C-114-2014

 31 de marzo de 2014          

 

Dr.

Ramiro Barrantes Mesén

Presidente a.i.

Consejo Director

Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas

 

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio SE-178-2013 del 12 de junio del 2013, recibido en esta Procuraduría el 7 de agosto del mismo año, en el cual se solicita aclarar o revisar el criterio externado por este Órgano Asesor en el dictamen C-085-2013. 

Específicamente, se solicitó nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

1)   Cuáles son las bases jurídicas para establecer una diferencia del rol del CONICIT en la Ley N°8262, todo ello que el artículo 13 de la citada ley dispone en su parte final que “Este programa se enmarca dentro del Fondo de Incentivos que contempla la Ley de Promoción de desarrollo científico y tecnológico, N°7169, de 26 de junio de 1990”, siendo en consecuencia la dinámica de administración y aprobación de recursos igual a la realizada por el CONICIT bajo la Ley 7169?

2)   De aplicarse el criterio del ente Procurador a la letra, Qué sucede con la responsabilidad patrimonial, administrativa civil o penal de los miembros del Consejo Director, quienes no podrían ejercer su control de legalidad a través de una aprobación posterior?

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

 

I. SOBRE EL CRITERIO C-085-2013

Se nos solicita aclarar los alcances del dictamen C-085-2013, en el tanto se establece una competencia para la Comisión Nacional de Incentivos del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, para aprobar los incentivos otorgados al amparo de la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas.  A efectos de lograr una mayor claridad, nos permitiremos transcribir el dictamen en mención, en lo relativo a la consulta que se nos formula.

 “De las normas expuestas es claro que, para el año 1972 con la Ley de Creación del CONICIT se asignó al Consejo Director la potestad de aprobar los proyectos a los cuales el Consejo concede ayuda financiera, y que para el año 1990 al crearse la Comisión de Incentivos para la Ciencia y Tecnología se le otorga la función de seleccionar y clasificar a las personas dignas de recibir los incentivos, de manera que el Consejo Director continúa teniendo la potestad de aprobar los proyectos a los cuales se les va a dar el incentivo económico, ya que la Comisión de Incentivos lo que hace es una especie informe previo o recomendación de los potenciales acreedores del incentivo, recomendación que es conocida por el Consejo Director para tomar la decisión de aprobar dichos proyectos.

 

Como podemos apreciar, la creación de la Comisión de Incentivos mediante  ley 7169, no produce ninguna incompatibilidad o antinomia normativa que genere una derogatoria tácita de la Ley de Creación del Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas CONICIT, ni de las funciones establecidas en dicha ley, para el Consejo Director. …

 

Tal y como lo señala la cita anterior, en nuestro criterio para que la potestad de aprobación del Consejo Director hubiera sido trasladada a la Comisión de Incentivos, debía necesariamente producirse una antinomia normativa entre los dos cuerpos legales, siendo que, al resultar imposible la armonización de las normas, necesariamente debía considerarse que la competencia que originalmente tenía el Consejo fuese trasladada a la Comisión de Incentivos.

 

Sin embargo, en nuestro criterio, dicha antinomia no se puede extraer de los textos antes citados.  …

 

Como se desprende de lo expuesto, en nuestro criterio el acto de clasificación y selección de los beneficiarios que realiza la Comisión de Incentivos, es un criterio técnico que constituye un acto preparatorio del procedimiento, que no resulta vinculante para el Consejo Directivo, no obstante lo cual resulta indispensable que se fundamente el acto administrativo final cuando se separe del criterio técnico externado. …

 

Ahora bien, en el caso de los incentivos creados con la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, la conclusión debe ser distinta, pues en este caso la norma es clara en señalar que será la Comisión Nacional de Incentivos y no el Consejo, el encargado de designar a los beneficiarios.  En efecto,  de conformidad con el artículo 13 se crea el Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa el cual se enmarca dentro del Fondo de Incentivos establecido en la ley 7169, cuyos recursos son transferidos a un fideicomiso creado por el CONICIT,  y según el artículo 15 del mismo cuerpo normativo, dichos recursos se asignan por medio de la Comisión Nacional de Incentivos para la ciencia y la Tecnología. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 13. —“Créase el Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa (PROPYME), el cual tendrá como objetivo financiar las acciones y actividades dirigidas a promover y mejorar la capacidad de gestión y competitividad de las pequeñas y medianas empresas costarricenses, mediante el desarrollo tecnológico como instrumento para contribuir al desarrollo económico y social de las diversas regiones del país. El PROPYME obtendrá para su operación los recursos del Presupuesto Nacional de la República y el Ministerio de Hacienda los transferirá anualmente a un fideicomiso creado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT), como órgano administrador de los recursos, para el uso exclusivo por parte de las pequeñas y medianas empresas. Este programa se enmarca dentro del Fondo de Incentivos que contempla la Ley de promoción del desarrollo científico y tecnológico, Nº 7169, de 26 de junio de 1990.”

