17 de junio 2013

C-100-2013

Señor

Freddy Garro Arias

Alcalde Municipal

Municipalidad de Parrita

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio N° OAM-236-2013 de fecha 6 de mayo de 2013, por medio del cual se nos solicita dar respuesta en relación con un tema de índole salarial respecto del alcalde municipal.

I. LA CONSULTA PLANTEA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD

            Antes de referirnos al tema de fondo, es necesario indicar que, vistos los términos en que la consulta ha sido planteada, resulta de gran importancia reseñar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.

            Las citadas normas disponen literalmente que:

“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.

            Así las cosas, se extrae que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–, además, debe aportarse el criterio legal correspondiente y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas genéricas, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

            En este sentido, es evidente que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, exigencia que debe ser verificada siempre antes de entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se indica:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que ‘… no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003).

            En este mismo sentido puede consultarse lo dispuesto por esta Procuraduría General mediante el pronunciamiento C-203-2005 del 25 de mayo del 2005.

            Siguiendo la anterior línea de razonamiento, se han expresado las siguientes consideraciones:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011). (Dictamen C-250-2011 del 11 de octubre de 2011)

            Ahora bien, de conformidad con lo anterior y en atención a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, es notable que ésta es referente a un caso concreto respecto del cual se nos solicita criterio, situación que nos impide verter un pronunciamiento directamente relacionado con el asunto, por cuanto, en caso de hacerlo, nos veríamos obligados a emitir un criterio de carácter vinculante por medio del cual estaríamos entrando a sustituir a la Administración activa en su labor correspondiente.

            De hecho, del oficio mediante el cual se remite la presente consulta, se extrae con toda claridad que se trata de un caso concreto, esto en virtud de que se presentan una serie de elementos históricos y fácticos que remiten a una situación particular, por lo que la emisión de un dictamen por parte de este Órgano Consultivo, acarrearía el análisis de un asunto específico cuyo conocimiento corresponde exclusivamente a la Municipalidad de Parrita.

            En la especie, para poder dar respuesta a las consultas efectuadas, sería necesario analizar la situación específica que ocurre a lo interno de la Municipalidad de Parrita en relación al tema salarial del señor alcalde. Así las cosas, en definitiva, se trata de una cuestión que deben ser analizada por la Municipalidad de Parrita y no por esta Procuraduría General.

            En este sentido, debemos ser enfáticos en cuanto a que la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico.

II. ANTECEDENTES SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS

            Sin perjuicio de todo lo indicado en el aparte anterior, y en un afán de colaborar con la Administración, a continuación se procede a destacar algunos antecedentes que forman parte de la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General sobre el asunto de su interés.

            Concretamente sobre el caso consultado, esta entidad ha afirmado lo siguiente:

“(…) IV.-SOBRE LA POSIBILIDAD JURÍDICA DE MODIFICAR EL SALARIO QUE PERCIBE EL ALCALDE, ANTE LA RENUNCIA O PENSIÓN DEL SERVIDOR MUNICIPAL QUE DETENTA LA RETRIBUCIÓN MÁS ALTA POR SUS FUNCIONES

Tocante al tópico que nos ocupa y de previo a solventar el punto en discusión, resulta imperioso referirse al extremo laboral denominado salario y a la condición que el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, le han concedido.

Sobre el tema en análisis, la jurisprudencia patria, ha sostenido:

“… IV.-SOBRE EL SALARIO: El salario, entendido como "...la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, en dinero o en especie, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena o por la retribución de cualquier tipo de trabajo efectivo, sin importar la forma de remuneración..." (MASCARO NASCIMENTO, Amauri. "LINEAMIENTOS DEL CONCEPTO DE SALARIO". En "EL SALARIO". Ediciones Jurídicas, Montevideo, Uruguay, 1987, pág. 65), sí constituye un derecho subjetivo; lo cual se desprende de los artículos 162 del Código de Trabajo y 57 de la Constitución Política. En este sentido, la Sala Constitucional ha indicado que, trabajo y salario, son "...derechos del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad y que en cuanto a la persona garantiza una remuneración periódica, no podría aceptarse que el Estado reciba ese beneficio sin entregar al trabajador nada a cambio o entregándole tardíamente lo que le corresponde, por lo que el salario como remuneración debida al trabajador en virtud de un contrato de trabajo, por la labor que haya efectuado o deba efectuar o por los servicios que haya prestado o deba prestar, no es solo una obligación del empleador, sino un derecho constitucionalmente protegido..." (Voto de esa, Sala N° 5138-94). V.- Ahora bien, debido a la complejidad en el desarrollo de las relaciones laborales, se ha extendido el concepto de derecho salarial, multiplicándose en una variedad de formas complementarias, que hoy dificultan su definición como derecho unitario. Por ello, es importante determinar cuándo el salario adquiere aquel carácter de derecho adquirido -como aquí se pretende-, lo cual surge cuando "...por razón de la misma ley o de la convención entre las partes se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona..." (CABANELLAS DE TORRES. Guillermo. "DICCIONARIO JURIDICO ELEMENTAL". Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 1979, pág. 94). (Voto de esa Sala, número 3285, de las 15:30 horas, del 30 de octubre, de 1992)…”

De lo expuesto tenemos que, el salario, entendido como la remuneración total que se le cancela al funcionario- incluyendo todos los rubros que percibe-, constituye un derecho adquirido desde el momento en que ingresa de forma definitiva e irrevocable a su patrimonio.

