C-167-2014

28  de mayo de 2014

Doctor

Gonzalo Vargas Jiménez

Alcalde Municipal

Municipalidad de Tibás

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio N° DAMT-CE-012-2013 del 17 de enero del 2013, recibido en este Despacho el 25 de enero del mismo año, mediante el cual nos consulta lo siguiente:

 

“1. ¿Cubre la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás a los funcionarios interinos, tomando en cuenta que el artículo 3 habla de funcionarios sin hacer diferencias entre aquellos que se encuentran en propiedad y aquellos que se encuentran nombrados de forma interina?

 

2. ¿Es posible cancelarle a un funcionario interino la cesantía de conformidad con lo que establece el artículo 46 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Tibás, tomando en cuenta que el interino haya tenido más de un año en el puesto?

 

3. ¿A los funcionarios interinos los cubre la Convención Colectiva en cuanto a los demás derechos establecidos en la misma como ayudas médicas, uniformes, etc.?

 

4. ¿Procede otorgar permisos sin goce de salario conforme al artículo 145 del Código Municipal a funcionarios interinos en plazas vacantes o nombrados a plazo indefinido por encontrarse en litigio las plazas que ocupan los mismos? ”

 

 Como una cuestión preliminar necesaria, ofrecemos nuestras disculpas por la tardanza en la emisión del presente dictamen, lo cual ha sido motivado por la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho.

 

 

I.            Criterios legales aportados

 

Mediante el oficio L.I-007-2013, del 8 de enero de 2013, el Departamento Legal de la Municipalidad indicó que si bien la Sala Constitucional ha señalado que no debe existir desigualdad entre funcionarios interinos y propietarios dicho reconocimiento no podría ir en contra de lo que indica el artículo 118 del Código Municipal  en cuanto a que los funcionarios interinos no están amparados por los derechos y beneficios de la Carrera Administrativa Municipal.

 

Respecto al tema de la cesantía y otros beneficios económicos existentes en la  Convención sostuvo que los mismos no les resultan aplicables a los interinos, sino sólo a los funcionarios  nombrados en propiedad. 

 

Por otra parte, en el oficio L.I.539-2012 de fecha 8 de noviembre de 2012 ese mismo departamento legal indicó que si bien la doctrina y la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha venido reconociendo igualdad en el ámbito laboral entre funcionarios interinos y servidores en propiedad, debe tenerse claro que no puede otorgarse a un servidor interino un permiso sin goce de salario, por cuanto dicha acción implica que se tendría que nombrar a otro funcionario interino para que sustituya al que se le otorgó el permiso, lo cual es contrario a lo que ha venido diciendo la Sala Constitucional respecto al tema.

 

II.          SOBRE EL FONDO:

 

a)                      Sobre la aplicación de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás a los servidores interinos.

 

Para dar una respuesta adecuada a la primera y tercer interrogantes planteadas resulta necesario realizar de previo una serie de aclaraciones, respecto de la aplicación de las convenciones colectivas en el sector público, que resultan de obligatorio acatamiento para la Municipalidad consultante.

 

Como punto de partida es importante señalar que la posibilidad de realizar convenciones colectivas se encuentra establecida en el numeral 62 de la Constitución Política, norma en la cual se indica que las mismas  tienen fuerza de ley entre las partes. Al respecto en el voto de la Sala Constitucional número 1355, de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996, se explicó:

 

“Por disponerlo así expresamente el artículo 62 de la Constitución Política, las convenciones colectivas de trabajo que se celebren conforme a la ley, tienen fuerza de ley entre las partes contratantes. Y como hemos dicho que uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal.

 

 Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y sólo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia.

 

 Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público”.

 

En igual sentido, en la sentencia de la Sala Segunda, número 108, de las 9:40 horas del 12 de marzo del 2003, se indica:

 

“IV.-

  Ahora bien, al tenor de lo dispuesto en los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo y en otro de mayor rango, el 62 de la Constitución Política, las estipulaciones contenidas en una convención colectiva, tienen fuerza de ley profesional para las partes que la suscribieron y para aquellas personas que, en el momento de su entrada en vigor, trabajen para la empresa o en la profesión que regula, estén o no sindicalizadas, así como para las que sean contratadas en el futuro, mientras esté vigente. 

 

Ese principio implica, básicamente, que, al menos, en la relación jurídica entre los y las servidoras y la entidad patronal, que se encuentran vinculados/as por un acuerdo de esa clase, sus normas se ubican por encima de cualquier otra de carácter estatal, con un rango igual a la ley -formal- y constituyen la fuente primigenia de los derechos y de los deberes laborales.  No se trata, claro está, de la derogatoria de la legislación ordinaria, por causa del pacto colectivo, pues aquella sigue siendo plenamente válida y eficaz [numeral 129 de la Constitución Política]. Lo que se produce es, sin duda, su inaplicabilidad al caso concreto, por cuanto resulta vinculante, para éste, la regulación especial de la convención colectiva.  Las normas de un negocio jurídico de esta índole tienen, entonces, un rigor excepcional y se imponen, a sus destinatarios, como reglas de orden público, siendo imposible, para ellos, su derogación singular.

 

 Por supuesto, para que tal consecuencia se produzca, se requiere que su contenido haya sido elaborado respetando los límites legales y, tratándose del sector público, que se hubiese negociado y acordado con la intervención de todos/as y cada uno/a de los órganos e instancias competentes para hacerlo.  Así, un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo o prohibitivo, entre ellas las calificadas como de orden público, ni podría ser oponible si se ha pactado sin la participación de quienes, por ley, debieron haber manifestado su asentimiento.”

 

De lo transcrito queda claro que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, quedan limitadas por las normas de orden público y no deben  afectar disposiciones de carácter imperativo ni contradecir las normas y principios de rango constitucional.

 

              A partir de lo anterior la Sala Constitucional ha venido creando una línea jurisprudencial en la que se ha delimitado el ámbito de aplicación de las convenciones colectivas en el sector público, señalando que existen funcionarios  a los cuales, en virtud de sus cargos, les resulta improcedente la aplicación de una convención colectiva dada la capacidad que tienen para influir sobre el devenir de la institución y el poder que ostentan para comprometerla, ya que sus decisiones en cuanto a la aplicación de la convención producirían efectos sobre ellos mismos, lo cual los coloca en una situación de incompatibilidad.

