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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 200
 
  Dictamen : 200 del 24/09/2013   

24 de setiembre del 2013.


C-200-2013


 


 


Licenciado


Alfredo Córdoba Soro


Alcalde Municipal


Municipalidad de San Carlos


 


 


Estimado señor:


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° AM-869-2013 de fecha 13 de junio del 2013, mediante el cual amplía su oficio AM-1813-2012 del 14 de diciembre del 2012, por medio del cual nos hace una serie de interrogantes relacionadas con la modificación del Manual de Puestos en esa Municipalidad, propiamente en lo que atañe a la plaza de Jefe de la Sección de Valoraciones.


I.- La consulta plantea problemas de admisibilidad


El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).


 


De interés para el caso bajo estudio, estimamos conveniente tener en consideración los numerales 3 inciso b), y 4, cuyo texto nos permitimos transcribir de seguido:


 


“ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES


 


Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:


 


b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.


 


 


ARTÍCULO 4º.-


 


CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (énfasis agregado)


 


Así las cosas, vemos que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada antes de entrar a conocer el fondo de la consulta planteada.  Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, indicamos:


“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.


La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).


En esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:


3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).


Ahora bien, de conformidad con lo anterior y en atención a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, vemos que la misma corresponde a un caso concreto respecto del cual se nos solicita criterio.


En efecto, en la consulta se detalla la situación que ocurre con el señor xxx, quien ocupa en esa municipalidad el puesto de Jefe de la Sección de Valoraciones,  el cual, con la promulgación de un nuevo Manual de Clases de Puestos, sufrió una modificación en su nomenclatura, pasando de categoría técnica a profesional. Esta situación nos impide verter un pronunciamiento directamente relacionado con el asunto, en razón de que mediante la emisión de un criterio de carácter vinculante estaríamos entrando a sustituir a la Administración activa en relación con este caso, del cual inevitablemente se nos ha impuesto el conocimiento de sus detalles concretos.


En este sentido  debemos ser enfáticos en cuanto a que la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico.


En segunda instancia, llama la atención lo que dispone el precitado artículo 4° en el sentido de que la consulta planteada ante la Procuraduría General debe venir acompañada del correspondiente criterio legal, esto tomando en cuenta la salvedad de que la consulta haya sido suscrita por auditores internos.


 


Sin embargo, la consulta planteada no viene acompañada con el respectivo criterio legal emitido por parte de la Asesoría Jurídica de la Municipalidad, por lo que, en esta ocasión, dado el incumplimiento de los requisitos legales supra descritos, es improcedente entrar a conocer el fondo del asunto que se plantea.


 


En lo que respecta al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas presentadas por la Administración, la jurisprudencia administrativa es abundante e insiste en la necesidad de que se observen todos los requisitos de admisibilidad para así proceder con la evacuación de las interrogantes.


 


En este sentido, se ha afirmado lo siguiente:


 


“A partir de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha señalado la existencia de requisitos para la admisibilidad de las consultas. 


En el dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002, manifestamos:


 “Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:


*Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.


*Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa. (En el mismo sentido, es posible revisar los pronunciamientos C-133-2010 del 6 de julio del 2010, C-027-2010 del 17 de febrero del 2010, C-2010 del 25 de enero del 2010, C-362-2008 del 07 de octubre del 2008, C- 368 -2008 del 08 de octubre de 2008, C-369-2008 del 09 de octubre del 2008, C-325-2007 del 14 de setiembre, C-284-2007 del 21 de agosto, C-224-2007 del 5 de julio, 212-2007 del 26 de junio, C-206-2007 del 22 de junio, C-198-2007 y C-200-2007, ambos del 20 de junio, C-192-2007 del 13 de junio y C-161-2007 del 25 de mayo, todos del 2007.)” (Dictamen C-198-2012 del 17 de agosto de 2012. El resaltado no es del original)


 


En virtud de lo expuesto hasta el momento, nos vemos imposibilitados para emitir el criterio solicitado, toda vez que no se ha cumplido con varios de  los requisitos de admisibilidad exigidos por el ordenamiento jurídico. 


