05 de mayo, 2014

C-139-2014

 

Señora

Sandra Hernández Chinchilla

Secretaria

Concejo Municipal

Municipalidad de Parrita

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número SM-2013-425 de fecha 23 de julio del 2013, mediante el cual, nos pone en conocimiento Acuerdo número 01, Artículo tercero, Sesión Ordinaria 041-2013 celebrada el 22 de julio del 2013, en el que se concierta solicitar criterio respecto del salario del Alcalde. Específicamente se peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“…Solicitar a la Procuraduría General de la República su criterio sobre el Régimen Especial Salarial establecido en el artículo 20 del Código Municipal y con relación al vacío que se identifica en dicho artículo, en el supuesto… de que el funcionario municipal mejor pagado que sirve de base para el cálculo aplicable en el artículo 20 del Código Municipal con relación al salario del Alcalde y Vice Alcalde proceda a renunciar a su puesto de trabajo o en el caso de su jubilación o el beneficio de la pensión y no continúe laborando, por lo cual es necesario conocer el procedimiento de ajuste del cálculo aplicable.”

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento del Departamento Legal de la Municipalidad consultante, referente al tema de interés. Por ese medio concluyó lo siguiente:

 

“…Así las cosas y siendo que los Gobiernos Locales se encuentran sometidos al Principio de legalidad que rige en toda la Administración Pública –numerales 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública-; lo que significa que las instituciones públicas dentro de ellas las Municipalidades- sólo pueden actuar hasta donde se los permita el ordenamiento jurídico, lo que implica que pueden actuar únicamente dentro de lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa; de forma tal que si el régimen salarial de los Alcaldes Municipales se encuentra regulado expresamente en el numeral 20 del Código Municipal, de forma distinta del resto de los servidores ordinarios, lo procedentes es ajustar ese salario a los alcances del artículo de cita…” 

 

II.-SOBRE LOS ALCALDES

 

En atención a la consulta planteada y siendo que está gira en torno a la figura jurídica del Alcalde, conviene realizar un breve análisis respecto de este, con la finalidad de evacuar el cuestionamiento de  la mejor manera.   

Así, en primer término y como punto de partida, deviene relevante establecer la conceptualización del instituto que nos ocupa, para determinar con mayor claridad la naturaleza jurídica que detenta.

Tenemos, entonces, que la palabra Acalde viene del “…árabe Cadi; juez, gobernador con la adición del artículo al, el). Presidente del Ayuntamiento…”  [1]. En la antigüedad era la figura que administraba justicia  y además ostentaba el puesto de Presidente del Concejo y en consecuencia ejercía tanto funciones judiciales, cuanto administrativas.         

En la actualidad, la figura en estudio, se encuentra tutela en el ordinal 169 de  la Carta Fundamental, que a la letra reza:

“…La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

El funcionario ejecutivo al que hace referencia el ordinal supra citado, ha tenido diferentes de denominaciones en nuestra legislación. De previo a la reforma operada en 1998 al Código Municipal, se le designaba Ejecutivo Municipal, con posterioridad a esta y hasta la fecha, el legislador optó por llamarlo  Alcalde.

Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“…En segundo lugar, el Código Municipal regula la figura del Alcalde, disponiendo en su artículo 14 que será el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 Constitucional ya citado. En cuanto a sus atribuciones y obligaciones, las mismas se establecen en el artículo 17, que dispone en lo conducente:

Artículo 17. — Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

(…)

d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.

(…)

l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;

(…)

ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.  

(…)” (La negrita no es del original)

De lo anterior, resulta de importancia señalar que el Alcalde se configura como el administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, leyes y reglamentos en general, los cuales deberá sancionar y promulgar al igual que las resoluciones que el Concejo Municipal adopte.

Al respecto, nuestra jurisprudencia administrativa ha indicado:

''Ergo, el Código Municipal, responde a la ideología constitucional, y establece ex profeso que el ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, goza de una competencia general y primaria sobre las funciones que son propias de la administración del ayuntamiento.

Lo anterior, por supuesto, lleva de suyo, implicaciones de trascendencia.

Primero, de acuerdo con el artículo 17.a CM las competencias asociadas con la gestión ordinaria de la Municipalidad pertenecen, por principio, al ámbito propio del Alcalde.

Segundo, el artículo 17.a.CM precisa que el concepto de gestión ordinaria necesariamente se vincula con el funcionamiento, organización y coordinación de la actividad normal de la Administración Local. "(Dictamen C-028-2010 del 25 de febrero de 2010)…” [2]

A partir de lo expuesto, tenemos que el Alcalde ejerce, de forma exclusiva y excluyente, las funciones administrativas del ente territorial. Su naturaleza jurídica es la de un funcionario público sui generis, excluido del Régimen de Servicio Civil y elegido popularmente.