   

 

Al respecto la Sala Constitucional indicó lo siguiente:

 

“Así, de conformidad con el contenido del principio de igualdad señalado por la jurisprudencia de esta Sala, es admisible que se establezca un trato desigual entre los que son desiguales, no así, entre los que son iguales, razón por la que se puede concluir que es posible que se hagan restricciones o exclusiones de entre los posibles beneficiarios de una convención colectiva de trabajo en razón de la especial ubicación jerárquica institucional de los empleados, tal es el caso de los trabajadores o empleados de confianza o de los que ocupan cargos de alto nivel, de dirección y de muy elevada responsabilidad. Esta medida se justifica en virtud del conflicto de intereses que pueda suscitarse, ya que estos empleados, que participan en las negociaciones como representantes patronales, o cumplen con una función con estrechos vínculos con éstos  (…) Como se observa, esta exclusión es objetiva y suficientemente razonable, por lo que no lesiona el principio de igualdad consagrado en el artículo 33 Constitucional…” (Sentencia N° 2531-94  de las 15:42 horas del 31 de mayo de 1994)

 

De igual manera, debe recordarse lo indicado por la Sala Constitucional en cuanto a la inaplicabilidad de las convenciones colectivas respecto de  todos aquellos funcionarios que realicen “gestión pública”. En esa línea mediante la resolución número 4453-2000 del 24 de mayo de 2000, dispuso:

 

“Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública, en el sector público solo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son "aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada", entre otros, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de esta Sala.

 

(…)

 

Se necesita, además, examinar esa institución jurídica en coordinación con los principios contenidos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política; al hacer este ejercicio, se adquiere la plena convicción de que la voluntad del constituyente, siguiendo la línea histórica del desarrollo de las instituciones del Derecho Laboral, fue la de abstraer a los servidores del sector público de las reglas generales que informan al Derecho Colectivo del Trabajo, sujetándolo a una relación especial de empleo público, llamada también y comúnmente "relación estatutaria", que se rige por el Derecho Público. Esto implica, sin duda y como tesis general, que ningún funcionario público puede negociar sus condiciones de empleo como si se tratara de un nexo contractual sujeto al Derecho Laboral. Sin embargo, el desarrollo de las ideas jurídicas, la adopción de los convenios impulsados por la Organización Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de esta Sala, han conducido la evolución de las instituciones involucradas, al nivel de admitir como compatibles con el Derecho de la Constitución, las convenciones colectivas que negocie la categoría de los empleados y servidores que, no obstante integrar el sector público, rigen sus relaciones por el Derecho Laboral, especialmente en los términos de las definiciones que contienen los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, o sea, cuando se trata de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al Derecho común, así como las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración y que se rigen por el Derecho laboral o mercantil, según los casos.”

 

Refiriéndose a la sentencia transcrita, al resolver una gestión de adición y aclaración de la misma, la Sala Constitucional señaló lo siguiente:

 

“Lo que sí debe hacer la Asociación, es tomar nota que en último caso, la Sala no ha declarado inconstitucionales las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado; esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades. Por el contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere de profundizar en sus conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos a los que les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar quiénes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los entes públicos en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan.

 

(…)

 

Una reflexión final: en la sentencia lo que la Sala expresa es que es posible, en todos y cualesquiera de los entes públicos calificados como empresas o servicios económicos del Estado,que se celebren convenciones colectivas, a reserva de que las personas que queden protegidas por ellas, no tengan el impedimiento de origen constitucional que impide a los servidores que participan en la gestión administrativa de celebrar convenciones colectivas. Así en la letra A de la parte dispositiva de la sentencia, se indica que son inconstitucionales las convenciones colectivas, cuando las celebran o quedan protegidas por sus disposiciones, personal regido por la relación de empleo de naturaleza pública. A contrario sensu, no lo son, cuando el personal tiene una relación regulada por el Derecho común(letra B). En este marco básico de la sentencia, debe entenderse por lógica jurídica y porque ha sido redactado el punto con la intención de ser claro, que ambos extremos son parte de la misma conclusión, siendo una de ellas el anverso y la otra el reverso de la medalla. Una misma convención colectiva en el sector público, puede ser, a la vez, constitucional para quienes tienen una relación de trabajo regulada por el Derecho Común, e inconstitucional, para quienes la tienen regulada por el Derecho Público. ¿Quiénes forman parte de uno y otro sector ? Eso lo decidirá la propia administración o en su caso el juez (letra D).”

 

 

Ahora bien, específicamente, respecto al tema de si la condición de interino excluye “per se” a un funcionario de la aplicación de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás, debemos indicar que, si bien, en la Convención no se establece de forma expresa la exclusión de esta clase de funcionarios y no es posible realizar distinciones donde la ley no lo hace, se debe tomar en consideración que no todo lo establecido en dicho instrumento jurídico resulta compatible con la condición de interinazgo.

 

Al respecto es necesario tener presentes las características de los nombramientos interinos, dentro de las cuales destaca la provisionalidad que reviste a los mismos, en razón de la cual se ha indicado que resulta legitimo establecer ciertas diferencias respecto de los funcionarios nombrados en propiedad, tema sobre el cual consideramos de importancia transcribir lo indicado en la sentencia  N° 2009-9802,  de las once horas y cincuenta y cuatro minutos del diecinueve de junio del dos mil nueve, dictada por la Sala Constitucional: 

 

“La doctrina jurisprudencial de la Sala afirma que los funcionarios regulares o en propiedad tienen una estabilidad absoluta, mientras que los servidores interinos, cualquiera que sea el motivo por el que ostentan un puesto, tienen una estabilidad relativa, de ahí que sería legítimo establecer ciertos matices para ser contratado, formado, ascendido o conservado en su puesto de trabajo. Por sentencia de esta Sala Constitucional No. 2005-04845, la Sala estableció que: "IV.-

 

Sobre el fondo.- El reclamo del accionante radica en que el artículo cuestionado le impide optar por las mismas ventajas o beneficios que conlleva el puesto que ahora ocupa interinamente, a pesar de que esos beneficios sí le son otorgados a quien sea titular del puesto. […] El servidor interino puede definirse como aquel que se llama a ocupar de manera temporal un determinado puesto, sea durante la ausencia de su propietario o bien mientras se nombra a un servidor regular. Es importante subrayar entonces que la característica más importante del nombramiento interino es su provisionalidad y ese carácter permite distinguirlo válidamente del servidor propietario, pues este último goza de estabilidad laboral lo cual le otorga ciertos derechos de los que no disfruta el sustituto.

 

Sin embargo, esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre violaciones al principio de igualdad contenidas en ciertas prácticas o normas jurídicas que crean diferencias entre empleados de una misma institución solamente por su condición de servidor interino, y les ha reconocido a éstos ciertos derechos con la finalidad de garantizarle una mayor seguridad e igualdad en el ámbito laboral frente a los servidores propietarios, indistintamente del sector en que se desenvuelvan y del tiempo que dure la provisionalidad de su nombramiento. Tal es el caso por ejemplo, de la llamada estabilidad impropia en el puesto (que impide remover arbitrariamente a un funcionario interino con la finalidad de nombrar a otro de la misma naturaleza), y el reconocimiento de la posibilidad de los interinos de participar en los concursos internos de la institución para la cual laboran. Esto se ha hecho, con fundamento en que esas distinciones eran inconstitucionales pues no se relacionaban con lo que constituye la esencia de la diferenciación entre el servidor interino y el propietario.-"

 

El antecedente citado destaca la característica más importante del nombramiento interino, que es la provisionalidad del funcionario en su puesto de trabajo, de manera que partiendo de esa calidad sería legítimo establecer diferenciaciones y gradaciones en los derechos y beneficios que puedan recibir estos servidores cuando ocupan un puesto de trabajo.”