 


No obstante, el rechazo de la presente gestión no impide que esa Municipalidad solicite nuevamente el criterio de éste Órgano Asesor, en caso de que así se estime necesario. Ello, siempre y cuando se subsanen las deficiencias señaladas, a fin de cumplir a cabalidad con los requisitos de admisibilidad exigidos.


 


II. Algunos antecedentes sobre el tema de variación en la clasificación de puestos y los derechos adquiridos de los funcionarios


No obstante lo indicado en el aparte anterior, y en un afán de colaboración con la Administración, a fin de que pueda tener a la vista algunos antecedentes emanados de la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría sobre el asunto de su interés, a continuación realizamos una reseña de la misma.


De modo reciente, en nuestro dictamen N° C-033-2012 del 7 de marzo del 2013, se explica que las eventuales modificaciones que se introduzcan al Manual de Puestos deben respetar los derechos adquiridos de los funcionarios que ya habían sido nombrados bajo las disposiciones anteriores contenidas en este tipo de manuales. Sobre esta temática, señalamos lo siguiente:


“Establecido que fuera lo anterior, corresponde determinar la factibilidad legal de trasladar funcionarios de una plaza previamente establecida en el Manual de Puestos a otra que no cumple con tal requerimiento. Con tal finalidad, deviene relevante establecer la naturaleza jurídica y función del documento dicho.


Sobre el particular, debe decirse que los cargos existentes en la corporación municipal deben estar predeterminados en el Manual de Puestos correspondiente y será este el que indicará los requerimientos específicos que deben cumplirse para su desempeño.


En este sentido es claro el ordinal 120 del Código Municipal, que a la letra reza: 


“Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.


 Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.


 Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.”


Del numeral transcrito se desprende sin mayor dificultad que los Manuales en estudio constituyen, no solo una expresión de la autonomía municipal, en lo tocante a su organización, sino también una barrera infranqueable para el actuar del ente territorial, encontrándose expresamente prohibido crear plazas no contempladas en este.


En esta línea ha decantado la jurisprudencia administrativa al sostener:


“... Así las cosas, como expresión de la autonomía municipal reconocida en los numerales 169 y 170 de la Constitución Política, las corporaciones municipales tienen la potestad de definir en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones, los deberes y las responsabilidades de los respectivos cargos de la municipalidad, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto…


…cada ente municipal tiene la competencia para instaurar internamente su propio modelo organizativo, y para los efectos que aquí interesan, cada corporación puede y debe establecer en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones de los respectivos cargos de la municipalidad, los deberes y las responsabilidades de éstos cargos, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto. Con respecto a los manuales descriptivos de puestos, en el ámbito municipal, esta Procuraduría en el Dictamen N° C-71-2010 del 14 de abril del 2010, indicó:


“Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998).


Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una. Sobre la función asignada a los manuales de puestos, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:


“V.-


En el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y, asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto (…) Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un Presupuesto Público, en el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares (la condición de un determinado empleado (se hacen siempre sujetas a una real disponibilidad presupuestaria y hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y directrices de la Autoridad Presupuestaria (. Dicho conjunto de herramientas, más las que provengan de la ley o de otra disposición aplicable, funcionan como parte del denominado Bloque de Legalidad, para el caso Sectorial y, del que la Administración Específica, no puede apartarse.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11 de agosto de 1999).


Se desprende de la extensa cita que la finalidad asignada a los manuales de puestos es de carácter técnico, y está orientada al ordenamiento de las cargas y responsabilidades en el trabajo, definición que permitirá determinar la remuneración que se corresponda con aquellas…” [5]


Así las cosas, deviene palmario que, la imposibilidad jurídica de crear plazas no indicadas en el Manual de Puestos, conlleva, ineludiblemente, que tal condición se suscite respecto del traslado objeto de consulta.