 

III. SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

 

En la especie, se cuestiona la posibilidad jurídica de disminuirle el sueldo al Alcalde, en caso de renuncia o pensión del funcionario municipal que detenta el mayor salario en la corporación municipal.

 

Ante tal disyuntiva, deviene imperioso establecer que la conducta a desplegar por el ente territorial, únicamente, será válida y eficaz, si  encuentra soporte en una norma que la autorice.

 

Sobre tal afirmación, este órgano consultor, ha sostenido:

 

“…recordemos que el principio de Legalidad de la Administración consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, y desarrollado también en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, sujeta toda la actuación de la Administración a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar…

Bajo esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor en su  jurisprudencia administrativa señaló, lo siguiente:

Como usted bien sabe, la Administración Pública se rige en su accionar por el principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440- 98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."…

De lo anteriormente señalado, es claro que el principio de legalidad sostiene que  toda autoridad o institución pública puede actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico…” [3]

 

IV. SOBRE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS Y LAS SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS

 

Tomando en consideración que el cuestionamiento que nos ocupa, plantea la posible afectación en la esfera jurídica del Alcalde –disminución salarial-. Resulta de vital importancia realizar un análisis de las figuras jurídicas denominadas derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, con la finalidad de evacuar lo consultado de la mejor manera.

 

Tocante a los institutos supra citados, la jurisprudencia administrativa ha mantenido:

“…Para la delimitación del concepto derecho adquirido propone García Trevijano tres criterios. El primero de ellos, pone énfasis en el modo de adquisición de los derechos, considerando como tales los reconocidos, únicamente, en títulos particulares, pero no los que se derivan de una ley. Esta postura, señala el autor, no es convincente, ya que no ‘hay duda de que una ley singular pueden derivar derechos adquiridos como cualquier otro acto jurídico…’

El segundo criterio de distinción, plantea la diferenciación del derecho subjetivo y el derecho reflejo y, también, entre el derecho en sí mismo y la expectativa del derecho. De esta forma, sólo los citados en primer lugar en cada una de las dos alternativas podrían considerarse como derechos adquiridos. Esta tesis, de clara inspiración alemana, entiende que el núcleo central de los derechos adquiridos estaría constituido por los derechos patrimoniales y, fundamentalmente, por la propiedad.

La combinación de la anterior tesis con la que se propone a continuación aporta un método para la definición del concepto que se analiza. Este tercer criterio propone la investigación, en cada caso concreto, de si el derecho se ha ejercitado o, al menos, si se ha podido ejecutar. Sólo en el supuesto de que se pudiera contestarse afirmativamente a los interrogantes anteriores podría hablarse con corrección del derecho adquirido. (9)’ …

‘En el dictamen 187-98 del 4 de setiembre de 1998, sobre los derechos adquiridos, indicamos:

'el derecho adquirido debe tener una substantividad propia, encuentra su origen en la norma generadora pero su efectividad no depende de la vigencia de ésta, porque es parte del patrimonio del trabajador. En consecuencia, para establecer en qué consiste ese derecho, no es necesaria la vigencia de la norma generadora e incluso no hay que remitirse al texto que la establecía.’  [4] 

     Sobre el particular la jurisprudencia patria, ha dispuesto:

 “Los conceptos de ‘derecho adquirido’ y ‘situación jurídica consolidada’ aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa —material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente— ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la ‘situación jurídica consolidada’ representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que —por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado— haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo ‘si..., entonces...’; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la ‘situación jurídica consolidada’ implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege —tornándola intangible— la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento" es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que –como se explicó– si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla.” (El subrayado no es del original).- [5]

De las citas realizadas se sigue sin mayor dificultad que los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado de forma definitiva al patrimonio de los sujetos, generándoles un beneficio. Por su parte, las situaciones jurídicas consolidadas se constituyen en una situación fáctica que se garantiza en un momento determinado, aunque se concrete en el plano de la realidad en uno distinto y en consecuencia siempre existe un hecho condicionante que debe cumplirse para que esta surta sus efectos plenos. Siendo que en ambos casos, existe una norma, resolución judicial o pacto contractual que conceda el derecho o  se constituya en el hecho condicionante para que la situación jurídica nazca...”  [6]

    

V.- SOBRE MODIFICAR EL SALARIO DEL ALCALDE, ANTE LA RENUNCIA O PENSIÓN DEL SERVIDOR QUE DETENTA LA RETRIBUCIÓN MÁS ALTA DEL GOBIERNO LOCAL

 

Tocante al tópico que nos ocupa y de previo a solventar el punto en discusión, resulta imperioso referirse al extremo laboral denominado salario y a la condición que el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, le han concedido.