 

Tal y como se observa la característica más importante de los nombramientos interinos es la provisionalidad, calidad que debe ser tomada en consideración por la Administración a la hora de determinar en cada caso si a un funcionario  le resulta aplicable una norma de la Convención Colectiva o no, dado que es partir de ella que resultaría legitimo realizar algún tipo de diferenciación entre los beneficios otorgados a los funcionarios nombrados en propiedad y los nombrados de forma interina.

 

Puntualmente en cuanto a la posibilidad de realizar diferenciaciones entre estas clases de funcionarios en el dictamen C-169-2009 de 11 de junio de 2009 se indicó lo siguiente:

 

 “Ahora bien, la Sala Constitucional sí ha admitido la posibilidad de otorgar un  tratamiento diferente a los funcionarios interinos y a los funcionarios en propiedad, a efectos del otorgamiento de determinados beneficios, ello en razón del carácter provisional de la relación que un al servidor interino con la Administración.   Al respecto, ese Tribunal Constitucional ha señalado:

 

‘Los servidores que ingresan al régimen de empleo público son aquellos que han cumplido con la idoneidad comprobada exigida por la Constitución Política. La doctrina jurisprudencial de la Sala afirma que los funcionarios regulares o en propiedad tienen una estabilidad absoluta, mientras que los servidores interinos, cualquiera que sea el motivo por el que ostentan un puesto, tienen una estabilidad relativa, de ahí que sería legítimo establecer ciertos matices para ser contratado, formado, ascendido o conservado en su puesto de trabajo

(…)

 

Sobre el caso concreto.- De todo lo anterior queda claro que los servidores interinos tienen como común denominador la provisionalidad de su nombramiento, esto implica que los beneficios que ofrezca la Institución a sus funcionarios regulares, pueden ser objeto de un distinto tratamiento, y al otorgarlo puede mediar una mayor discrecionalidad de la Administración. De ahí que, se podrían establecer las gradaciones necesarias para permitir ciertos derechos y beneficios que disfruta el funcionario en propiedad, pero condicionado a la mayor o menor provisionalidad de nombramiento del interino. Un funcionario interino podría verse compelido a dejar su puesto cuando cesa el motivo por el cual fue nombrado -al que fue llamado para cubrir una necesidad institucional, por carecer de o por estar ausente temporalmente su titular -, siendo este un aspecto de peso para determinar la limitación que tendría la Institución para otorgar los beneficios reclamados, al que -aún discrecionalmente- están dispuestos para los servidores propietarios’. (Sala Constitucional, resolución número 2006-13504 de las catorce horas y cincuenta y dos minutos del doce de septiembre del dos mil seis)”

 

              En respuesta a la primer y tercer interrogantes realizadas, se concluye que no resultaría procedente excluir a los funcionarios interinos de la aplicación de la totalidad de la Convención Colectiva referida por su condición de interinato, no obstante, se debe realizar un análisis minucioso por parte de la Administración para efectos de determinar en cada caso, primero, si las funciones realizadas por el funcionario interino impiden que esté cubierto por la Convención de conformidad con la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional y segundo, que el beneficio puntual  establecido en la Convención no resulte incompatible con la provisionalidad que reviste la condición de interino, como es el caso, por ejemplo, de lo establecido en los capítulos III y IV de la Convención.

 

 

b)                      Respecto a la posibilidad  de cancelarle a un funcionario interino la cesantía de conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás.

 

El numeral 46 de la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad de Tibás indica:

 

“El trabajador que quiera dar por cancelado su contrato de trabajo, tendrá derecho a recibir una suma de dinero, de un mes por año de servicio prestado en la institución, con el tope de (20) veinte años como cesantía,  de acuerdo a la siguiente escala y porcentaje:

 

De un año y un día a cinco años         75%

De cinco años y un día en adelante    100%

El trabajador que se acoja a este beneficio podrá hacerlo a partir del primer año servido cumplido.  La Municipalidad le cancelará la suma que le corresponde por ese concepto en un plazo de treinta días de presentada la renuncia.

El trabajador que quiera ingresar de nuevo a laborar para la institución podrá hacerlo después de un año de haberse acogido al beneficio de la cesantía.

 

Los trabajadores que tengan tiempo  anterior laborado para la institución  y que por razones voluntarias hayan cesado en sus funciones sin haber cobrado el auxilio de cesantía y que posteriormente hayan ingresado de nuevo, la Municipalidad le reconocerá el tiempo anterior servido; en caso de que por  circunstancias  especiales  se les liquidará el auxilio de cesantía se les tomará en cuenta los años anteriormente servidos como un solo record.

Lo anterior será por una sola vez, dicho pago será completo, en un máximo de 30 días.”

 

Tal y como se observa dicha norma dispone que los trabajadores que tengan un año de laborar en la Municipalidad de Tibás y que renuncien a su puesto de trabajo tendrán derecho al pago de cesantía, de acuerdo a las reglas allí establecidas, por lo que resulta importante recordar lo que ha indicado la Sala Constitucional respecto de normas similares en otras convenciones colectivas cuya constitucionalidad se ha revisado: 

 

“Otro supuesto es el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales a partir de la renuncia de los funcionarios (inciso e), sea por la decisión unilateral del trabajador. Efectivamente, las prestaciones de la legislación laboral cubre el rompimiento de la relación laboral por causas imputables al patrono; sin embargo, la normativa de la convención colectiva municipal lo regula a contrapelo de la jurisprudencia de la Sala, que ha indicado que:

Tal como lo dispone el numeral      63 constitucional  ya comentado,  la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece  a una causa imputable  al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime´. Sentencia  2006-017743.

 

El artículo 63 de la Constitución Política establece que:

 

“Los trabajadores  despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización  cuando  no  se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación´.

 

Según se ha explicado en anteriores sentencias de la Sala, así como la doctrina constitucional que inspira el Código de Trabajo, la cesantía es el mecanismo de indemnización para el trabajador despedido sin justa causa, de manera que esta institución jurídica surge a la vida jurídica por la ruptura de la relación laboral que hace voluntariamente el patrono. Se resarce mediante el pago de un monto líquido.