Más claro aún, trasladar un servidor de una plaza que existe en el Manual de Puestos a otra que no detenta tal condición, quebranta groseramente el bloque de juridicidad y por ende, tal conducta resulta, innegablemente, ilegal.” (énfasis agregado)


En relación con este punto, valga tener en cuenta la importancia de entender que las modificaciones en el ordenamiento resultan aplicables a futuro, tal como lo hemos expresado en los siguientes términos:


“Con respecto a la segunda interrogante planteada, que hace referencia a la aplicación en el tiempo del numeral en análisis, cuestionándose a quiénes cubre la norma, es importante tener en cuenta, la disposición que sobre el punto, se encuentra plasmada en el numeral 129 de nuestra Constitución Política, que expresa:


"ARTÍCULO 129.-


Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice. No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa. La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución."


(Así reformado su párrafo último por el inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002) (El resaltado no es del texto original)


    El precepto constitucional transcrito es claro en definir que toda norma legal es obligatoria y surte sus efectos desde el día que ella señale; o bien, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Además, establece que una vez puesta en vigencia una disposición, nadie puede alegar que desconoce su existencia, salvo en los casos que la misma norma lo autorice.


    En adición a esa disposición de rango constitucional, es dable señalar la existencia de otro precepto de la misma naturaleza, que se encuentra dispuesto en el numeral 34 de nuestra Carta Magna, que textualmente reza:


 


"ARTÍCULO 34.-


A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas."


    De conformidad con lo establecido en ambos preceptos constitucionales, podemos denotar que la eficacia de las normas legales opera a futuro, esto es, que tiene sus efectos "ex nunc", y en virtud de ello, no existe posibilidad de dar efecto retroactivo a la norma en cuestión, salvo casos verdaderamente excepcionales, previstos por el legislador, con el consecuente respeto de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas, según lo manda el mismo numeral. Valga señalar que este Órgano Asesor, en numerosas oportunidades se ha pronunciado sobre el punto en debate, por lo que a mayor abundamiento, traemos a colación, lo esbozado al respecto, en la Opinión Jurídica número 113-2002, de fecha 7 de agosto de 2002, en donde se manifestó:


"En efecto, el artículo 129 de la Carta Magna, establece que toda norma legal es obligatoria y "surte sus efectos desde el día que ella designe; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial". Al propio tiempo prescribe, que una vez puesta en vigencia una disposición, nadie puede alegar que desconoce su existencia, salvo en los casos que la misma autorice. De esa forma, la doctrina coincide en apuntar que: "…a nadie es permitido eximirse de su observancia alegando no haber tenido conocimiento de ella. Es este un principio universal que se funda en la necesidad, porque las leyes perderían su prestigio y eficacia desde el momento en que pudieran eludirse a pretexto de ignorar su existencia." (Ver, Brenes Córdoba (Alberto), "Tratado de las Personas", Librería e Imprenta Lehmann, San José, Costa Rica, 1933, p.23)


Aunado a lo expuesto, se tiene el principio del artículo 34 constitucional, que dice: "A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas" (…). En ese sentido, la autorizada doctrina sostiene:


"Dos son los principios que orientan la solución de los conflictos de leyes en el tiempo. El primero, la casi absoluta irretroactividad de la ley, que sólo reconoce como excepciones aquellas hipótesis en que el legislador, de manera expresa, ha considerado necesario dar efecto retroactivo a la nueva norma. El segundo, la necesidad de que la nueva ley tenga inmediata aplicación, a partir de su entrada en vigencia. Estos principios, rectamente entendidos, no se contradicen, sino que se complementan. La aplicación inmediata no es retroactiva, porque significa aplicación de las nuevas normas para el futuro, y con posterioridad a su vigencia; el efecto inmediato encuentra sus límites, precisamente, en el principio de irretroactividad, que veda aplicar las nuevas leyes a situaciones o relaciones jurídicas ya constituidas, o a efectos ya producidos." (Ver, Moisset De Espanes (LUIS) "La irrectroactividad de la Ley y el nuevo Art. 3 Código Civil) Universidad Nacional de Córdoba, Dirección General de Publicaciones Córdoba-Argentina, 1976, p.16)." (Énfasis suplido. Dictamen C-294-2002 del 4 de noviembre del 2002)


Por otra parte, en cuanto al eventual nombramiento en una plaza  sin cumplir con los requisitos que establezca un nuevo Manual de Puestos respectivo, hemos indicado lo siguiente:


“II.- Situaciones administrativas en el empleo público: La ubicación por reestructuración.


