21 de marzo de 2013

C-044-2013

 

Señora

Alba Quesada Rodríguez

Directora Nacional a.i.

ICODER

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio N° DN-1544-06-2012 de fecha 27 de junio de 2012, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General sobre si un funcionario pensionado por el Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco Nacional de Costa Rica puede laborar en otra institución pública y devengar el respectivo reconocimiento por anualidades, tal y como se detallará a continuación.

 

I.                   PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA

 

En esta ocasión, se presentan una serie de inquietudes por parte del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER) en los siguientes términos:

 

“1. El Banco Nacional indica que el Sr. xxx en está en la obligación de renunciar a su pensión por jubilación única y exclusivamente si éste reingresa a laborar al Banco Nacional. Pero el Banco Nacional, al ser una institución pública, le cobija el patrono único que es el estado (sic). Entonces [¿] que (sic) normativa debe aplicarse, en este caso, debe el Sr.xxx renunciar a su pensión para trabajar en cualquier otra institución pública?

2. En caso de que el Sr. Xxx en pueda continuar laborando en la Institución sin renunciar a su jubilación, [¿] tiene el derecho a que se le reconozcan sus años de labor en el sector público?”

 

II.                LA CONSULTA PLANTEA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD

 

Antes de referirnos al tema de fondo, es necesario indicar que, vistos los términos en que la consulta ha sido planteada, resulta de gran importancia reseñar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.

 

Las citadas normas disponen literalmente que:

 

“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

 

“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.

 

Así las cosas, se extrae que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–, además, debe aportarse el criterio legal correspondiente y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas genéricas, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

 

En este sentido, es evidente que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, exigencia que debe ser verificada siempre antes de entrar a conocer el fondo de la consulta planteada.  Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se indica:

 

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que ‘… no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

 

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003)

 

En este mismo sentido puede consultarse lo dispuesto por esta Procuraduría General mediante el pronunciamiento C-203-2005 del 25 de mayo del 2005.

 

Siguiendo la anterior línea de razonamiento, se han expresado las siguientes consideraciones:

 

“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011). (Dictamen C-250-2011 del 11 de octubre de 2011)

 

Ahora bien, de conformidad con lo anterior y en atención a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, es notable que ésta es referente a un caso concreto respecto del cual se nos solicita criterio, situación que nos impide verter un pronunciamiento directamente relacionado con el asunto, por cuanto, en caso de hacerlo, nos veríamos obligados a emitir un criterio de carácter vinculante por medio del cual estaríamos entrando a sustituir a la Administración activa en su labor correspondiente.

 

De hecho, del oficio mediante el cual se remite la consulta, se extrae con toda claridad que se trata de un caso concreto, esto en virtud de que se señala expresamente que los cuestionamientos se relacionan directamente con el señor xxx, por lo que, la emisión de un dictamen por parte de este Órgano Consultivo acarrearía el análisis de un asunto específico cuyo conocimiento corresponde al ICODER.

 

En la especie, para poder dar respuesta a las consultas efectuadas, sería necesario analizar el caso concreto del señor xxx, para así referirnos a las inquietudes relativas al deber de éste de renunciar o no a la pensión del Banco Nacional al laborar para otra institución pública y a la posibilidad de que se le reconozcan sus años de labor en el sector público. Así las cosas, en definitiva, se trata de cuestiones que deben ser analizadas por el propio ICODER y no por esta Procuraduría General.

 

En este sentido, debemos ser enfáticos en cuanto a que la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico.

 

III.             ANTECEDENTES SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS

 

Sin perjuicio de todo lo indicado hasta el momento, y en un afán de colaborar con la Administración, a continuación se procede a destacar algunos antecedentes que forman parte de la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General sobre el asunto de su interés.

 

En lo que respecta al tema de si existe un deber de los pensionados bajo el régimen complementario de pensiones conocido como Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco Nacional de Costa Rica, no existen antecedentes emitidos por esta Procuraduría General que hagan referencia exclusiva a la obligación del beneficiario de la pensión de renunciar a ésta en supuestos distintos del contemplado en el artículo 28 del Reglamento del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco Nacional de Costa Rica.