 

En consecuencia,  es irregular que se parta de otro supuesto: el pago de este monto por renuncia del trabajador en el inciso e), lo cual, en reiteradas sentencias de este Tribunal, señala que contradice el espíritu de este instituto. En razón de todo lo expuesto,  corresponde  declarar  la  inconformidad  del  pago  ilimitado  de  la prestaciones laborales por cesantía a los supuestos de jubilación, fallecimiento y despido con responsabilidad  patronal cuando  no hay restitución del trabajador, siendo  lo  propio,  en  virtud  del  artículo 13  de  la  Ley de  la  Jurisdicción Constitucional su establecimiento en veinte meses. 

 

Por otra parte, corresponde declarar con lugar la acción en cuanto al inciso e) del artículo 60 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Turrialba, en cuanto   reconoce la indemnización por renuncia, en sustento de la jurisprudencia constitucional que determina  la  infracción  de  los  principios  de  igualdad,  razonabilidad  y proporcionalidad, de la eficiencia en el uso de los recursos públicos.” (Resolución N° 2013-011457, dictada a las quince horas cinco minutos del veintiocho de agosto de dos mil trece)

 

Tal y como se observa, de conformidad con la línea jurisprudencial de la Sala Constitucional, la cual este Órgano Asesor comparte, resulta contrario a nuestra Constitución el que se le pague la cesantía a un funcionario que renuncia a su puesto, por cuanto ésta constituye una indemnización para el trabajador a quién se le despide sin justa causa y no para aquel que por decisión propia finaliza la relación de empleo, caso en el cual no existe justificación alguna que legitime el pago por dicho concepto.

 

No obstante lo anterior, debemos indicar que mientras las cláusulas de la convención colectiva de la Municipalidad de Tibás se mantengan vigentes, aunque se discrepe acerca de su legalidad, ellas deben ser aplicadas en  virtud del principio de intangibilidad o inderogabilidad de los convenios colectivos de trabajo, ya que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido declarada inconstitucional o  denunciada y esté en situación de prórroga tienen fuerza de ley y son, por lo tanto, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban, lo cual significa que puede exigirse su cumplimiento en sede judicial o bien dar lugar al pago de daños y perjuicios en caso de incumplimiento.

 

Lo anteriormente expuesto constituye un criterio reiterado por esta  Procuraduría General, compartido también por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia -resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008 -, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean reformadas o denunciadas por las partes o anuladas por la Sala Constitucional o la jurisdicción ordinaria, en razón de  que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no es factible desconocer su eficacia, al respecto pueden verse los siguiente dictámenes: C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011.

 

Ahora bien, en cuanto a la pregunta formulada específicamente sobre si la norma de la Convención relativa a la cesantía resulta de aplicación también para los funcionarios interinos, debemos indicar que  en principio la respuesta es negativa, por cuanto esta Procuraduría considera que el derecho a la cesantía resulta incompatible con la condición de interinazgo y su correlativa provisionalidad.

 

En efecto tenemos que, de conformidad con lo indicado por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia,  “(….) la cesantía es un derecho, que surge en favor de los trabajadores contratados, por plazo indefinido, cuando existe un despido injustificado, finaliza la relación laboral, debido a alguna de las causales establecidas en los artículos 83 u 85 del Código citado; o por alguna otra razón ajena a la voluntad de la persona trabajadora.” (Resolución N° 385-2013 del 12 de abril del 2013).

 

Tal y como lo indica la Sala Segunda el derecho al pago de cesantía surge  en aquellas relaciones de trabajo cuyo plazo es indefinido, característica que no poseen los contratos de trabajo de los funcionarios interinos, respecto de los cuales, la Sala Constitucional, en la resolución  Nº 2012-17059, dictada el cinco de diciembre del dos mil doce, señaló:

 

“Sobre los funcionarios interinos. Se hace necesario referirse a lo que este Tribunal Constitucional ha dicho en general, sobre el tema de los funcionarios interinos. La figura del servidor interino ha sido concebida con el fin de hacer posible la sustitución temporal de los servidores públicos regulares, garantizando de esta forma la continuidad de la labor del Estado, motivo por el cual, aunque se haya nombrado interinamente durante varios años a un servidor no adquiere un derecho que obligue a la Administración a nombrarlo en propiedad, o a seguirlo nombrando en otros cargos. En este punto es importante distinguir las categorías de interinos: los interinos para sustituir funcionarios en propiedad (es decir, interinos en plazas no vacantes) y los interinos en plazas vacantes. En el primer supuesto, del nombramiento en sustitución del propietario, la designación está subordinada a la eventualidad del regreso al puesto del funcionario titular, en cuyo caso debe cesar la designación del interino, ya que ese tipo de nombramiento no le es oponible al propietario. En caso de plazas vacantes, el servidor interino goza de una estabilidad relativa o impropia, en el sentido de que no puede ser cesado de su puesto a menos que se nombre en él a otro funcionario en propiedad. El interinato es una situación provisional y una excepción a la regla, así que, ningún funcionario puede pretender que las autoridades accionadas estén obligadas a decretar la prórroga de su nombramiento, pues no se ostenta derecho adquirido alguno sobre un puesto determinado (…)”

 

Ahora bien, en lo que atañe específicamente a los funcionarios interinos que laboran en las municipalidades, existe una norma especial que resulta de gran importancia recordar,  el numeral 118 del Código Municipal,  en el que se indican los supuestos en los cuales es factible nombrar funcionarios interinos en dichas corporaciones y el hecho de que éstos se encuentran excluidos de los derechos y  beneficios de la Carrera Administrativa Municipal, aspecto sobre el cual esta Procuraduría, anteriormente, ha señalado:

 

“Consideramos importante aclarar los alcances del concepto “carrera administrativa municipal” con el fin de dilucidar si la exclusión contenida en el artículo 118 transcrito del Código Municipal para quienes hayan sido contratados por la partida de servicios especiales, repercute en el reconocimiento de los pluses salariales objeto de la consulta que se nos formula.

 

Un elemento clave en la relación jurídica de los funcionarios públicos con la Administración es lo que se ha denominado “carrera administrativa” como un derecho del funcionario a ingresar a la Administración ocupando un puesto en propiedad. Para el tratadista Sánchez Morón (Derecho de la Función Pública, Madrid, Editorial Tecnos, Tercera Edición, 2001, p. 152) , ese instituto se configura como un conjunto de oportunidades de ascenso y movilidad en el seno de la propia Administración que se encuentran o derivan de una serie de normas regulatorias, beneficiando a los funcionarios públicos. Con esa regulación se facilita la autorrealización profesional y se estimula el perfeccionamiento del funcionario, con lo cual se hace más atractivo el ingreso y la permanencia en la función pública, mientras se recompensa al funcionario por su esfuerzo en la promoción.