            Si bien la relación de servicio del funcionario con la Administración es tendencialmente estable, lo cierto es que puede experimentar diversas vicisitudes a lo largo de su existencia, pues como bien lo ha inferido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, las normas estatutarias tutelan la estabilidad pero no la inamovilidad en el empleo (Véase la resolución Nº  2007-000262 de las 10:00 hrs. del 25 de abril de 2007, así como las resoluciones Nºs 3209-96, de 12:39 hrs. de 28 de junio de 1996 y 864-97 de 11:09 hrs. de 7 de febrero de 1997, de la Sala Constitucional ) . Por ello, n ormalmente durante su servicio activo ocupa el puesto de trabajo que le corresponde, pero otras veces esa situación normal se altera sin extinguirse, ya sea que, por necesidades imperativas propias del servicio, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, y  como manifestación de la potestad de dirección y autoorganización, sea necesario asignar, reasignar, reestructurar, reclasificar, valorar o ubicar por reestructuración, etc.,  su puesto. (dictámenes C-084-2006 de 1 de marzo de 2006 y C-496-2006 de 18 de diciembre de 2006).


            Todos estos estados y otros de la relación de servicio se conocen en doctrina con el nombre de “situaciones administrativas” [1] y son objeto de una pormenorizada regulación normativa en nuestro medio, especialmente en el Estatuto de Servicio Civil (arts. 16 y ss) y su Reglamento (arts. 100 y ss), así como en los Procedimientos para la Aplicación y Seguimiento de las Directrices de Política Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y demás Órganos cubiertos por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria, para el año respectivo.


            Y si bien las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil regulan las relaciones entre la Administración central del Estado (Poder Ejecutivo, Ministerios y sus dependencias)  y sus servidores, resulta innegable que éste contiene una serie de principios  y mecanismos de protección derivados del principio constitucional de estabilidad, de ahí que dicha normativa bien puede servir para orientar la interpretación y eventualmente hasta suplir la falta de una regulación interna sobre la materia en una institución que no se encuentra dentro de su ámbito de cobertura (Dictamen C-496-2006 op. cit)..


            Ahora bien, reconocida la legítima mutabilidad de la relación de servicio en un determinado contexto, interesa advertir que en el caso sometido a nuestro conocimiento, bien puede inferirse que lejos de pretenderse la anulación de pleno derecho de la reclasificación de un determinado puesto operada desde el año 1994 –que en todo caso no se podría hacer pues obviamente a la fecha habría caducado sobradamente la potestad anulatoria [2]-, en razón de un vicio originario contenido en aquel acto (porque no tenía el requisito académico para ocupar el puesto), lo que operó fue una “ubicación por reestructuración” de un puesto, definida como una “Fijación en la clasificación de los puestos que ocurre como consecuencia de una variación en el Manual de Clases Anchas o en los Manuales de la institución (de Clases y de Cargos), al adaptarse estos instrumentos a variaciones fundamentales y que tiene los mismos efectos de una reasignación” [3]; esto conforme a las funciones que realizaba y los requisitos académicos que ostenta o no el funcionario. Todo en el contexto de implementación institucional del acuerdo Nº 8239, Reestructuración y Valoración de las Clases de los Estratos Profesional y Gerencial, según resoluciones DG-0279-07 y DG-280-07 de la Dirección General del Servicio Civil, tomado por la Autoridad Presupuestaria en la sesión ordinaria Nº 15-2007 (STAP Circular Nº 2111-2007 de 20 de diciembre de 2007).