Así las cosas, corresponde determinar si la remuneración que se le otorga al ejecutivo municipal, ingresa de forma irreversible a su haber o por el contrario puede ser objeto de variaciones.

Con tal finalidad debemos remitirnos a lo dispuesto en el canon 20 del Código Municipal que en lo conducente, dispone:

“El alcalde municipal es un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal, a la siguiente tabla:

Anualmente, el salario de los alcaldes municipales podrá aumentarse hasta en un diez por ciento (10%), cuando se presenten las mismas condiciones establecidas para el aumento de las dietas de los regidores y síndicos municipales, señaladas en el artículo 30 de este código.

No obstante lo anterior, los alcaldes municipales no devengarán menos del salario máximo pagado por la municipalidad más un diez por ciento (10%)…”.

De la norma transcrita se desprenden dos aspectos fundamentales, en primer término, los supuestos a considerar para determinar el sueldo del Alcalde - presupuesto municipal y máxima retribución económica pagada por el Gobierno Local- y, por otra parte, que tales factores son analizados, por una única vez, al momento de establecer la remuneración que nos ocupa.

Téngase presente que si las operaciones aritméticas se realizan en total apego a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y tomando en cuenta únicamente los rubros por este dispuestos para integrar el salario del Alcalde, tal remuneración económica, no podría ser variada. Es decir, el sueldo del ejecutivo municipal únicamente puede modificarse ante la existencia y declaratoria de una nulidad absoluta por haberse establecido el pago que le corresponde en franca violación del bloque de juridicidad.

Más claro aún, la modificación que pueda operarse en los presupuestos para determinar el salario del Alcalde -presupuesto municipal y máxima retribución económica pagada por el Gobierno Local-, con posterioridad al momento de su fijación, no tienen la fuerza de provocar una disminución en este.

Distinto sucede con el que resulte electo con posterioridad, ya que, este deberá ajustarse a los nuevos parámetros que se presenten en la Municipalidad- presupuesto y salario máximo de ese momento-.

V.-CONCLUSIONES

A.-La figura Alcalde data de la época del imperio romano, siendo implementada en América hispánica durante la conquista. Propiamente en nuestro país ha existido desde la fundación de los primeros pueblos y sus funciones han variado a lo largo tiempo, ya que en un inicio ejercían tanto judiciales, cuando administrativas y en la actualidad detentan el ejercicio exclusivo de estas últimas. Su naturaleza jurídica es la de un funcionario público sui generis, excluido del Régimen de Servicio Civil y elegido popularmente.

B.- Para que la conducta a desplegar por la corporación municipal, sea válida y eficaz, necesariamente, debe someterse al principio de legalidad.

C.- De conformidad con lo sostenido en el Dictamen C-179-2010 del 23 de agosto del 2010, “… los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado de forma definitiva al patrimonio de los sujetos, generándoles un beneficio. Por su parte, las situaciones jurídicas consolidadas se constituyen en una situación fáctica que se garantiza en un momento determinado, aunque se concrete en el plano de la realidad en uno distinto y en consecuencia siempre existe un hecho condicionante que debe cumplirse para que esta surta sus efectos plenos. Siendo que en ambos casos, existe una norma, resolución judicial o pacto contractual que conceda el derecho o se constituya en el hecho condicionante para que la situación jurídica nazca...”

D.- El salario, entendido como la remuneración total que se le cancela al funcionario- incluyendo todos los rubros que percibe-, constituye un derecho adquirido desde el momento en que ingresa de forma definitiva e irrevocable a su patrimonio.

E. La modificación que pueda operarse en los presupuestos para determinar el salario del Alcalde -presupuesto municipal y máxima retribución económica pagada por el Gobierno Local-, con posterioridad al momento de su fijación, no tienen la fuerza de provocar una disminución en este.

Distinto sucede con el que resulte electo con posterioridad, ya que, este deberá ajustarse a los nuevos parámetros que se presenten en la Municipalidad- presupuesto y salario máximo de ese momento- . (…)” (Dictamen C-245-2010 del 6 de diciembre de 2010).

III. CONCLUSIÓN

            En virtud de los problemas de admisibilidad que presenta la consulta en cuestión, en el tanto versa sobre un caso concreto pendiente de resolver por la Administración, y con fundamento en las consideraciones expuestas en el presente dictamen, nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.

            Lo anterior, sin perjuicio de la referencia que se hace a algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría General con respecto al tema consultado, los cuales se señalan a fin de que puedan ser considerados en el análisis del caso.

            De usted con toda consideración, se suscriben atentamente

      Andrea Calderón Gassmann                                 Álvaro Fonseca Vargas

           Procuradora                                                     Abogado de Procuraduría

ACG/afv/scm