de control y fiscalización que por imperio legal debe ejercer la Contraloría General de la República, sobre todos los entes u órganos que conforman la hacienda pública, según lo indica en forma expresa el artículo 4 inciso a) de su Ley Orgánica (Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994), el cual señala:

 

“ARTICULO 4.- AMBITO DE SU COMPETENCIA

 

La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública.

 

La Contraloría General de la República tendrá competencia facultativa sobre:

a)      Los entes públicos no estatales de cualquier tipo (…)”.

 

  Así las cosas, es claro que la Contraloría General de la República cuenta con la facultad de controlar y fiscalizar el uso adecuado y racional de los recursos públicos que administren los entes públicos no estatales, y por ende se encuentran sujetos a su fiscalización en esta materia.

 

  En el caso específico del ICAFE, debemos señalar adicionalmente, que el artículo 130 del Decreto Ejecutivo 28018 del 8 de julio de 1999, lo somete expresamente a la fiscalización realizada por la Contraloría, por lo que no existe margen de duda en cuanto a tal posibilidad. 

 

 

II.                SOBRE LA COMPETENCIA INTERNA  EN EL ICAFE PARA ADOPTAR DECISIONES Y REGLAMENTAR LO RELATIVO AL USO DE VEHÍCULOS DISCRECIONALES

 

Dejando claro que la disposición de los vehículos de uso discrecional no puede ser arbitraria aun en el caso de los entes públicos no estatales, a pesar de la libertad que tienen para regular este tema, debemos establecer en el caso del ICAFE cuál es el  órgano interno competente para tomar las decisiones en esta materia.

Al respecto, lleva razón  el consultante al indicar que en el dictamen C-203-2013 del 26 de setiembre de 2013, señalamos que dentro del ICAFE corresponde al Congreso Nacional Cafetalero, órgano superior de dirección y administración de la entidad, la determinación sobre la forma en que se manejará el tema del uso de los vehículos discrecionales. No obstante ello, dado que en dicha oportunidad no era el tema central de lo consultado, este órgano asesor no ahondó en las consideraciones jurídicas para llegar a esa conclusión. De ahí que sea en esta oportunidad donde procedamos a analizar las normas de interés, para justificar el porqué de nuestra decisión y aclarar sus alcances.

 

Al respecto, debemos señalar que la Ley 2762 del 21 de junio de 1961 y sus reformas establece en su artículo 109 que el Congreso Nacional Cafetalero es el órgano superior de dirección y administración del ICAFE. Consecuentemente, el legislador estableció una competencia amplia para que defina las políticas generales que seguirá la entidad, así como los medios para alcanzarlos.

 

Por otro lado, el artículo 103 de la Ley se refiere a las funciones de la Junta Directiva, al señalar en lo que interesa:

 

“Artículo 103.—El Instituto del Café de Costa Rica tendrá una Junta Directiva constituida por nueve miembros e integrada de la siguiente manera:

(…)

La Junta Directiva tomará sus acuerdos con el voto afirmativo de dos terceras partes de los directores propietarios presentes, cuando la presente Ley lo señala expresamente; asimismo, en los siguientes casos: en la aplicación de los artículos 14, 16, 18, 22, 29, 60, 98 y 105 en la fijación de las cuotas, según el artículo 40, en la fijación de rendimientos mínimos conforme al artículo 46, en la fijación del precio de liquidación, de conformidad con el artículo 57, y en la aceptación o el rechazo de contratos de compraventa de café, según el artículo 83, todos de la Ley Nº 2762; también en la suspensión o cancelación de una firma beneficiadora, exportadora o torrefactora / comerciante, o en la imposición de sanciones específicas a ellas por incumplimiento de sus obligaciones. Igual votación se requerirá para la toma de decisiones tendientes a adoptar políticas cafetaleras de carácter internacional, entre ellas la posibilidad de comprar café para destruirlo, medida que se autorizará siempre que se origine en un compromiso internacional.

(…)”

 

            Del artículo citado y de una lectura integral de la Ley 2762, podemos llegar a la conclusión de que el legislador en ningún momento otorgó de manera expresa a la Junta Directiva, la potestad de dictar reglamentos internos en el Instituto del Café. Por el contrario, fue al Consejo Nacional Cafetalero al que le atribuyó la competencia máxima en materia administrativa, según el artículo 109 ya comentado, lo cual incluiría en principio la potestad reglamentaria en dicha materia.