 

            Sin embargo, conviene tomar en cuenta lo manifestado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el voto N° 2010-15058 de las 14:50 horas del 8 de setiembre de 2010, por medio del cual se anularon por inconstitucionales los artículos 14 y 15 de la Ley General de Pensiones (Ley N° 14 del 2 de diciembre de 1935). Dicho Tribunal Constitucional señala lo siguiente:

 

“V.- DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN QUEBRANTADO CON LAS NORMAS IMPUGNADAS.  El artículo 14 de la Ley General de Pensiones, en cuanto establece la incompatibilidad a toda persona para gozar simultáneamente de una pensión del Estado, por cualquier concepto, y ser nombrada para desempeñar un empleo o cargo público remunerado, resulta, a todas luces, inconstitucional por las siguientes razones:

a) Obliga, indirectamente, a la una persona que ha obtenido, previamente una pensión del Estado por cualquier concepto –de derecho o de gracia- a mantenerse ociosa o económicamente inactiva, puesto que, si opta por desempeñar un empleo o cargo público remunerado,  se le impele a renunciar, expresamente, a la pensión correspondiente, durante el tiempo que lo ocupe o ejerza efectivamente, suspensión equivalente a una supresión temporal. De esta manera se violenta el derecho al trabajo contemplado en el artículo 56 constitucional y de acceder a los cargos públicos establecido en el numeral 192 de la Constitución y cuyo único límite es la comprobación de la idoneidad pertinente, por cuanto, la suspensión de la pensión se transforma en una mecanismo disuasivo para ejercer el empleo o cargo público remunerado.

b) Efectúa una distinción carente de motivos objetivos y razonables y, por consiguiente, una discriminación entre la persona que de manera antecedente goza de una pensión del Estado por cualquier concepto y opta por laborar en el sector privado, en cuyo caso no es compelida legalmente a suspender la percepción de ésta, a diferencia del trato que le brinda la ley a los pensionados del Estado que deciden acceder a un empleo o cargo público remunerado. Consecuentemente, se produce una infracción del principio y derecho a la igualdad (artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).

c) Despoja, aunque sea temporalmente, a una persona del goce de una pensión del Estado que, conforme con el ordenamiento jurídico le corresponde por encontrarse dentro de los supuestos de hecho y requisitos previstos, si decide ocupar un empleo o cargo público, con lo que se lesiona directamente, el principio de la intangibilidad del patrimonio establecido en el artículo 45 constitucional y la interdicción de toda sanción de carácter confiscatorio –aunque sea de carácter temporal- contenida en el ordinal 40 de la Constitución.

d) Se transgreden, también, los principios de razonabilidad o proporcionalidad (desarrollados por este Tribunal Constitucional en los Votos Nos. 3933-1998 de las 9:50 hrs. de 12 de junio y 8858-1998 de las 16:33 hrs. de 15 de diciembre) y de interdicción de la arbitrariedad (precisado en el Voto No. 11155-2007 de las 14:49 hrs. de 1° de agosto de 2007), por cuanto, el medio establecido –incompatibilidad de recibir un pensión y una remuneración por un cargo o empleo público-, resulta desproporcionado para logran el fin propuesto –redistribución o presunta sostenibilidad del régimen de pensión–, al lesionar, gravemente, derechos fundamentales tales como el trabajo, acceso a la función pública, igualdad, intangibilidad del patrimonio y la no confiscatoriedad, con lo que se incurre en una evidente arbitrariedad legislativa.

e) Con la incompatibilidad de marras, adicionalmente, se impactan, al impedirle a una persona que es beneficiaria de una pensión del Estado y desea acceder a un empleo o cargo público remunerado, los principios de justicia social y de solidaridad enunciados en el artículo 74 constitucional, puesto que, como sostuvo este Tribunal Constitucional en el Voto No. 1573-2008 de las 14:55 hrs. de 30 de enero de 2008 “(…) Dentro de la amplitud que caracteriza ambos principios, el de justicia social, puede entenderse, para efectos del tema que se discute en esta acción, como aquel que permite la irrupción del derecho –en este caso, el de la Constitución– en las relaciones sociales con el fin de corregir y compensar las desigualdades entre las personas, que lastiman su dignidad, asegurándoles las condiciones materiales mínimas que requiere un ser humano para vivir. El principio de solidaridad, de su parte, agrega el deber de colectividades, más o menos amplias –desde la sociedad nacional entendida integralmente hasta agrupaciones menores con un común denominador basado en criterios profesionales, económicos, espaciales, etc.–, de asistir a los miembros del grupo frente a contingencias que los colocan en una posición más vulnerable, como son, entre otras, la vejez o la enfermedad. Asimismo, son ejemplo de manifestaciones concretas de tales principios el régimen de seguridad social (v. sentencia #5934-97 de las 18:39 horas del 23 de setiembre de 1997) y los derechos de los trabajadores (v. sentencia #2002-04881 de las 14:56 horas del 22 de mayo del 2002), consagrados en el mismo capítulo de la Carta Fundamental (…)”