 

Ese derecho se rige por una serie de regulaciones y consiste en la posibilidad que tiene el funcionario de gozar de estabilidad en su puesto y de ascender gradualmente a puestos de mayor jerarquía dentro de la organización en la que labora, en la medida en que va cumpliendo con los requisitos y condiciones previamente definidos para ello. Así las cosas, cuando una persona obtiene un puesto en propiedad en la Administración, concomitantemente adquiere la expectativa de desempeñar en el futuro puestos de mayor jerarquía, lo que podría redundar en una mayor satisfacción profesional y una mejor situación económica.

 

Ahora bien, tanto el artículo 118 como el 152 del Código Municipal excluyen la posibilidad de que los servidores interinos y de confianza puedan beneficiarse con la carrera administrativa municipal, lo cual encuentra justificación en el hecho de que su nombramiento es temporal y no requiere un procedimiento de reclutamiento y selección tan riguroso como el que se exige al funcionario regular; sin embargo, ello no impide que en aspectos ajenos a la estabilidad y a la promoción en el cargo se otorgue a los funcionarios interinos y de confianza un tratamiento similar al que se le otorga a los funcionarios regulares.”  (Dictamen C-331-2009 del 21 de noviembre del 2009) 

 

Tal y como se observa, las relaciones de interinazgo no tienen como característica el ser a plazo indefinido, sino, más bien se distinguen por ser provisionales, razón por la cual, una vez que ésta finalice, ya sea por el acaecimiento del plazo establecido o bien por la reincorporación del funcionario nombrado en propiedad en la plaza respectiva, no resulta procedente el pago de cesantía alguna,  por ser ésta una indemnización propia de los contratos de trabajo por tiempo indefinido.

 

Respecto a este tema, por tratarse también de contratos de trabajo temporales, resulta aplicable lo indicado en el dictamen C-312-2011 de 13 de diciembre de 2011,  en el  que explicamos lo siguiente:

 

“En el caso que nos ocupa, es claro que por disposición legal, los funcionarios de confianza de las corporaciones municipales, al terminar el periodo para el que fueron nombrados, no tienen derecho al pago del auxilio de cesantía.  Así, dispone el artículo 118 del Código Municipal transcrito líneas atrás (…)”

           

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, en razón de que en la práctica existen una  gran cantidad de nombramientos interinos cuyo contrato de trabajo ha dejado de considerarse de tiempo definido y para estos casos, vía jurisprudencia, se ha determinado que al terminar la relación, se les debe cancelar el preaviso y la cesantía correspondiente,  nos permitimos transcribir lo siguiente:

 

“Sobre el reconocimiento de preaviso y cesantía a los servidores interinos

 

En relación con la primera pregunta acerca de si “¿Se deben reconocer los mismos extremos laborales a los interinos en plaza vacante y a los interinos sustitutos, independientemente del tiempo laborado?”, es importante indicar que la figura del servidor interino ha sido creada en nuestro ordenamiento jurídico con el fin de solventar la ausencia temporal, o definitiva, de los servidores públicos regulares.  Mediante el interinato se garantiza la continuidad en la prestación del servicio.

 

La doctrina  ha definido al servidor interino como aquel que“… surge cuando no hay servidor que automáticamente ocupe el cargo vacante ni preste el servicio, al ocurrir la ausencia del servidor regular. Dado el origen del interino, el mismo es servidor necesariamente temporal y sujeto a plazo, expirado el cual cesa automáticamente en su cargo o se convierte en regular”.  (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann,  San José, Primera edición, 2000, páginas 121 y 122).

(…)

 

De las normas transcritas se colige que los nombramientos interinos son, en tesis de principio, a plazo fijo.  Por ello, una vez transcurrido el tiempo del nombramiento, el patrono no estaría obligado a cancelar suma alguna por concepto de preaviso y cesantía. 

 

A pesar de lo anterior, si al sobrevenir el plazo por el cual fue contratado un servidor interino (sea interino sustituto o en plaza vacante) subsisten las causas que dieron origen a la contratación, de manera tal que resulte necesario prorrogar el periodo de servicios, y siempre que dicho periodo supere el lapso de un año, la relación pasa a reputarse como “indefinida” para efectos del reconocimiento de preaviso y cesantía.

 

En ese sentido, el artículo 26 del Código de Trabajo es claro al  establecer que si vencido el plazo del nombramiento subsisten las causas que le dieron origen a la relación a plazo fijo, esta última se tendrá como una relación por tiempo indefinido.  Lo anterior a efecto de reconocerle a los trabajadores algunos derechos propios de las relaciones de ese tipo.  A partir de esa norma, la Sala Segunda ha indicado lo siguiente:

 

“… la jurisprudencia ha interpretado que con fundamento en esa normativa se puede concluir que si llegado el acaecimiento del plazo, aún se dan las condiciones que dieron origen al vínculo, el mismo se reputará como de carácter indefinido y en el caso del Sector Público en armonía con ese criterio, se ha equiparado la situación de las personas que le sirven al Estado, o a sus instituciones, de manera interina, y cuya antigüedad en esa condición supere el año, a la de un contrato de trabajo, por tiempo indefinido, para los afectos de reconocerles algunos de los derechos del funcionario en propiedad, como lo es la cesantía”.  (Sentencia n.° 568 de 9:00 horas de 14 de julio del 2004. En el mismo sentido, véanse las sentencias 78 de las 11:20 horas del 27 de febrero del 2002, 225 de las 15:20 horas del 11 de agosto de 1999 y 40 de las 10:00 horas del 2 de febrero de 1996) .

 

            En lo que concierne concretamente a los interinos sustitutos, dichos funcionarios adquieren el derecho al pago de preaviso y cesantía cuando su relación con el Estado supere el plazo de un año, siempre que en ese lapso haya mediado alguna prórroga en su nombramiento. Al respecto, este Despacho, desde su  dictamen C- 354- 82, del 24 de diciembre de 1982, ratificado expresamente por el dictamen C-221-97 del 21 de noviembre de 1997, ha venido indicando lo siguiente:

 

            "El nombramiento de servidores que ocupan temporalmente plazas que cuentan con un titular, puede exceder de un año, sin que al hacer dejación del cargo el interino sustituto por el regreso de aquél, adquiera derecho a indemnización laboral alguna. Sin embargo, si dicho nombramiento fuera prorrogado, el servidor saliente adquiere derecho al pago de las indemnizaciones laborales correspondientes, dado que su relación con la Administración se convierte en indefinida."

(El subrayado es nuestro).