Artículo 15.—El PROPYME será la base para el financiamiento de las PYMES, como un instrumento para fomentar la innovación y el desarrollo tecnológico nacional; el Estado asignará estos recursos por medio de la Comisión Nacional de Incentivos para la Ciencia y la Tecnología, en adelante la Comisión, adscrita al Ministerio de Ciencia y Tecnología (MICIT). Como complemento del presupuesto ordinario del CONICIT, se le asignará un tres por ciento (3%) de cada proyecto aprobado con recursos del PROPYME, para que cree y aplique los mecanismos que aseguren la administración, la promoción, la evaluación, el control y el seguimiento de los proyectos presentados a este al PROPYME.

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, el artículo 3 del Reglamento para el programa de Fortalecimiento para la Innovación y Desarrollo Tecnológico de las PYME N° 37168-MICIT-MEIC, expresamente señala:

 

Artículo 3º —“Los recursos del “PROPYME” serán asignados por la Comisión de Incentivos adscrita al MICIT para lo cual deberá observar las disposiciones contenidas en la Ley N° 8262 y su Reglamento para el programa de fortalecimiento para la innovación y desarrollo tecnológico de las PYME y cualquier otra normativa aplicable. La administración de dichos recursos será responsabilidad del CONICIT, por medio de un fideicomiso para el uso exclusivo de las PYME o agrupaciones de PYME costarricenses.”

 

En este caso la aprobación corresponderá en exclusiva a la Comisión, por lo que no se requerirá de una aprobación posterior del Consejo Director, ante la claridad de la normativa citada. “

 

II. COMPETENCIAS DE LA COMISIÓN NACIONAL DE INCENTIVOS.

Nos consulta el Consejo Director del CONICIT, sobre el fundamento jurídico que permitió concluir que la Comisión Nacional de Incentivos, y no el Consejo Director, es el órgano competente para aprobar los incentivos para la pequeña y mediana empresa; situación que resulta diferente a la generalidad de los incentivos aprobados por el CONICIT cuya resolución final corresponde precisamente a su Consejo Director.

La competencia es la atribución de poderes y deberes en el órgano público.  Sobre las características de la competencia, este Órgano Asesor ha señalado:

“Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

 

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso.

 

La norma atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el régimen de libertades y derechos fundamentales  de los administrados. Procede recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:

 

"Art. 59.-

 

1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".

 

"Art. 124.-

 

Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".

 

El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.

 

La asignación de fines no implica una atribución de competencias. Es decir, la Administración no está autorizada para realizar cualquier acto que en su criterio implique concreción del fin público, porque la definición de los fines a los cuales debe responder la actuación administrativa no implica autorización de emisión de actos.

 

La competencia está sujeta al principio de imperatividad: la competencia es un poder deber, su ejercicio es imperativo e indisponible. La competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Es, pues, irrenunciable, característica que se deriva del principio de legalidad, si el ordenamiento atribuye una competencia a un órgano administrativo, éste no puede trasladar su ejercicio a otro, a no ser que haya sido habilitado para ello por el propio ordenamiento. Pero, además, la imperatividad de la competencia deriva de su carácter funcional, en cuanto ha sido atribuida para satisfacer el interés público y no el interés particular del ente u órgano públicos. Carácter funcional que no impide, sino que en algunos casos justifica, que el ejercicio de la competencia sea trasladado a un órgano inferior. “ (Dictamen C-009-2009 del 22 de enero del 2009.  En el mismo sentido, es posible ver el dictamen C-147-2009 del 26 de mayo del 2009)

Tal y como se deprende de la cita transcrita, la competencia es atribuida por el ordenamiento jurídico, por lo que será necesario revisar que indican las normas que regulan los incentivos para la pequeña y mediana empresa, a efectos de establecer a quien corresponde la aprobación de los incentivos indicados.

