27 de mayo del 2014

C-164-2014

Doctor

Edgar Gutierrez Espeleta

Ministro

Ministerio de Ambiente y Energía

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DM-016-2014 del 16 de enero del 2014, suscrito por el anterior señor Ministro doctor Rene Castro Salazar, por medio del cual solicita se emita criterio técnico jurídico respecto a las siguientes interrogantes:

“1. ¿Cuáles instituciones del Estado se incluyen dentro del término Administración Pública?

2. ¿Es aplicable el Decreto Ejecutivo N° 36499 del 17 de marzo del 2011 “Reglamento para la Elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional en el Sector Público de Costa Rica”, el artículo 27 del Decreto Ejecutivo 37567 del 02 de noviembre de 2012 “Reglamento General para la Gestión Integral de Residuos” y el artículo 28 de la Ley No. 8839 del 24 de junio de 2010 “Ley para la Gestión Integral de Residuos” a todas las instituciones que conforman la Administración Pública indistintamente de su naturaleza jurídica y autonomía presupuestaria?

            En cumplimiento de lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta a la consulta planteada, el criterio legal emitido por la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía, en el cual se llega a las siguientes conclusiones:

“De conformidad con lo señalado en la respuesta a la consulta número uno y a lo anterior, se desprende que todas las instituciones que conforman el Sector Público Costarricenses se encuentran obligadas a presentar un Programa de Gestión Ambiental, en los términos, forma y plazos señalados en el Decreto Ejecutivo N°36499-S-MINAET, la Ley N° 8839 y el artículo 27 de su reglamento, aún y cuando éstos cuenten con personería jurídica y patrimonios propios, por cuanto, la intención detrás de los Programas de Gestión Ambiental Institucional es que el Estado garantice y preserve el derecho de las personas a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en respeto del derecho de la protección de la salud humana que se deriva del derecho a la vida (enunciado de rango constitucional y de interés público), así como promover un cambio de cultura por parte de la sociedad costarricense por medio de sus instituciones representativas.”

I.                        SOBRE EL FONDO.

            Consulta el señor Ministro respecto a la consideración del término “Administración Publica” a fin de determinar la aplicación de la Ley N° 8839 del 24 de junio del 2010, Ley para la gestión Integral de Residuos, y los decretos ejecutivos N° 36499 del 17 de marzo del 2011 y N° 37567 de 2 de noviembre del 2012.

            Respecto a la primera interrogante, es oportuno recordar que este Órgano Asesor ha sido consecuente al señalar que la Administración Pública se encuentra conformada por los poderes de la República (Legislativo, TSE, y Judicial en medida que estos realices funciones administrativas), así como de los entes públicos (Municipalidades, instituciones autónomas, semiautónomas, y demás entidades públicas) que se hayan creado. Al respeto, en el dictamen C-028-1998 del 19 de febrero de 1998, se precisó:

“(…) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública

"La Administración estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado".

De la norma transcrita, la Procuraduría ha interpretado que la "Administración Pública" está integrada por los tres poderes del Estado -el Legislativo y Judicial en la medida en que realizan, excepcionalmente, funciones administrativas-, las Municipalidades, las Instituciones Autónomas y demás entidades de Derecho público que realicen función administrativa (igual concepto al que establece el artículo 1° inciso 4) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

Conforme se podrá apreciar, la anterior definición nos muestra el concepto de Administración Pública desde un punto de vista subjetivo, sea como el conjunto de órganos a los que se les atribuye la función administrativa, como competencia característica y normal.

En su acepción objetiva, la Administración Pública implica el desarrollo de la función administrativa por parte de las autoridades pertenecientes al orden administrativo. Desde esta última perspectiva, la Administración Pública constituye una de las funciones del Estado.

Como sabemos, la existencia del Estado obedece a la necesidad de satisfacer, de la mejor manera posible, las necesidades del grupo social que lo integra. Y en términos generales, la actividad estatal se concreta en tres grandes categorías de funciones: legislativas, judiciales y administrativas.

Ahora bien, en lo que aquí interesa, la función administrativa, constituye "... la actividad concreta, dirigida, a través de una acción positiva, a la realización de los fines concretos de seguridad, progreso y bienestar de la colectividad. Función, por lo tanto, dirigida a la integración de la actividad individual allí donde ésta se revele como insuficiente para los objetivos que sean de interés colectivo; y a la prestación de bienes o de servicios necesarios para asegurar la conservación, el bienestar y el progreso de la colectividad..." (ALESSI (Renato), Instituciones de Derecho Administrativo, BOSCH, Casa Editorial, Barcelona, 1970, Tomo Primero, pag. 7).