 

            También la Sala Segunda, en fallos recientes, ha indicado que “… aún cuando no se adquiere derecho a la plaza, se han equiparado las prórrogas sucesivas del interinazgo que superen un año a un contrato por tiempo indefinido, a los efectos del pago de los derechos laborales y de las indemnizaciones que establece la legislación ordinaria para ese tipo de relaciones − de tiempo indefinido −. “ (Sentencia n.° 385-2013 de las 10:20 horas del 12 de abril de 2013). (Dictamen N° 102 del 17 de junio de 2013)

 

Así las cosas, se concluye que, en razón de la naturaleza provisional del nombramiento originario de los funcionarios interinos, resulta improcedente el pago de la cesantía establecida en el artículo 46 de la Convención Colectiva a éstos, no obstante, se debe analizar por parte de la Administración cada caso en concreto, a la luz de la jurisprudencia existente, para efectos de determinar si el contrato del funcionario de que se trate es a plazo determinado –provisional- o cumple con las características señaladas por la jurisprudencia para ser considerado como un contrato a plazo indefinido, para determinar si procede o no el pago de la cesantía.

 

c)                       Sobre la improcedencia de otorgar los permisos establecidos en el artículo 145 del Código Municipal a funcionarios interinos:

 

El numeral 145 del Código Municipal dispone lo siguiente:

 

“El alcalde podrá conceder permisos sin goce de salario hasta por seis meses, prorrogables por una sola vez por un plazo igual, previa consulta del solicitante y la verificación de que no se perjudicará el funcionamiento municipal.

 

Quien haya disfrutado un permiso sin goce de salario no podrá obtener otro si no ha transcurrido un período igual al doble del tiempo del permiso anterior concedido.

 

Para obtener un permiso de esta naturaleza, el servidor deberá tener, como mínimo, un año de laborar para la municipalidad.

A excepción de lo antes señalado, si un funcionario municipal fuera nombrado en un puesto de elección popular o de confianza, podrá otorgársele un permiso sin goce de salario hasta por cuatro años, prorrogable hasta por un plazo igual.”

 

              Tal y como se observa en dicho artículo se establece la posibilidad que tiene el alcalde de otorgar dos tipos de permisos sin goce de salario a los funcionarios municipales, el primero por un máximo de seis meses prorrogables por un plazo igual y el segundo por cuatro años también prorrogables por un periodo igual.

 

Para la adecuada interpretación de la norma transcrita y su aplicación en la Municipalidad consultante se debe tomar en consideración lo establecido tanto en el numeral 118 del Código Municipal como en el artículo 72 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Tibás, ya que ambas normas establecen que los funcionarios interinos y el personal de confianza no estarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera Administrativa Municipal.

 

Aunado a lo anterior, se debe tomar en consideración también lo dispuesto en el numeral 69 de ese mismo reglamento que explica los alcances de la Carrera Administrativa para efectos de los funcionarios de dicho Municipio, el cual  dispone lo siguiente:

 

“Los funcionarios tendrán derecho a la Carrera Administrativa, la cual se regirá de acuerdo a lo que dispone el Reglamento de Carrera Administrativa.

La Carrera Administrativa se regirá por las normas establecidas en el Código Municipal en los artículos 115 al 145.”

 

Respecto al tema de la Carrera Administrativa Municipal la Sala Constitucional ha indicado: “El Código Municipal, a partir del artículo 115, establece la carrera administrativa municipal para regular el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. (Resolución N° 1999-09830 a las dieciséis horas con dieciocho minutos del catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.)

 

De conformidad con lo indicado en las normas de cita y atendiendo a lo dispuesto por la Sala Constitucional, queda claro que la posibilidad de otorgar los permisos establecidos en el numeral 145 del Código Municipal, forma parte de los beneficios o derechos que se adquieren al entrar a la carrera administrativa municipal, la cual cubre, únicamente, a los funcionarios regulares o nombrados en propiedad.

 

Al respecto este Órgano Consultivo considera que resulta atinado y conveniente para el adecuado funcionamiento de la Administración Municipal que los permisos establecidos en el numeral 145 del Código Municipal sólo puedan serle otorgados a funcionarios nombrados en propiedad, dado que por la naturaleza provisional de los nombraientos interinos, les resulta incompatible el otorgamiento de esa clase de permisos. 

 

En ese sentido vemos que la autorización de dichos permisos en esas condiciones colocaría a la Administración en una situación que desnaturaliza la figura del interinazgo.

 

Lo anterior por cuanto en el caso de los interinos sustitutos, se caería en el sin sentido de tener que sustituir al sustituto del funcionario regular y en el caso de los nombramientos de interinos en plazas vacantes, la Administración quedaría atada para efectos de la realización de los concursos para los nombramientos en propiedad.                                                                                                                                                                    Respecto a la improcedencia de otorgar permisos como los de marras a funcionarios cuyos nombramientos son temporales o provisionales, esta Procuraduría, mediante el dictamen C-030-2013, de 6 de marzo de 2013, indicó lo siguiente:

 

 “Hecha esa aclaración, conviene reseñar que esta Procuraduría, desde hace muchos años, ha sostenido la tesis de que resulta improcedente otorgar licencias prolongadas a los funcionarios de confianza del sector público.  Así, en nuestro dictamen C-126-82 del 15 de junio de 1982, se evacuó una consulta del Ministerio de Justicia acerca de la posibilidad de otorgar un permiso, sin goce de salario, por cuatro años, a un funcionario de confianza. (…)

 

“ Situaciones como las anteriormente descritas abundan en la práctica y obviamente no son compatibles con la concesión de permisos tan prolongados a estos servidores como el que usted indica en su consulta, debido a que el otorgamiento de estas licencias lógicamente supone que hasta su vencimiento al servidor se le conservará la titularidad del cargo, y por ende, mientras se encuentra suspendida su relación de servicios, pareciera que se le está otorgando una especie de “propiedad” de la plaza, situación que es totalmente incongruente con un régimen de confianza como el suyo, y que encerraría a la vez una limitación a la potestad legal del jerarca de nombrar y remover libremente al personal directamente subordinado a él.

 

En consecuencia, sin necesidad de extenderse mucho en el análisis del punto consultado por usted, se llega a la necesaria conclusión de que las licencias al personal que ocupa las cargos a que se refiere el citado inciso f) del artículo 4° del Estatuto de Servicio Civil, no es dable jurídicamente prolongarlas en la forma que nos indica en su consulta, pues, amén de que existe ninguna disposición normativa que las autorice con esa duración, tales permisos atentarían contra los principios fundamentales que rigen las relaciones de servicio entre la Administración y esos servidores y porque además, conforme quedó expuesto, por abundantes razones de lógica y conveniencia su otorgamiento no es recomendable”.

 

Posteriormente, en el dictamen C-062-97 del 28 de abril de 1997, dirigido al Director General de Presupuesto Nacional, se examinó nuevamente el tema y se reiteró que el otorgar licencias por periodos prolongados a los servidores de confianza “… es incompatible con la naturaleza del puesto por ellos desempeñado”. 