            Cabe señalar entonces que situaciones administrativas como la aludida en su consulta, han sido jurídicamente avaladas por la propia Sala Constitucional, pero siempre y cuando se haya cumplido cabalmente el procedimiento administrativo fijado al efecto (arts. 109, 110 y 111 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, a los que remiten los Procedimientos para la Aplicación y Seguimiento de las Directrices de Política Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y demás Órganos cubiertos por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el año respectivo) y se le haya dado la oportunidad previa al afectado de rechazar o aprobar la reasignación de que fue objeto (Entre otras las resoluciones Nºs Nº 2003-01063 de las 16:05 hrs. del 11 de febrero de 2003, 2004-01517 de las 11:47 hrs. del 13 de febrero de 2004, 2007-009340 de las 15:35 hrs. del 28 de junio de 2007 y 2009-14827 de las 15:37 hrs. del 18 de setiembre de 2009, Sala Constitucional. Así como los dictámenes C-031-2004, C-395-2006).


            Así que es de resorte exclusivo de la Administración activa consultante valorar y determinar si tales supuestos esenciales se dieron en el caso aludido e igualmente establecer se está o no ante una reasignación descendente a una clase de inferior categoría a la original, que pudiera implicar o no una indemnización proporcional al monto de la reducción que tenga su salario (Sobre el pago de la eventual indemnización véase la resolución Nº 2003-01063 op. cit.).


            E innegablemente, frente a lo que termine decidiendo la Administración activa en este caso, podrá el funcionario afectado ejercer la tutela jurisdiccional respectiva, tal y como le fuera indicado por la propia Sala Constitucional en la resolución Nº 2011004231 de las 14:31 hrs. del 30 de marzo de 2011, ante un recurso de amparo formulado por él y que fue declarado sin lugar.


Por último, interesa indicarle también al consultante que de acuerdo con lo previsto en los artículos 16 y ss. del Estatuto de Servicio Civil y 100 y ss de su Reglamento, los requisitos mínimos del puesto establecidos en el manual de clasificación de puestos correspondiente, son parte integrante de la normativa base para el dictado del acto de nombramiento del funcionario en el puesto específico, independientemente de que aquel sea en propiedad o interino. 


Aquel manual define las características esenciales del puesto y señala las destrezas, condiciones y conocimientos mínimos requeridos para que una persona pueda desempeñarse en él.  Desde el punto de vista normativo, los Manuales institucionales de puestos una vez aprobados por la autoridad competente, limitan inexorablemente a la Administración municipal, pues forman parte del denominado bloque de legalidad del que no puede apartarse, en el tanto el reclutamiento y selección del personal de la corporación municipal sólo puede realizarse cumpliendo con los parámetros fijados por aquel.  (En ese sentido, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 226-99 de las 15:30 horas del 11 de agosto de 1999 y 2002-00105 de las 14:55 horas del 13 de marzo de 2002, ambos de la Sala Segunda)-.


Al tenor de lo expuesto, es claro que el acto administrativo de nombramiento de un servidor público, sea en propiedad o interino, no puede hacerse sin cumplir con los requisitos establecidos en el respectivo manual de puestos. Ergo, la Administración está imposibilitada para nombrar a un servidor si éste no reúne las condiciones o requisitos establecidos para el puesto (dictámenes C-499-2006, C-056-2009, C-124-2009 y C-146-2010).


Y no puede olvidarse que nuestra Legislación penal sanciona la comisión del delito de nombramientos ilegales [4] y la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública sanciona el reconocimiento ilegal de beneficio laborales [5]. Esto sin obviar también el ámbito de responsabilidad disciplinaria, máxime cuando el incumplimiento de lo dispuesto en directrices, lineamientos generales y específicos emitidos por la AP podrían acarrear la aplicación del régimen de responsabilidad administrativa de la Ley Nº 8131 establecido en el título X, artículos 107 y siguientes (arts. 17 de los decretos ejecutivos 34405, 33647 y art. 18 del decreto ejecutivo 35112, denominados Directrices Generales de Política Salarial, Empleo y Calificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y demás Órganos según corresponda, cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para los años 2008, 2009 y 2010, y los arts. 20 de los decretos ejecutivos 34407-H, 33667-H y 35114-H, denominados Procedimientos para la Aplicación y Seguimiento de las Directrices Generales de Política Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y Demás Órganos Según Corresponda, Cubiertos por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria). (Énfasis agregado. Dictamen C-289-2011 del 28 de noviembre del 2011)


            Sobre ese mismo tema, en nuestro Dictamen C-146-2010 del 20 de julio del 2010, desarrollamos las siguientes consideraciones:


“I.                    SOBRE LOS NOMBRAMIENTOS SIN CUMPLIR LA TOTALIDAD DE LOS REQUISITOS EXIGIDOS EN LOS MANUALES DE PUESTOS.