De acuerdo con la Ley de Fortalecimiento de la Pequeña y Mediana Empresa,  se crea el Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa, PROPYME, el que administrará los fondos que se trasladen al contrato de fideicomiso creado por el CONICIT.  Disponen las normas en comentario, lo siguiente

Artículo 13.—Créase el Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa (PROPYME), el cual tendrá como objetivo financiar las acciones y actividades dirigidas a promover y mejorar la capacidad de gestión y competitividad de las pequeñas y medianas empresas costarricenses, mediante el desarrollo tecnológico como instrumento para contribuir al desarrollo económico y social de las diversas regiones del país. El PROPYME obtendrá para su operación los recursos del Presupuesto Nacional de la República y el Ministerio de Hacienda los transferirá anualmente a un fideicomiso creado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT), como órgano administrador de los recursos, para el uso exclusivo por parte de las pequeñas y medianas empresas. Este programa se enmarca dentro del Fondo de Incentivos que contempla la Ley de promoción del desarrollo científico y tecnológico, Nº 7169, de 26 de junio de 1990.

 

Artículo 14.—El contrato del fideicomiso que creará el CONICIT según el artículo anterior, comprenderá las siguientes condiciones generales:

a) Las calidades del fideicomitente y del fiduciario.

b) La constitución del fideicomiso y los sujetos participantes.

c) El origen de los recursos.

d) Los objetivos y propósitos del fideicomiso.

e) El establecimiento y las atribuciones del Comité Especial de Crédito.

f) Las obligaciones, responsabilidades y atribuciones del fideicomitente y del fiduciario.

g) El reglamento de operación del fideicomiso.

h) Las condiciones generales de operación del fideicomiso.

i) Los costos, honorarios y gastos administrativos del fideicomiso.

j) El plazo de vigencia del fideicomiso.

k) La forma de modificar el contrato de fideicomiso.

l) Las disposiciones generales en caso de incumplimiento, resolución de conflictos y nulidades del contrato del fideicomiso.

m) La fecha de suscripción del contrato del fideicomiso.

 

Artículo 15.—El PROPYME será la base para el financiamiento de las PYMES, como un instrumento para fomentar la innovación y el desarrollo tecnológico nacional; el Estado asignará estos recursos por medio de la Comisión Nacional de Incentivos para la Ciencia y la Tecnología, en adelante la Comisión, adscrita al Ministerio de Ciencia y Tecnología (MICIT). Como complemento del presupuesto ordinario del CONICIT, se le asignará un tres por ciento (3%) de cada proyecto aprobado con recursos del PROPYME, para que cree y aplique los mecanismos que aseguren la administración, la promoción, la evaluación, el control y el seguimiento de los proyectos presentados a este al PROPYME.

 

Artículo 16.—El aporte del Estado a un proyecto consistirá en otorgar apoyo financiero no reembolsable por un monto máximo hasta del ochenta por ciento (80%) del costo total de dicho proyecto, programa, acción o plan, con base en los criterios técnicos emitidos por el CONICIT u otros entes técnicos competentes que la Comisión determine.

 

Artículo 17.—Para gozar de este incentivo, las pequeñas y medianas empresas o agrupaciones de PYMES, deberán cumplir lo establecido en la presente Ley y el ordenamiento jurídico.

 

Artículo 18.—Además de las disposiciones definidas en el artículo 41 de la Ley de promoción del desarrollo científico y tecnológico, Nº 7169, de 26 de junio de 1990, el MICIT considerará los siguientes elementos:
a) Determinar los criterios de utilización y distribución de los recursos del PROPYME, así como de sus excedentes.
b) Con la colaboración de un organismo externo, evaluará la gestión y el impacto del Fondo; dicha evaluación será enviada al MEIC.
c) Determinar las actividades en las cuales el PROPYME permitirá el acceso de otras entidades para financiar el Fondo, o aportarle recursos en los términos de la presente Ley.

 

Artículo 19.—Los plazos de ejecución de los proyectos serán, como máximo, de veinticuatro meses. Excepcionalmente, la Comisión podrá autorizar plazos mayores que estos, siempre que se justifique rigurosamente de acuerdo con las necesidades del proyecto.

 

Tal y como se desprende de los textos transcritos, la Ley de Fomento a la Pequeña y Mediana Empresa establece con claridad competencias específicas a la Comisión Nacional de Incentivos para la Ciencia y la Tecnología, señalando que los recursos destinados para el PROPYME el Estado asignará estos recursos por medio de la Comisión (artículo 15), que le corresponde a dicha Comisión determinar los criterios técnicos de otros organismos para definir a los beneficiarios del programa (artículo 16) y señala que corresponde también a la Comisión autorizar los plazos de ejecución de los proyectos (artículo 19).