 

Así las cosas, vemos que el razonamiento expuesto respecto de los funcionarios de confianza, resulta aplicable al caso de los funcionario interinos, por cuanto si se les otorgase un permiso sin goce de salario de los establecidos en el numeral 145 del Código Municipal se les estaría otorgando una especie de “propiedad” de la plaza, situación que es totalmente incompatible con la naturaleza de su nombramiento.

 

Aunado a lo anterior, respecto a los permisos por cuatro años cuando un funcionario fuese nombrado en un puesto de confianza, resulta de importancia señalar que esta posibilidad fue adicionada mediante la Ley N° 9080 del 12 de octubre de 2012 y que la intención del legislador era que este tipo de permisos se otorgaran a los funcionarios nombrados en propiedad, tal y como vemos en la siguiente cita del Proyecto de esta  Ley:

 

“En resumen de todo lo anterior entendiendo el derecho como un todo  y en aplicación a los principios  de razonabilidad y las máximas de justicia e igualdad, se considera conveniente la reforma del artículo 145 del Código Municipal, para que los funcionarios municipales que ocupan puestos en propiedad puedan solicitar permisos sin goce de salario hasta por cuatro años (…)”

 

Para finalizar, resulta de interés mencionar que la Sala Constitucional, mediante  sentencia  N° 8907-2009 de las  catorce horas y cuarenta y un minutos del 27 de mayo de 2009, se ha pronunciado acerca de la constitucionalidad de normas reglamentarias en las que se establece un trato diferenciado entre funcionarios interinos y funcionarios nombrados en propiedad respecto del otorgamiento de permisos de estudios, lo cual por su relación con el tema objeto de esta consulta consideramos oportuno transcribir:

 

“Sobre el fondo. El tema planteado por el accionante, ya ha sido resuelto por este Tribunal en el sentido de que no resulta inconstitucional que se establezcan diferencias entre servidores interinos y en propiedad, para efectos del otorgamiento de permisos de estudio. Ello, a partir del carácter provisional y temporal del nombramiento interino, que sólo cuenta con una estabilidad relativa o impropia, a diferencia de los nombramientos en propiedad que implican el derecho a la estabilidad absoluta. Así, se señaló:

 

“II.-

Sobre el fondo. Con base en lo dicho en el considerando anterior tiene la Sala por cierto que la recurrente se desempeña interinamente desde 1986 en el Ministerio de Educación Pública, ocupando actualmente una plaza vacante y que se le denegó una solicitud de permiso con goce de salario para cursar estudios de maestría en la Universidad de Costa Rica. Tal supuesto fáctico ha sido analizado con anterioridad por la Sala, considerando que la diferencia que a ese propósito se hace entre servidores en propiedad e interinos no resulta discriminatoria. En sentencia #2006-013504 de las 14:52 horas del 12 de septiembre del 2006 se justificó esa conclusión, en los siguientes términos:

 

“III.-

Sobre el derecho a la igualdad y la provisionalidad como condición inherente del funcionario interino. Estima la Sala que lo impugnado por el accionante se soluciona con determinar si la discriminación que acusa en la acción de inconstitucionalidad es razonable, especialmente cuando se refiere a la diferencia de trato entre los funcionarios interinos por sustituciones, de aquellos funcionarios interinos en plaza vacante. En tal sentido, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación, en el tanto concurra una justificación objetiva y razonable, que la misma sea proporcional entre los medios y fines que pretende regular. Ahora bien, la Sala Constitucional ha establecido en sus sentencias que la Constitución Política exige la aplicación de políticas de empleo no discriminatorias a la hora de contratar, formar, ascender o conservar a una persona en su empleo, pues todo trabajador tiene el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. Los servidores que ingresan al régimen de empleo público son aquellos que han cumplido con la idoneidad comprobada exigida por la Constitución Política. La doctrina jurisprudencial de la Sala afirma que los funcionarios regulares o en propiedad tienen una estabilidad absoluta, mientras que los servidores interinos, cualquiera que sea el motivo por el que ostentan un puesto, tienen una estabilidad relativa, de ahí que sería legítimo establecer ciertos matices para ser contratado, formado, ascendido o conservado en su puesto de trabajo. Por sentencia de esta Sala Constitucional No. 2005-04845, la Sala estableció que:

 

"IV.-

Sobre el fondo.- El reclamo del accionante radica en que el artículo cuestionado le impide optar por las mismas ventajas o beneficios que conlleva el puesto que ahora ocupa interinamente, a pesar de que esos beneficios sí le son otorgados a quien sea titular del puesto. […] El servidor interino puede definirse como aquel que se llama a ocupar de manera temporal un determinado puesto, sea durante la ausencia de su propietario o bien mientras se nombra a un servidor regular. Es importante subrayar entonces que la característica más importante del nombramiento interino es su provisionalidad y ese carácter permite distinguirlo válidamente del servidor propietario, pues este último goza de estabilidad laboral lo cual le otorga ciertos derechos de los que no disfruta el sustituto. Sin embargo, esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre violaciones al principio de igualdad contenidas en ciertas prácticas o normas jurídicas que crean diferencias entre empleados de una misma institución solamente por su condición de servidor interino, y les ha reconocido a éstos ciertos derechos con la finalidad de garantizarle una mayor seguridad e igualdad en el ámbito laboral frente a los servidores propietarios, indistintamente del sector en que se desenvuelvan y del tiempo que dure la provisionalidad de su nombramiento. Tal es el caso por ejemplo, de la llamada estabilidad impropia en el puesto (que impide remover arbitrariamente a un funcionario interino con la finalidad de nombrar a otro de la misma naturaleza), y el reconocimiento de la posibilidad de los interinos de participar en los concursos internos de la institución para la cual laboran. Esto se ha hecho, con fundamento en que esas distinciones eran inconstitucionales pues no se relacionaban con lo que constituye la esencia de la diferenciación entre el servidor interino y el propietario.-

"

El antecedente citado destaca la característica más importante del nombramiento interino, que es la provisionalidad del funcionario en su puesto de trabajo, de manera que partiendo de esa calidad sería legítimo establecer diferenciaciones y gradaciones en los derechos y beneficios que puedan recibir estos servidores cuando ocupan un puesto de trabajo. Así, se ha sostenido que:

"Al respecto y, si bien la Sala ha reconocido el derecho a la estabilidad en un puesto interino, de manera tal que no puede sustituirse en un puesto un interino por otro, no se ha sostenido la misma tesis en cuanto a los recargos de funciones, ya que no existe un derecho adquirido a un recargo de funciones, de manera que, siempre que al amparado se le respete su puesto como profesor, el hecho de haber desempeñado por un tiempo prolongado un recargo en funciones no implica que no pueda ser sustituido por otro, pues este Tribunal ha reconocido el derecho a la estabilidad en un puesto interino cuando se trate de un único empleo y no de un recargo, en tanto con la eliminación del mismo no les está siendo lesionado su derecho al trabajo. "(sentencia del recurso de amparo No. 2005-04574)