 

Así, deviene relevante establecer  que el instituto legal en estudio se concibe de la siguiente manera:

 

“Pago, remuneración o ganancia que es dada a un individuo a cambio de la prestación de sus servicios bajo las órdenes de otro y dentro de una relación o contrato laboral, que lo subordine a su empleador y responsable de tal pago. Según cada normativa y el contrato de trabajo, el salario puede incluir o determinados rubros que son pagados al empleado por su empleador. En términos de la OIT, se reconoce como salario la remuneración fija u ordinaria acordada entre empleado y empleador, y también todo lo que el trabajador reciba en dinero o en especie y que constituya una retribución a sus servicios, por ejemplo, sobresueldos, bonificaciones habituales, paga de horas extra o trabajo suplementario, etc.…” [7]

 

De la definición citada se sigue sin mayor dificultad que, el salario consiste en la contraprestación patrimonial que, consecuencia de un contrato laboral o estatutario, recibe un sujeto por las funciones que desempeña, resultando este de la totalidad de los rubros que percibe.

 

Sobre el tema en análisis, la jurisprudencia patria, ha sostenido:

 

“… IV.- SOBRE EL SALARIO: El salario, entendido como "...la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, en dinero o en especie, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena o por la retribución de cualquier tipo de trabajo efectivo, sin importar la forma de remuneración..." (MASCARO NASCIMENTO, Amauri. "LINEAMIENTOS DEL CONCEPTO DE SALARIO". En "EL SALARIO". Ediciones Jurídicas, Montevideo, Uruguay, 1987, pág. 65), sí constituye un derecho subjetivo; lo cual se desprende de los artículos 162 del Código de Trabajo y 57 de la Constitución Política. En este sentido, la Sala Constitucional ha indicado que, trabajo y salario, son "...derechos del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad y que en cuanto a la persona garantiza una remuneración periódica, no podría aceptarse que el Estado reciba ese beneficio sin entregar al trabajador nada a cambio o entregándole tardíamente lo que le corresponde, por lo que el salario como remuneración debida al trabajador en virtud de un contrato de trabajo, por la labor que haya efectuado o deba efectuar o por los servicios que haya prestado o deba prestar, no es solo una obligación del empleador, sino un derecho constitucionalmente protegido..." (Voto de esa, Sala N° 5138-94). V.- Ahora bien, debido a la complejidad en el desarrollo de las relaciones laborales, se ha extendido el concepto de derecho salarial, multiplicándose en una variedad de formas complementarias, que hoy dificultan su definición como derecho unitario. Por ello, es importante determinar cuándo el salario adquiere aquel carácter de derecho adquirido -como aquí se pretende-, lo cual surge cuando "...por razón de la misma ley o de la convención entre las partes se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona..." (CABANELLAS DE TORRES. Guillermo. "DICCIONARIO JURIDICO ELEMENTAL". Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 1979, pág. 94). (Voto de esa Sala, número 3285, de las 15:30 horas, del 30 de octubre, de 1992)…”   [8]

 

De manera más reciente, se indicó:

“…El derecho al salario, derivado de lo dispuesto en los artículos 56 y 57 de nuestra Carta Política, se concibe como la remuneración debida al trabajador en virtud de un contrato de trabajo como contraprestación por la labor que haya efectuado o deba efectuar o por lo servicios que haya prestado o deba prestar. Este Tribunal Constitucional ha indicado por medio de las sentencias número 00942- 97 de las 15:39 horas de 12 de febrero de 1997 reiterada en sentencia número 2001-08020 de las 14:25 horas de 10 de agosto de 2001, 2011005990 de las 15:03 horas de 11 de mayo e 2011, 2011006160 de las 09:52 horas de 13 de mayo de 2011, sobre la importancia al pago de salario:”(…) la jurisprudencia tanto común como constitucional ha entendido el salario como la retribución necesaria que recibe un trabajador por la labor realizada cuyo destino será su manutención y la de su familia, de allí que, se proteja este derecho a fin de evitar abusos que menoscaben la vida (…)”. En igual sentido ha indicado: “(…)si el trabajo se concibe como un derecho del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad y que, en cuanto al funcionario, garantiza una remuneración periódica, no podría aceptarse que el Estado reciba una prestación sin cancelarle al funcionario el correspondiente salario o que se le entregue tardíamente. El salario como remuneración debida al servidor en virtud de una relación estatutaria, por los servicios que haya prestado, no es sólo una obligación del empleador, sino un derecho constitucionalmente protegido De lo expuesto tenemos que, el salario, entendido como la remuneración total que se le cancela al funcionario- incluyendo todos los rubros que percibe-, constituye un derecho adquirido desde el momento en que ingresa de forma definitiva e irrevocable a su patrimonio…” [9]

Así las cosas, corresponde determinar si la remuneración que se le otorga al Alcalde, ingresa de forma irreversible a su haber o por el contrario puede ser objeto de variaciones.