 

A partir de las acciones descritas, este Despacho no puede mas que reiterar el criterio externado en el dictamen C- 085-2013, en el sentido de que corresponde a la Comisión y no al Consejo Directivo, aprobar la asignación de los incentivos del PROPYME.

 

Esta conclusión se extrae con claridad, en nuestro criterio, de las acciones que el legislador asignó expresamente a la Comisión, sin que sea posible por la vía de interpretación, tratar de trasladar funciones que expresamente se asignaron a otro órgano.

 

Cabe recordar que por disposición del artículo 10 del Código Civil, las normas deben interpretarse en el sentido de sus palabras, siendo que cuando la norma resulta clara como en este caso, no es posible por la vía de la interpretación pretender cambiar el sentido a la disposición normativa.

 

Adicionalmente, es claro que el hecho de que la Ley de Creación del Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas,  establezca en su artículo 13 que corresponderá al Consejo Directivo del CONICIT aprobar los incentivos que dicho órgano brinda, no significa que dicha norma no pueda ser modificada por el legislador para el caso concreto en forma posterior.

 

En efecto, si bien al momento de la creación del CONICIT por ley 5048, se estableció que correspondía al Consejo Directivo la definición de los beneficiarios, es claro que una ley especial y posterior modificó esta circunstancia para el caso específico del PROPYME, por lo que no puede alegarse lo dispuesto por el artículo 13 de la ley 5048, para desconocer el contenido de las normas de la Ley de Fomento a las Pequeñas y Medianas Empresas. 

 

Cabe recordar aquí que la ley especial debe prevalecer sobre la ley general, en aquellos aspectos expresamente regulados por la ley especial, como en este caso concreto.  Así, esta Procuraduría ha señalado:

 

4). - PREVALENCIA DE LA LEY ESPECIAL -Y POSTERIOR- SOBRE LA GENERAL

 

    En virtud de lo antes expuesto, es necesario en este aparte realizar un análisis comparativo de ambas normas, a efecto de establecer cuál tiene mayor jerarquía o fuerza normativa. Para ello, recurriremos tanto a la doctrina como a nuestros dictámenes relacionados con el tema.

 

    A efecto de ir puntualizando la diferencia entre una ley especial y una general, es importante transcribir las definiciones del Tratadista Guillermo Cabanellas. 

“LEY ESPECIAL. La relativa a determinada materia, como las de aguas. Minas, propiedad intelectual, caza, pesca, hipotecaria, de contrabando, entre otra infinidad.- 1. - Razón y carácter. Se denominan especiales no sólo por la peculiaridad de su contenido, sino por apartarse de alguno de los códigos o textos fundamentales del ordenamiento jurídico de un país (…). Constituye, además, nota característica de las leyes especiales el que suelen ser orgánicas o completas, con inclusión de preceptos substantivos (los principios o prohibiciones del caso) y de normas adjetivas (las penales y procesales consiguientes para la efectividad de las mismas, y para sanción de sus infracciones). De no contener preceptos de esta naturaleza, rigen como supletorios o normales los textos substantivos penales y procesales comunes. -2 Vigencia. En caso de conflicto, la especial prevalece sobre la ley general (v); salvo ser ésta posterior y formular inequívocas disposiciones incompatibles con las especiales previas. LEY GENERAL. La que comprende por igual a todos los habitantes, súbditos o ciudadanos. La generalidad de la ley se contrapone a la particularidad, pero no a la especialidad (…)” (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Editorial Heliasta S.R.L.. 2003, viamonte 1730, 1º piso (1055), Bs, As, Argentina, páginas 161 y 163. la negrita es nuestra)Por otro lado, es importante traer a colación el dictamen C-038-2003 de 14 de febrero del año en curso, que desarrolla de forma amplia y profunda el tema relativo a “los conflictos de normas en el tiempo”, señalando que existen tres criterios que el operador jurídico debe aplicar ante tales situaciones, como son: 1) el principio de la jerarquización normativa; 2) el principio de la que norma posterior deroga a la anterior; y 3) el principio de que la norma especial prevalece sobre la general. De ese dictamen, es importante transcribir lo expresado sobre el tercer criterio: “La tercera, se expresa en el principio de que la norma especial prevalece sobre la general. Aquí estamos ante el supuesto de normas de igual jerarquía y que pueden tener o no la misma fecha de vigencia, debiendo optar el operador jurídico por la especial frente a la general”. También dentro de ese dictamen, al invocarse el principio de que la norma especial prevalece sobre la general, se hace referencia a otros criterios jurídicos de interés. Específicamente del dictamen C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, transcribe lo siguiente: 