Sin embargo, no toda la actividad de la Administración Pública es de igual naturaleza ni se expresa o traduce en igual forma. Ello ha dado lugar a clasificarla atendiendo diversos criterios. De acuerdo con la naturaleza de sus funciones, los órganos administrativos se clasifican en activos, consultivos y de control, según tengan como función primordial el desarrollo de una administración activa, de una actividad consultiva o de una actividad de control sobre otros órganos o sujetos públicos.”

            De acuerdo con lo expuesto, es claro que el concepto de Administración Pública tiene un sentido subjetivo amplio, el cual se encuentra definido por el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública, el cual claramente señala que la administración pública está “constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado”

            Así las cosas, todas las instituciones que conformen los poderes del Estado -el Legislativo, TSE y Judicial en la medida en que realizan funciones administrativas-, las Municipalidades, las Instituciones Autónomas y semiautónomas, y demás entidades de Derecho público, se pueden considerar dentro del concepto de “Administración Pública”, independientemente del grado de autonomía que estas tengan.

            En ese orden de ideas, debemos señalar que de acuerdo con lo que dispone el Decreto Ejecutivo N° 36499 del 17 de marzo del 2011, Reglamento para la Elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional en el Sector Público de Costa Rica, concretamente su artículo 1°, el citado reglamento es de aplicación para las instituciones que componen la Administración Publica, toda vez que éste es decretado para que “las instituciones de la Administración Publica logren formular, actualizar e implementar un Programa de Gestión Ambiental Institucional “PGAI”. Dispone la norma de cita:

Artículo 1º—Objetivo: El presente reglamento tiene por objeto establecer los lineamientos para que todas las instituciones de la Administración Pública logren formular, actualizar e implementar un Programa de Gestión Ambiental Institucional “PGAI”. (Lo resaltado no es original).

            Por su parte, la ley N° 8839 del 24 de junio del 2010, Ley para la Gestión Integral de Residuos, en su numeral tercero, establece que dentro del ámbito de alcance de esta normativa, están todas las personas jurídicas públicas y privadas; así mismo, el artículo 28 de este cuerpo legal es claro al establecer que las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades están en la obligación de implementar el sistema de gestión ambiental. Señalan los artículos en mención:

“ARTÍCULO 3.- Alcance

Esta Ley es de observancia obligatoria para todas las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, generadoras de residuos de toda clase, salvo aquellos que se regulan por legislación especial.

ARTÍCULO 28.-  Sistemas de gestión ambiental

Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades implementarán sistemas de gestión ambiental en todas sus dependencias, así como programas de capacitación para el desempeño ambiental en la prestación de servicios públicos y el desarrollo de hábitos de consumo y el manejo adecuado que tendrán por objeto prevenir y minimizar la generación de residuos.” (Lo resaltado no es original)

            En igual sentido, el artículo 27 del Reglamento a la Ley para la Gestión Integral de Residuos, decreto ejecutivo N° 37567 de 2 de noviembre del 2012 en su numeral 27 dispone:

“Artículo 27°- De los Sistemas de Gestión Ambiental Institucional

Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades, para cumplir con el requisito de contar con un sistema de gestión ambiental, según lo establece el artículo 28 de la Ley No. 8839, deben elaborar e implementar Programas de Gestión Ambiental Institucional, tal como se establece en el Reglamento para la Elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional en el Sector Público de Costa Rica.” (Lo resaltado no es original).

            Como se puede apreciar, las normas en mención son claras al indicar que  éstas se aplicarán en las instituciones que conforman la Administración Pública, por lo que las instituciones que conformen los poderes del Estado -el Legislativo, TSE y Judicial en la medida en que realizan funciones administrativas-, incluidos sus respetivos órganos, las Instituciones Autónomas y semiautónomas, y demás entidades de Derecho público, así como por mención expresa las municipalidad y empresas públicas, deben acatar lo dispuesto  tanto en la ley N° 8839 del 24 de junio del 2010 y en su Reglamento, como en el decreto ejecutivo N° 36499 del 17 de marzo del 2011, “Reglamento para la elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional en el Sector Público de Costa Rica.

II.                     CONCLUSIONES.

De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.      Dentro del concepto de Administración Pública comprendemos las instituciones que conforman la Administración Pública, por lo que las instituciones que conformen los poderes del Estado -el Legislativo, TSE y Judicial en la medida en que realizan funciones administrativas-, incluidos sus respetivos órganos, las Instituciones Autónomas y semiautónomas, y demás entidades de Derecho público, así como por mención expresa las municipalidad y empresas públicas.

2.      Las instituciones de la Administración Pública costarricense están en la obligación de aplicar el decreto ejecutivo N° 36499 del 17 de marzo del 2011.

3.      Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades están en la obligación de implementar el sistema de gestión ambiental contemplado en la Ley para la Gestión Integral de Residuos y su reglamento.

                                                                                Atentamente,

                                                                                Lic. Esteban Alvarado Quesada

                                                                                Procurador

EAQ/ybm