Tocante al artículo 15 de la Ley General de Pensiones, al establecer como principio o regla que “Nadie podrá recibir más de una pensión del Estado”, con algunas excepciones tasadas, también resultan quebrantados una serie de principios, valores y preceptos constitucionales y del Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos, tales como los siguientes:

a) Derecho a gozar y disfrutar de una pensión cuando se han cumplido los presupuestos que establece el ordenamiento jurídico, sin importar si se trata de más de una. Sobre el particular es preciso recordar que los Instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, dentro de los de carácter prestacional, contemplan el derecho de toda persona a la seguridad social para protegerla contra las consecuencias de la vejez o incapacidad física o mental que le imposibilite proveerse medios dignos y decorosos, así como su aplicación a las personas dependientes del beneficiario (artículos 9° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador).

b) Principios de intangibilidad del patrimonio y no confiscación (artículos 40 y 45 de la Constitución), al impedirle gozar de una pensión para la que se ha cotizado, aunque se trate de más de una.

c) Principios de proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad, por cuanto, para lograr el fin de la sostenibilidad, rentabilidad y redistribución de los sistemas de pensiones, se le detrae o cercena a una persona una o varias pensiones, con lesión directa y grave del referido derecho a la seguridad social.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto N° 2010-15058 de las 14:50 horas del 8 de setiembre de 2010)

 

            Siguiendo la misma línea de razonamiento, cabe recordar lo reseñado oportunamente por esta Procuraduría General mediante dictamen C-232-2011 del 16 de setiembre de 2011, a través del cual se analiza la posibilidad de que los alcaldes municipales que sean pensionados reciban la respectiva remuneración económica por sus labores, esto en virtud de la existencia de disposiciones específicas que regulan el tema. Afirma este Órgano Consultivo que:

 

“Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la anulación de los artículos 14 y 15 de la Ley General de Pensiones por medio de la sentencia n.° 15058-2010, emitida por la Sala Constitucional a las 14:50 horas del 8 de setiembre de 2010, no lleva implícita la posibilidad de desaplicar el régimen especial de remuneración de los alcaldes municipales en lo que se refiere a las condiciones bajo las cuales es posible que esos funcionarios perciban salario y pensión simultáneamente.” (Dictamen C-232-2011 del 16 de setiembre de 2011)

 

No omitimos mencionar que esta Procuraduría General ha mantenido una constante línea jurisprudencial en relación con la regla de principio que rige en materia de pensiones, derivada del artículo 31 del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional (Ley N°7302 del 8 de julio de 1992), según el cual resulta improcedente que un sujeto disfrute simultáneamente de determinada pensión y de un salario recibido como producto de sus labores en el sector público, lo anterior siempre y cuando el determinado régimen de pensiones que interese no contenga disposición en contrario. En este sentido, pueden consultarse, entre muchos otros, los dictámenes C-129-2006 y C-082-2007, así como las opiniones jurídicas OJ-146-2006, OJ-033-2009 y OJ-079-2011, todos emitidos por esta Procuraduría General.

 

Como se advierte, un punto fundamental para el análisis de cada caso son las disposiciones específicas que contenga la normativa que regula el régimen de pensiones o jubilaciones al cual se encuentra afiliado el funcionario.

 

Por otra parte, en lo que respecta al tema de las anualidades, este Órgano Consultivo ha afirmado que se trata de un reconocimiento monetario otorgado por la Administración con la finalidad de premiar la experiencia adquirida por los funcionarios que han permanecido prestando servicios para ésta. En este sentido, esta Procuraduría General ha indicado lo siguiente:

 

“I. SOBRE EL SOBRESUELDO DE ANUALIDAD

 

La anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos tomando en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida durante las labores.

 

La jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de justicia, señala que la anualidad es: “un plus salarial que percibe un servidor público, como reconocimiento de los años de servicio prestados para la Administración”. (Resolución N° 2000- 0039 de las nueve horas cuarenta minutos del cuatro de mayo del año dos mil.)

 

Este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa ha señalado que la anualidad es “un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.” (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)

 

Este beneficio encuentra su sustento en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Publica, reconociéndose así un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público. Señalan las normas en comentario en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTICULO 4º.-

Créase la siguiente escala de sueldos con setenta y tres categorías y con las siguientes asignaciones;…

La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución podrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará la base del salario de los empleados que resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos. La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial. (Así reformado por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, artículo 1º).

 

ARTICULO 5:”De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, *(hasta un total de treinta), de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los *(treinta) pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría .

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”

 

*(La Sala Constitucional mediante resolución N° 15460-08 del 15 de octubre del 2008, declaró inconstitucional lo destacado entre paréntesis).