 

    “Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N.7428, fue sancionada el 7 de setiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central de Costa Rica, N.7556, es de 3 de noviembre de 1995. pero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenèutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad”. Luego, del dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, se extrajo lo siguiente: 

 

    “Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma “especial” constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general”: L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p.345.” (la negrita es nuestra)” (Dictamen C-079-2004 del 8 de marzo del 2004)

 

En atención a lo expuesto, debe reiterarse lo señalado por el dictamen C-085-2013 en relación a los incentivos otorgado por el PROPYME.

 

 

III. RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS EN LA ADOPCIÓN DE LAS DECISIONES SOBRE LOS INCENTIVOS OTORGADOS.

 

Nos consulta el Consejo Directivo sobre las responsabilidades que asumirían los diferentes funcionarios sobre las decisiones adoptadas por la Comisión.

 

En el dictamen C-085-2013 que se solicita aclarar, señalamos el régimen general de responsabilidad que rige a los funcionarios públicos.  Al respecto, indicamos:

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, establecen un régimen de responsabilidad subjetivo del servidor público por los daños que cause su accionar por dolo o culpa grave en el desempeño de sus funciones. Dicha responsabilidad, de conformidad con el artículo 210 del mismo cuerpo normativo, lo podría obligar a responder pecuniariamente por los daños que cause. Disponen los artículos, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“De la Responsabilidad del Servidor ante Terceros

Artículo 199.-

1. Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. 2. Estará comprendido en tales casos el funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales, y el que los obedeciere de conformidad con esta ley.

3. Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administración se aparte de dictámenes u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se llegare a declarar la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen.

4. La calificación de la conducta del servidor para los efectos de este artículo se hará sin perjuicio de la solidaridad de responsabilidades con la Administración frente al ofendido. “

Artículo 210.

1. El servidor público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause a ésta por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a tercero. 2. Para hacer efectiva esta responsabilidad se aplicarán los artículos anteriores, con las salvedades que procedan.

3. La acción de recuperación será ejecutiva y el título será la certificación sobre el monto del daño expedida por el jerarca del ente respectivo.

 

Sobre los alcances de la responsabilidad del funcionario público por el ejercicio de sus funciones, hemos indicado que, a diferencia de la responsabilidad de la Administración, estamos ante un sistema de responsabilidad subjetiva, por lo que la Administración debe demostrar en el procedimiento administrativo incoado para ello, la existencia de la conducta imputable al funcionario y los daños derivados de ese accionar. Al respecto, hemos señalado:

 

“VI.-El régimen de responsabilidad "subjetiva" del funcionario público frente a la Administración.

Como es sabido, cada organización administrativa y cada componente de ella ("órganos-personas", "órganos-individuos", "personas físicas") pueden ser efectivamente responsabilizados por el correcto o incorrecto cumplimiento de su misión y funciones.

Esa responsabilidad del Estado y del servidor público tiende a asegurar que la actividad de la Administración Pública, y en general toda la actividad del Estado, esté orientada al logro y satisfacción del interés público, y al mismo tiempo, salvaguardar la libertad, los derechos e intereses de los particulares (Véase al respecto ESCOLA, Héctor Jorge). "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". (Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p.225).

En reiteradas ocasiones hemos indicado que a diferencia de la responsabilidad de la Administración, la responsabilidad del funcionario no es objetiva, sino subjetiva, de conformidad con la regulación que contiene la Ley General de la Administración Pública. Esto es así, porque el funcionario público responde personalmente, frente a terceros o ante la propia Administración, cuando haya actuado con culpa grave o dolo (La diferencia entre ambos conceptos radica, según la doctrina, en la voluntariedad o intencionalidad de la acción u omisión; en razón de lo cual habrá dolo cuando exista deliberada voluntad de dañar, y culpa cuando medie negligencia o imprudencia), según lo disponen los artículos 199 y 210 de la citada Ley General (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-127-98 de 30 de junio de 1998 y C-052-99 de 6 de marzo de 1999, C-276-2000 de 13 de noviembre del 2000, C-055-2001 de 27 de febrero del 2001; así como las opiniones jurídicas O.J.-

112-99 de 20 de setiembre de 1999, O.J.-135-2000 de 5 de diciembre del 2000 y O.J.- 081-2001 de 25 de junio del 2001). ….