Con tal finalidad  debemos remitirnos a lo dispuesto en el canon 20 del Código Municipal que en lo conducente, dispone:

“El alcalde municipal es un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal, a la siguiente tabla:

Monto del presupuesto		Salario
HASTA	¢50.000.000,00	¢100.000,00
De ¢50.000.001,00	a ¢100.000.000,00	¢150.000,00
De ¢100.000.001,00	a ¢200.000.000,00	¢200.000,00
De ¢200.000.001,00	a ¢300.000.000,00	¢250.000,00
De ¢300.000.001,00	a ¢400.000.000,00	¢300.000,00
De ¢400.000.001,00	a ¢500.000.000,00	¢350.000,00
De ¢500.000.001,00	a ¢600.000.000,00	¢400.000,00
De ¢ 600.000.001,00	en adelante	¢450.000,00

Anualmente, el salario de los alcaldes municipales podrá aumentarse hasta en un diez por ciento (10%), cuando se presenten las mismas condiciones establecidas para el aumento de las dietas de los regidores y síndicos municipales, señaladas en el artículo 30 de este código.

No obstante lo anterior, los alcaldes municipales no devengarán menos del salario máximo pagado por la municipalidad más un diez por ciento (10%)…”

Del canon citado se desprenden dos aspectos fundamentales, en primer término, los supuestos a considerar para determinar el sueldo del Alcalde - presupuesto municipal y  máxima retribución económica pagada por el Gobierno Local- y, por otra parte, que tales factores son analizados, por una única vez, al momento de establecer la remuneración que nos ocupa.

Téngase presente que si las operaciones aritméticas  se realizan en total apego a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y tomando en cuenta únicamente los rubros por este dispuestos para integrar el salario del Alcalde, tal remuneración económica, no podría ser variada. Es decir, el sueldo de este último, únicamente, puede modificarse ante la existencia y declaratoria de una nulidad absoluta por haberse establecido el pago que le corresponde en franca violación del bloque de juridicidad. 

Más claro aún, la modificación que pueda operarse en los presupuestos para determinar el salario del Alcalde -presupuesto municipal y  máxima retribución económica pagada por el Gobierno Local-, con posterioridad al momento de su fijación, no tienen la fuerza de provocar una disminución en este.

Distinto sucede con el que resulte electo con posterioridad, ya que, este deberá ajustarse a los nuevos parámetros que se presenten en la Municipalidad- presupuesto y salario máximo de ese momento-.  

VI.- CONCLUSIONES:

A.- el Alcalde ejerce, de forma exclusiva y excluyente, las funciones administrativas del ente territorial. Su naturaleza jurídica es la de un funcionario público sui generis, excluido del Régimen de Servicio Civil y elegido popularmente.

 

B.- Para que la conducta a desplegar por el ente territorial, únicamente, será válida y eficaz, si  encuentra soporte en una norma que la autorice.

C.- De conformidad con lo sostenido en el Dictamen C-179-2010 del 23 de agosto del 2010, “… los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado de forma definitiva al patrimonio de los sujetos, generándoles un beneficio. Por su parte, las situaciones jurídicas consolidadas se constituyen en una situación fáctica que se garantiza en un momento determinado, aunque se concrete en el plano de la realidad en uno distinto y en consecuencia siempre existe un hecho condicionante que debe cumplirse para que esta surta sus efectos plenos. Siendo que en ambos casos, existe una norma, resolución judicial o pacto contractual que conceda el derecho o  se constituya en el hecho condicionante para que la situación jurídica nazca...”

D.- El salario consiste en la contraprestación patrimonial que, consecuencia de un contrato laboral o estatutario, recibe un sujeto por las funciones que desempeña, resultando este de la totalidad de los rubros que percibe.

 

E. La modificación que pueda operarse en los presupuestos para determinar el salario del Alcalde -presupuesto municipal y  máxima retribución económica pagada por el Gobierno Local-, con posterioridad al momento de su fijación, no tienen la fuerza de provocar una disminución en este.

 

Distinto sucede con el que resulte electo con posterioridad, ya que, este deberá ajustarse a los nuevos parámetros que se presenten en la Municipalidad- presupuesto y salario máximo de ese momento-.    

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

                                 Área Derecho Público

 

LAR/jlh