La Constitución Política en los artículos 191 y 192 establece un régimen de empleo público estatutario que se basa en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.  Señalan los  artículos en comentario lo siguiente:


ARTÍCULO 191: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."


ARTICULO 92: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “


En desarrollo de los preceptos anteriores, el Código Municipal en el artículo 115 instaura la carrera administrativa municipal señalando que es “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”.


En concordancia con el artículo anterior,  de los artículos 116 y 119 del mismo cuerpo normativo se desprende que el Manual de Puestos es un instrumento que permite lograr los objetivos propuestos al instaurar la carrera administrativa municipal, siendo dicho manual un parámetro de ingreso a los puestos dentro de las municipalidades. Señalan las normas en comentario, en lo que interesa, lo siguiente:


Artículo 116. “Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades”.


Artículo 119. — Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:


a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata. …


Bajo esta misma línea de pensamiento, los artículos 120 y 121 del Código Municipal establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal.  Señalan dichos artículos lo siguiente:


Artículo 120. — Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.


Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.


Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.


ARTÍCULO 121.-


Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.” (lo subrayado no es del original)


Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998). 


Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.  A partir de lo expuesto, es claro que los manuales de puestos representan un límite de actuación para la administración municipal en el tanto el reclutamiento y selección del personal de la corporación municipal sólo puede realizarse cumpliendo con los parámetros fijados por aquel.  En este mismo sentido, ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia que:


“V.-


En el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y, asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Existen márgenes de discrecionalidad al confeccionarse los respectivos Manuales y fijarse la Escala Salarial, así como al hacerse calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones, de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del Servicio Público; todo lo cual se hace atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos, en la empresa privada y, algo muy importante, el conjunto de la estructura, para que ésta resulte armónica y consistente. Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11 de agosto de 1999)


En concordancia con lo anterior, encontramos la disposición contenida en el artículo 125 del Código de cita, la que literalmente expresa:


Artículo 125. — El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley.  Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección, así como al principio de igualdad y equidad entre los géneros, y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades.  Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil.


(Así reformado por el aparte h) del artículo único de la Ley N ° 8679 del 12 de noviembre del 2008.)


            Al tenor de lo expuesto, es claro que el acto administrativo de nombramiento de un servidor dentro del régimen municipal, no puede hacerse sin cumplir con los requisitos establecidos en el respectivo manual de puestos.    Sobre este punto, este Órgano Asesor ha señalado que:


“3.-


En relaciones estatutarias, ¿podemos legalmente decir que una persona es la idónea para ocupar una plaza en propiedad aún cuando no cuente con los requisitos exigidos en el Manual Descriptivo de puestos?


Como se ha señalado a lo largo de esta consulta, constituye un requisito indispensable para considerar que una persona resulta idónea para ocupar un determinado puesto, el que cumpla además, con los requisitos mínimos exigidos por el Manual de Puestos de la respectiva entidad para el puesto que pretende ocupar, al tenor de lo establecido en el artículo 119 inciso a) del Código Municipal.


Por lo tanto, no es posible que una persona pueda ocupar un puesto en propiedad sin cumplir con los requisitos exigidos por el Manual Descriptivo de Puestos… (Pronunciamiento C-499-2006 del 20 de diciembre del 2006)”  


III. Conclusión


Dados los problemas de admisibilidad que presenta la consulta de interés, en tanto versa sobre un caso concreto pendiente de resolver por la Administración, y no se adjuntó el criterio legal requerido, lamentablemente nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva, con fundamento en las consideraciones expuestas.


Lo anterior, sin perjuicio de la referencia a algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría General acerca del tema de interés, a fin de que la Municipalidad pueda tenerlos a la vista para analizar el asunto en cuestión.


De usted con toda consideración, suscribe atentamente,


Andrea Calderón Gassmann  


Procuradora