Por otro lado, si el servidor produce un daño que sólo afecta a la Administración, sin trascender a terceros, o bien actúa o emite actos manifiestamente ilegales o los obedece sin objeción (artículo 199, en relación con lo dispuesto en los artículos 107, 108, 109 y 110 de la Ley General de la Administración Pública), u ordena la ejecución de actos absolutamente nulos, o los ejecuta por obediencia y sin objeción (Artículos 146.3.4, en relación con el 170.1.2 Ibídem), podría derivar responsabilidades personales en el ámbito civil, administrativo-disciplinario y eventualmente penal; siempre y cuando haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes, y aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. Estos tres tipos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente, y se podrían derivar de un mismo acto o hecho atribuible al funcionario.

En los supuestos anteriormente enunciados, a excepción de la posible comisión de un ilícito penal, la Administración se encuentra obligada a seguir un procedimiento administrativo, según sea el caso, conforme a lo que se establece en el artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública; procedimiento que deberá ajustarse –según explicamos- a los principios y garantías del debido proceso, extraíbles de la Ley General y señalados por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; y cuyo objeto, carácter y fin, será el determinar las responsabilidades consiguientes (Artículos 200, 211.3, en relación con el 308, siguientes y concordantes del cuerpo normativo aludido) en las que pudo haber incurrido el servidor.

Interesa indicar que en cuanto a la posible responsabilidad civil que puede igualmente imputarse a los funcionarios o exfuncionarios, ella sólo procederá en el tanto la Administración que corresponda logre determinar, mediante los respectivos procedimientos administrativos de rigor, si ha mediado contra ella algún tipo de daño efectivo que sea susceptible de ser evaluable e individualizable y, sobre todo imputable a la persona contra la que se enderezaría la acción de responsabilidad en materia civil. Para ello deberá determinarse y valorarse, previamente, si la persona contra la cual se pretende iniciar el procedimiento administrativo, se mantiene aún como funcionario público y si en cada caso particular no han mediado o acaecido términos de prescripción (téngase también en cuenta los plazos de prescripción que han sido establecidos mediante la Ley N ° 7611 del 12 de julio de 1996, la cual reformó los numerales 198, 207 y 208 de la supracitada Ley General); todo lo cual deberá quedar bajo la absoluta responsabilidad de la Administración Activa el determinarlo. (OJ-118-2003 del 22 de julio del 2003)

 

Al tenor de lo expuesto, y según se trate en cada caso concreto, la violación del ordenamiento jurídico cuando se efectúan las ayudas financieras para el desarrollo de la ciencia y tecnología, podría traer consecuencias administrativas, civiles y penales al o los servidores que infrinjan el ordenamiento jurídico, debiendo determinarse en cada caso concreto las responsabilidades a aplicar. “

 

Tal y como se desprende de lo indicado en aquella oportunidad, el servidor público responde por los daños que cometa por dolo o culpa grave en el ejercicio de sus funciones.  El tema fundamental es precisamente que la responsabilidad se adquiere por el ejercicio de la función que la ley le asignó.

 

En otras palabras, si la ley no le asignó al Comité Director la labor de aprobar los proyectos de PROPYME sino que esa competencia le fue asignada a otro órgano, entonces serán los funcionarios de ese otro órgano los que eventualmente tengan que responder por dolo o culpa grave en caso de darse dicha situación.

 

Esta circunstancia no impide o afecta la labor de vigilancia que sobre los fondos es asignada al CONICIT, pues es evidente que en caso de que se presente una situación irregular que llegue a conocimiento del Consejo Directivo de ese órgano, deberán adoptarse las medidas necesarias para que, el órgano competente,  pueda tomar las acciones correctivas o disciplinarias del caso.

 

 

IV. CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República reitera las conclusiones del dictamen C- 085-2013, en el sentido de que corresponde a la Comisión Nacional de Incentivos para la Ciencia y la Tecnología y no al Consejo Directivo del Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas, aprobar la asignación de los incentivos del Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa PROPYME.

 

 

Cordialmente,

 

Grettel Rodríguez Fernández

   Procuradora