 

Artículo 12: “Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original)

El sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido.

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que:

 

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sala Constitucional, resolución número 433-1990 de las quince horas treinta minutos del 27 de abril de 1990)

 

Se desprende que el presupuesto de hecho para que pueda operar el reconocimiento del sobresueldo de anualidad es que el trabajador se desempeñe en una entidad dentro del sector público, es decir, que la entidad a cuyo servicio labora el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, tenga el carácter de entidad pública. Sobre los alcances de este beneficio, la Sala Segunda ha manifestado que:

 

“Tampoco lleva razón la recurrente, al indicar que la Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Número 6835 aludidas, sólo se aplican a los trabajadores sujetos al Régimen del Servicio Civil. Esta última ley, al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada y disponer que derogan toda disposición que se le oponga, extendió su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario, poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese Sector, la teoría "del Estado como patrono único". Se debe tomar en cuenta que, con el pago de anualidades al trabajador, lo que se pretende es retribuirle la experiencia obtenida al servicio del indicado Sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella, como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación establecida por ley. …. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que han venido forjándose desde hace tiempo…

 

En el caso que nos ocupa, no hay duda de que el actor al laborar en el sector público (se refiere a la Refinadora Costarricense de Petróleo), estuvo cubierto obligatoriamente por la legislación ordinaria, de carácter general, antes citada. Para finalizar, conviene reiterar que, no existe autorización legal alguna, para negar los derechos adquiridos y otorgados por esa normativa, al actor. En todo caso, de existir una previsión con ese contenido, no cabe duda de que sería contraria al supremo y fundamental derecho a la igualdad, tanto en su vertiente genérica (artículo 33 de la Constitución Política), como en su aplicación específica, en la materia salarial (artículo 57 ídem). Por lo tanto se confirma el fallo recurrido.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 12-2007 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del doce de enero del dos mil siete, el subrayado no es del original)

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, debe señalarse desde ya que el beneficio regulado por la Ley de Salarios de la Administración Pública no está referido exclusivamente a los funcionarios cubiertos por el régimen de servicio civil, sino que el beneficio se ha extendido a todos los trabajadores que laboren para el sector público, independientemente de que se encuentren bajo una relación estatutaria. Al respecto, la Sala Segunda ha indicado que el beneficio de anualidades se aplica a los guardas rurales (hoy parte de la policía civilista) a pesar de no estar incluidos dentro del régimen de servicio civil:

 

“Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 °de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "...para todo el Sector Público..."

y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente debe concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58 de las 14:30 horas del 30 de abril de 1986 y 82, de las 10:10 horas del 5 de julio de 1989 (ésta incluye antecedentes jurisprudenciales importantes)."

(Resolución número 181-1991 de las 10:10 del 2 de octubre de 1991, citada por la resolución 59 de las 9:40 minutos del 23 de marzo de 1993, ambas de la Sala Segunda).

 

Como se desprende de lo expuesto, la reforma operada a la Ley de Salarios de la Administración Pública, pretendió establecer una normativa general para aplicar a todo el sector público, independientemente del régimen de empleo en el que se desempeñara el trabajador.

 

Por último, es importante señalar que el beneficio de anualidad no es automático, sino que depende de que el servidor tenga una calificación. En efecto, el artículo 5 de la Ley General de Salarios es claro en señalar que sólo procederá el pago de la anualidad, cuando el trabajador tenga una calificación de bueno o superior en el año anterior, ya que como lo indica el propio artículo el incentivo premia el mérito del servidor para efectuar las labores que le han sido encomendadas. Dispone el artículo, en lo que interesa:

 

Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.” (Dictamen C-141-2012 del 6 de junio de 2012)

 

En punto al tema de las anualidades también puede consultarse el dictamen C-270-2010 del 17 de diciembre de 2010, el C-242-2005 del 1° de julio y el C-182-2005 del 16 de mayo, ambos del año 2005, entre muchos otros que analizan dicho asunto en lo que interesa al ICODER.

 

IV.             CONCLUSIÓN

 

En virtud de los problemas de admisibilidad que presenta la consulta en cuestión, en el tanto versa sobre un caso concreto pendiente de resolver por la Administración, y con fundamento en las consideraciones expuestas en el presente dictamen, lamentablemente nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.

 

Lo anterior, sin perjuicio de la referencia que se hace a algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría General con respecto a los temas consultados, los cuales se señalan a fin de que puedan ser considerados por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER) para analizar el asunto en cuestión.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

Andrea Calderón Gassmann                                

Procuradora