 

El antecedente citado dimensiona la estabilidad del interino a su puesto, lo que implica la protección contra la Administración de sustituirle por otro interino en igualdad de condiciones, salvo el caso de los recargos de funciones. La misma regla corre para los funcionarios que han estimado que existe un derecho adquirido a un ascenso interino. La Sala ha resuelto de la siguiente manera:

 

"I.-

El tema de la estabilidad laboral en el caso de los funcionarios nombrados en propiedad que han sido promovidos o ascendidos interinamente a un puesto superior en el escalafón, para posteriormente ser cesados antes del vencimiento del plazo de su nombramiento, ya ha sido objeto de discusión en esta sede. Tal es el caso del expediente número 00-001506-0007-CO, dentro del cual se dictó la sentencia número 2000-02490 de las diecisiete horas veintiún minutos del veintiuno de marzo del año pasado, en la cual se indicó al respecto:

 

"II.-

Si bien la Sala ha reconocido el derecho a la estabilidad en un puesto interino, de manera tal que no puede sustituirse en un puesto interino por otro, no se ha sostenido la misma tesis en cuanto a los ascensos interinos de funcionarios nombrados en propiedad, ya que no existe un derecho adquirido a un ascenso interino. De esta manera, siempre que al amparado se le respete su puesto como Director de Enseñanza General Básica 1, el hecho de haber desempeñado por un tiempo prolongado un puesto de Director de Enseñanza General Básica 2 en ascenso interino no implica que no pueda ser sustituido por otro, pues este Tribunal ha reconocido el derecho a la estabilidad en un puesto interino cuando se trate de un único empleo y no de un ascenso o recargo de funciones, en tanto con la eliminación del mismo no le está siendo lesionado su derecho al trabajo, toda vez que conserva la plaza que -en propiedad- posee dentro de la estructura administrativa del Ministerio de Educación Pública."(Sentencia del recurso de amparo No. 2001- 10173)"

 

V.-

Sobre el caso concreto.- De todo lo anterior queda claro que los servidores interinos tienen como común denominador la provisionalidad de su nombramiento, esto implica que los beneficios que ofrezca la Institución a sus funcionarios regulares, pueden ser objeto de un distinto tratamiento, y al otorgarlo puede mediar una mayor discrecionalidad de la Administración. De ahí que, se podrían establecer las gradaciones necesarias para permitir ciertos derechos y beneficios que disfruta el funcionario en propiedad, pero condicionado a la mayor o menor provisionalidad de nombramiento del interino. Un funcionario interino podría verse compelido a dejar su puesto cuando cesa el motivo por el cual fue nombrado -al que fue llamado para cubrir una necesidad institucional, por carecer de o por estar ausente temporalmente su titular -, siendo este un aspecto de peso para determinar la limitación que tendría la Institución para otorgar los beneficios reclamados, al que - aún discrecionalmente- están dispuestos para los servidores propietarios. Precisamente, la jurisprudencia de la Sala ha establecido que es obligación de la Administración no superar el plazo que tiene un funcionario que ingresa al sistema de méritos en plaza vacante, y que el concurso no debe tardar más allá de lo que dura el período de prueba (sentencia No. 1999-4845). El funcionario interino en plaza vacante puede ser legítimamente removido de su puesto en un corto plazo, al acaecer el nombramiento del funcionario regular. De ahí que surge la razón por la cual el interino en plaza vacante debe diferenciarse del interino por sustitución, y esto da el fundamento para el tratamiento diferenciado que se reclama en la acción de inconstitucionalidad. Además, no sería razonable mantener a un funcionario en un puesto interino nombrando otro sustituto por un plazo determinado, cuando al contrario deben iniciarse los trámites para la apertura de los concursos respectivos.

 

(…) es legítimo que el artículo 8 del Reglamento citado contenga una regla general que establezca que la Caja Costarricense de Seguro Social puede - discrecionalmente- otorgar los beneficios de estudio a los funcionarios nombrados en propiedad. Más aún, lo será cuando la administración le otorga a aquellos funcionarios cuya relación de servicio es provisional con plazo definido. El artículo 33 de la Constitución Política garantiza un trato igual ante la ley y establece que no podrá hacerse discriminación alguna contraria a la dignidad humana.”

 

De la resolución citada y de las que ella a su vez transcribe se colige, entonces, que los aspectos respecto de los cuales la Sala ha establecido el principio de la estabilidad impropia de los servidores interinos son su sustitución por otro trabajador interino de iguales condiciones y la opción de participar en concursos internos, no así el acceso a licencias de estudios, de tal modo que no resulta discriminatorio el que a la recurrente se le practicara la diferenciación que acusa. El reclamo por desigualdad, por ende, se debe desechar y el amparo desestimarse.” (Sentencia 2006-15580 de las nueve horas cincuenta y siete minutos del veintisiete de octubre del dos mil seis)”

 

Así las cosas, concluye esta Procuraduría que resulta improcedente el otorgamiento de los permisos contemplados en el artículo 145 del Código Municipal a los funcionarios interinos de la Municipalidad de Tibás, en razón de la normativa especial existente en dicho municipio y de la naturaleza de ese tipo de nombramientos.

 

III. CONCLUSIONES:

 

a.              No es posible excluir a los funcionarios interinos de la aplicación de la totalidad de la Convención Colectiva de Tibás por su condición de interinato, no obstante, se debe realizar un análisis minucioso por parte de la Administración para efectos de determinar en cada caso, primero, si las funciones realizadas por el funcionario interino impiden que esté cubierto por la Convención de conformidad con la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional y segundo, que el beneficio puntual establecido en la Convención no resulte incompatible con la provisionalidad que reviste la condición de interino.

 

b.             En razón de la naturaleza provisional del nombramiento originario de los funcionarios interinos es improcedente el pago de la cesantía establecida en el artículo 46 de la Convención Colectiva a éstos, no obstante, se debe analizar por parte de la Administración cada caso en concreto, a la luz de la jurisprudencia existente,  a fin de establecer si el contrato del funcionario es por tiempo definido –provisional- o no, para efectos de determinar si procede el pago de la cesantía.

 

 

c.              Resulta improcedente el otorgamiento de los permisos contemplados en el artículo 145 del Código Municipal a los funcionarios interinos de la Municipalidad de Tibás, en razón de la normativa especial existente en dicho municipio y de la naturaleza de ese tipo de nombramientos.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

Xochilt López Vargas

Procuradora                                                                                   

XLV/gcc