 

            A pesar de ello, debemos señalar que en el Decreto Ejecutivo 28018 del 8 de julio de 1999, sí se estableció una regulación expresa sobre la potestad normativa dentro del ICAFE, otorgándole tal atribución a la Junta Directiva. Al respecto, señala en lo que interesa el artículo 120:

 

“Artículo 120.—La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

g) Acordar, reformar e interpretar los reglamentos internos del Instituto del Café.

(…)”

 

            No hay duda que la disposición anterior no encuentra fundamento jurídico en la ley, pues va más allá de ésta, y por tanto, en virtud del principio de jerarquía de las normas no podría aplicarse en menoscabo de disposiciones de rango superior.

 

Si bien entiende este órgano asesor que por un tema operativo,  resulta más conveniente desde el punto de vista práctico que sea la Junta Directiva de la entidad la que cuente con esta potestad como se establece en la norma citada, lo cierto es que dicha potestad atribuida reglamentariamente, no podría ejercerse en violación de las normas superiores dispuestas por el legislador.

 

Así las cosas, la potestad normativa de la Junta Directiva reconocida reglamentariamente, no podría ejercerse en detrimento de las atribuciones legales encomendadas al Congreso Nacional Cafetalero como órgano máximo en materia de dirección y administración.

 

            Por tal motivo, es que este órgano asesor llega a la conclusión de que la decisión sobre la existencia o no de vehículos discrecionales en el ICAFE, así como los puestos a los cuales se les reconocerá, es una competencia exclusiva del Congreso Nacional Cafetalero, sin perjuicio de que una vez que adopte la decisión respectiva, sea la Junta Directiva la que ejecute dicho acuerdo a través del reglamento interno respectivo, el cual en todo caso deberá sujetarse a los parámetros que fije el órgano superior de la entidad.

 

            Para ello no debe olvidarse que aun cuando el Congreso se reúne ordinariamente una vez al año según lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley 2762, lo cierto es que la Junta Directiva puede realizar convocatorias extraordinarias cuando así sea necesario.

 

            Por otro lado, debemos señalar que el dictamen C-071-2005 del 17 de febrero de 2005 que cita el consultante, se refiere a un supuesto muy diferente al que aquí se analizó. Nótese que en aquella oportunidad el Congreso Nacional Cafetalero había emitido un reglamento interno que por disposición del Decreto Ejecutivo 28018 sólo debe estar previsto para regular sus sesiones. Sin embargo, sus disposiciones fueron más allá, regulando temas que contradecían lo dispuesto en ese Decreto Ejecutivo. Por tal razón, y en virtud del mismo principio de jerarquía normativa, se consideró que debía prevalecer el reglamento ejecutivo sobre el reglamento emitido por el Congreso Nacional Cafetalero. 

 

            En esa misma línea, debemos señalar que en el caso que se consulta, debe prevalecer lo dispuesto en la ley sobre lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo, pues éste va más allá de lo permitido por el legislador. A lo sumo, podría reconocerse la potestad reglamentaria de la Junta Directiva, en la medida que la ejerza para ejecutar el acuerdo previo que adopte el Congreso Nacional Cafetalero en materia de disposición de vehículos de uso discrecional.

 

 

III.             CONCLUSIÓN

 

De lo anterior debemos concluir que del análisis de lo dispuesto en la Ley 2762 del 21 de junio de 1961 y sus reformas, se desprende que corresponde al Congreso Nacional Cafetalero, como órgano superior de dirección y administración del Instituto del ICAFE, definir la política de uso de vehículos discrecionales dentro de la entidad. Lo anterior, sin perjuicio de que la Junta Directiva ejecute dicho acuerdo a través del reglamento interno respectivo y bajo los parámetros que le fije el órgano superior, según la faculta el reglamento a la ley.

 

Asimismo, tomando en consideración que el ICAFE es un ente público no estatal, queda sometido en esta materia a principios de derecho público como los de razonabilidad, proporcionalidad, eficiencia, eficacia y economía, así como a las funciones de fiscalización de la Contraloría General de la República en ejercicio de sus competencias.

 

Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

 

SPC/gcga